第二章　“混改”國企職業(yè)經(jīng)理人概述

第一節(jié)　國企改革及職業(yè)經(jīng)理人發(fā)展歷程

一、國有企業(yè)改革歷程

中華人民共和國成立之后，由于當時的時代背景，國家制定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，對企業(yè)進行國有化，由此形成了我國國有企業(yè)的四種來源：中華人民共和國成立前解放區(qū)創(chuàng)辦的公營企業(yè)、沒收的官僚資本、經(jīng)過改造的資本主義工商業(yè)以及國家投資創(chuàng)辦的國有企業(yè)。國有企業(yè)的出現(xiàn)以及發(fā)展對我國成立初期迅速實現(xiàn)工業(yè)化起到了關鍵的作用，促使我國從一個落后的農(nóng)業(yè)大國變成先進的工業(yè)大國，同時也為黨的十一屆三中全會后的改革開放和經(jīng)濟發(fā)展奠定了堅實的工業(yè)基礎。隨著市場經(jīng)濟在我國的發(fā)展，國有企業(yè)的生存方式也越來越不適應市場經(jīng)濟的要求，因此科學地了解和審視國有企業(yè)的改革進程，摸清國有企業(yè)演進發(fā)展的基本規(guī)律對進一步深化國有企業(yè)改革和促進我國宏觀經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。

改革開放至今，根據(jù)國有企業(yè)改革各個階段所涉及的改革目標、采取的主要改革措施、形成的改革政策、遵循的理論依據(jù)不同，可將我國國有企業(yè)的改革劃分為三個階段，其演進路徑如表2-1所示。

1．以放權讓利為特征的擴大企業(yè)自主權的改革階段

1978年實行經(jīng)濟體制改革之前，我國的國民經(jīng)濟缺乏靈活性和科學性，計劃經(jīng)濟體制完全忽略了市場的配置作用，伴隨著國民經(jīng)濟不合理的發(fā)展，國有企業(yè)的發(fā)展也存在許多弊端。一方面，國有企業(yè)與計劃經(jīng)濟緊密聯(lián)系在一起，企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的品種、數(shù)量、規(guī)格、銷售價格、交易對象等要素都根據(jù)政府的計劃指標進行設定，而不是取決于市場發(fā)出的供需信號，市場機制嚴重缺乏；另一方面，國有企業(yè)的激勵機制也是極度貧乏，盡管1961年黨中央制定的《國營工業(yè)企業(yè)工作條例（草案）》強調在職工的薪酬激勵方面要遵循按勞分配的原則，將職工的物質刺激與精神激勵結合起來，但這并沒有起到實質性的作用。改革開放之前，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，一切經(jīng)濟活動都是由政府統(tǒng)一安排和制定，企業(yè)的發(fā)展缺乏積極性和創(chuàng)新性，隨著改革開放的進行，政府逐漸放開對企業(yè)的嚴格控制，這樣國有企業(yè)的改革進入了第一階段。

（1）擴權讓利試點

1978年10月，四川省首先進行國有企業(yè)的擴權讓利改革，選擇6家不同行業(yè)的國有企業(yè)進行改革試點。這6家試點單位分別是成都無縫鋼管廠、寧江機床廠、四川化工廠、重慶鋼鐵公司、新都區(qū)氮肥廠和南充絲綢廠。通過各級政府部門給予企業(yè)更多的生產(chǎn)經(jīng)營決策權，擴大企業(yè)的自主權，同時根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)計劃和生產(chǎn)效率，給企業(yè)留存部分利潤，用于企業(yè)員工薪資發(fā)放，即給企業(yè)部分合理的讓利。雖然這6家試點企業(yè)擴權讓利的改革很大程度上是自發(fā)進行的，但試點所呈現(xiàn)出的產(chǎn)出效果大大刺激了擴權讓利試點范圍的擴大。四川省的改革試點對其他地方國有企業(yè)的改革具有借鑒意義，并且引起了中央的注意。1979年5月，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會和財政部等部門聯(lián)合頒發(fā)了《關于在京、津、滬三市的八個企業(yè)進行企業(yè)管理改革試點的通知》，改革的對象是首都鋼鐵公司、天津動力機場、上海柴油機場等8家國有企業(yè)，改革的主要內容包括在試點企業(yè)推行黨委領導下的廠長負責制，并且在完成國家計劃任務的前提下賦予企業(yè)采購、生產(chǎn)、銷售等方面的自主權，實行利潤留成制度。1979年7月，國務院發(fā)布了關于征收固定資產(chǎn)稅、實行流動資金全額信貸等多個文件，這些擴權讓利的政策文件促使國有企業(yè)面向市場，積極擴大生產(chǎn)，增強企業(yè)活力，緩解供需矛盾，同時增加了企業(yè)利潤留成，將企業(yè)經(jīng)營效率與員工的物質利益直接掛鉤，增強了企業(yè)員工的積極性。

（2）實行經(jīng)濟責任制

擴權讓利大大增強了國有企業(yè)的生產(chǎn)積極性，但是利潤留成制度的實行使得國有企業(yè)與國家之間的經(jīng)濟利益分配關系出現(xiàn)了矛盾。基于利潤留成制度，國有企業(yè)在擴權讓利的基礎上向國家要求更高的留成比例而與財政部門討價還價，甚至有些企業(yè)還會虛構成本，隱匿利潤，減少利潤的上繳數(shù)目。最新改革方式從地方國有企業(yè)著手，其推行方式是經(jīng)濟責任制。經(jīng)濟責任制是政府部門規(guī)定各國有企業(yè)上繳的利潤額度，即利潤上繳數(shù)額的責任制。全面擴權讓利政策讓國有企業(yè)獲得了自主經(jīng)營權；同時經(jīng)濟責任制保證了國有企業(yè)能夠向財政上繳一定數(shù)量的利潤額度，這樣能促進國家財政收入的增長。1979年7月，國務院發(fā)布的《關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權的若干規(guī)定》中雖然涉及國有企業(yè)利潤上繳的條目，但并未對上繳利潤的數(shù)額做出任何規(guī)定。1981年初，山東省在總結地方國有企業(yè)擴權讓利經(jīng)驗教訓的基礎上，將部分國有企業(yè)作為試點，將過去實行的利潤留成制改為盈虧包干制度，這種制度可以保證國有企業(yè)向國家上繳利潤的絕對數(shù)額。

2．以兩權分離為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度建設階段

（1）以兩權分離為特征的轉換經(jīng)營機制的改革階段

第一階段擴權讓利的改革在一定程度上使得國有企業(yè)增強了活力，但是由于許多政策方針未真正落實，以及國有企業(yè)自身的局限性和差異性，多數(shù)國有企業(yè)并沒有真正地“活起來”，因此，增強國有企業(yè)活力，使國有企業(yè)真正地“活起來”，成為國有企業(yè)第二改革階段的重點。

黨的十二屆三中全會針對國有企業(yè)提出了“兩權分離”的觀點，即要求減少政府部門對國有企業(yè)經(jīng)營活動的行政干預。1987年3月的政府工作報告中提出，國有企業(yè)的改革是經(jīng)濟體制改革的中心，而國有企業(yè)改革的重心是轉換經(jīng)營機制。為了進一步加快國有企業(yè)兩權分離的步伐，1992的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經(jīng)營機制條例》更加詳細地規(guī)定了國有企業(yè)享有的經(jīng)營權。

20世紀80年代中期，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)靈活的經(jīng)營制度與國有企業(yè)活力欠缺的狀態(tài)形成了鮮明的對比，這種巨大的反差引起了廣大學者和國企改革者的注意。少數(shù)國有企業(yè)負責人在國企內部試行承包制。首都鋼鐵公司是最早試行承包制的大型國有企業(yè)。除了首都鋼鐵公司效仿鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)試行承包制外，第二汽車制造廠于1982年也在企業(yè)內部推行了承包經(jīng)營責任制。經(jīng)過幾年的試點推廣，國務院于1986年12月頒布了《關于深化企業(yè)改革增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》，這個文件表明，承包經(jīng)營責任制有多種實現(xiàn)形式，并給予經(jīng)營者充分的經(jīng)營自主權。該文件出臺后，承包經(jīng)營責任制在全國范圍內得到了廣泛的推廣。

（2）以建立現(xiàn)代企業(yè)制度和實施戰(zhàn)略性改組為特征的改革階段

國有企業(yè)的改革經(jīng)歷了放權讓利和經(jīng)營責任制的改變，一定程度上增強了企業(yè)的活力，并且對少數(shù)有條件的大中型國有企業(yè)進行了股份制改造，還涉及對國有企業(yè)產(chǎn)權的改造。20世紀90年代，我國的公司制企業(yè)已經(jīng)初具規(guī)模，可是在經(jīng)營制度和監(jiān)督制度上卻顯得極不規(guī)范，這促使經(jīng)濟學界和政府部門致力于探索國有企業(yè)改革的戰(zhàn)略性和規(guī)范性。

1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出構建產(chǎn)權明晰、權責明確，政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。同年12月，首次頒布《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》），該法明確規(guī)定了公司是擁有獨立的法人財產(chǎn)權，并獨立承擔債務責任的企業(yè)法人?！豆痉ā返念C布為現(xiàn)代企業(yè)制度的建立奠定了重要的法律基礎。1994年，國務院選擇100家大中型國有企業(yè)作為建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點單位。這些試點單位建立的現(xiàn)代企業(yè)制度的主要內容包括完善企業(yè)法人制度、確定試點企業(yè)的國有資產(chǎn)投資主體、確定試點企業(yè)的公司組織形式、健全公司治理結構、改革干部制度和勞動制度等。除了國務院選取的試點企業(yè)外，還有許多地方上的企業(yè)也在進行建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初步嘗試。

1994年初，國家財政部牽頭對上海、天津、武漢等16個重要工業(yè)城市的國有企業(yè)的財務狀況和資本結構進行全面調查。調查結果顯示，這些城市的大中型國有企業(yè)存在資本結構極不合理，資本金嚴重匱乏，負債率過高，債務包袱嚴重等問題。為了緩解這些問題，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會聯(lián)合其他部門在1994年底推出了“優(yōu)化資本結構”的試點工作?！皟?yōu)化資本結構”政策的重點是調整優(yōu)化國有企業(yè)的資本結構，充實資本金，處理不良債務，降低負債率，分流富余人員，必要時實行政策性破產(chǎn)和行政性關閉。簡而言之，政策要點是增資、改造、分流、破產(chǎn)。截至1997年，全國有111個城市均采用了這項政策。

1995年，黨的十四屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，文件提出要整體搞活國有企業(yè)，抓大放小，重點抓好一批大中型國有企業(yè)，加快小型國有企業(yè)的改組進程。根據(jù)國家統(tǒng)計局1997年上半年對全國5萬多家國有工業(yè)企業(yè)改制的調查，當時已經(jīng)有22%的國有小型工業(yè)企業(yè)完成了改制工作，加上正在改制的企業(yè)，約占一半。一些地區(qū)國有小型企業(yè)的改制面達到80%以上。

2002年，中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會進一步明確國有企業(yè)定位。2006年發(fā)布的《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組的指導意見》進一步強調了國有企業(yè)的資本布局；2007年，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會提出國有資本要逐漸退出競爭性領域；2011年，中央企業(yè)“十二五”規(guī)劃綱要提出，國有資本應向關系國家經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中。截止到2011年底，中央企業(yè)的近九成資產(chǎn)集中在石油石化、電力、國防、通信、運輸、礦業(yè)、冶金、機械等少數(shù)行業(yè)。

3．以全面深化改革為特征的改革階段

該階段標志著國企“混改”的起步與推進。自2013年黨的十八屆三中全會提出國有企業(yè)混合所有制改革以后，國有企業(yè)改革就邁入了一個新的階段。國有企業(yè)混合所有制改革并不是簡單進行產(chǎn)權結構的改革，而是以產(chǎn)權多元化作為起點，逐步實現(xiàn)治理結構和現(xiàn)代企業(yè)制度的構建，希望以非國有資本的競爭力帶動國有資本的活力，共同發(fā)揮各類資本的優(yōu)勢，促進各種資本的相互融合和取長補短，既有利于國有資本的保值增值，也有利于非國有資本的發(fā)展。2015年9月，中共中央、國務院下發(fā)了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》。這個指導意見從頂層設計的角度要求國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，具體而言就是要求國有企業(yè)分類推進改革，構建現(xiàn)代企業(yè)制度，更好地發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢，促進并深化國有企業(yè)改革，使國有企業(yè)更加適應市場經(jīng)濟的發(fā)展。此后關于國有企業(yè)混合所有制改革的相關政策文件也相繼出臺，主要有以下文件：

① 《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）；

② 《關于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》（國資發(fā)改革［2016］133號）；

③ 《關于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》（發(fā)改經(jīng)體〔2017〕2057號）；

④ 《國有企業(yè)混合所有制改革相關稅收政策文件匯編》（財政部稅政司、國家稅務總局政策法規(guī)司）；

⑤ 《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》；

⑥ 《關于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導意見》；

⑦ 《國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵暫行辦法》；

⑧ 《關于做好中央科技型企業(yè)股權和分紅激勵工作的通知》（國資發(fā)分配[2016]274號）；

⑨ 《關于進一步做好中央企業(yè)控股上市公司股權激勵工作有關事項的通知》（國資發(fā)考分規(guī)〔2019〕102號）。

這些政策文件使國有企業(yè)混合所有制改革變得有理有據(jù)。以往的國有企業(yè)改革是讓權力從集中到分散，把經(jīng)營權分給企業(yè)的董事長、承包人、廠長等。然而他們獲得了權力后，卻不需要對這份權力負經(jīng)濟責任，即權力轉移的同時，責任卻沒有相應地轉移，這就導致國有企業(yè)在相當長的一段時間里出現(xiàn)大量虧損和倒閉的現(xiàn)象。在傳統(tǒng)國有企業(yè)中“官員型”經(jīng)理首先體現(xiàn)的是“官員”身份，即政治屬性，他的收入直接與政治級別鉤掛，而與企業(yè)的關系相對較弱，不管企業(yè)經(jīng)營狀況如何，企業(yè)經(jīng)理的在職消費和隱形收入一般都有保證。

我國在國有企業(yè)改革的過程中，不斷嘗試著新的思路，從各個方面解決國有企業(yè)發(fā)展問題，但是許多深層次的問題還有待去探索解決，特別是在建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度方面，還有大量工作需要去做。在已經(jīng)進行的混合所有制改革過程中，如何建立科學有效的產(chǎn)權結構，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度要求的公司治理結構，從而保證建立市場化的職業(yè)經(jīng)理人制度是國有企業(yè)不斷需要探究的問題。

二、我國國企職業(yè)經(jīng)理人發(fā)展歷程

我國職業(yè)經(jīng)理人的發(fā)展自中華人民共和國成立以來先后經(jīng)歷了“發(fā)展→停滯→發(fā)展”這樣一個溝壑式的發(fā)展歷程，對于如何在國有企業(yè)形成職業(yè)經(jīng)理人機制就需要對職業(yè)經(jīng)理人發(fā)展的歷程有所了解。我國國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人發(fā)展主要包括以下幾個階段。

1．早期階段（1949—1978年）

（1）公私合營下的職業(yè)經(jīng)理人

中華人民共和國成立初期，為了提高生產(chǎn)力，要求當時現(xiàn)存企業(yè)實行公私合營。1954年出臺的《公私合營工業(yè)企業(yè)暫行條例》要求對資本主義企業(yè)實行公私合營，對于合營企業(yè)中的行政職位由人民政府主管業(yè)務機關同私方代表協(xié)商決定，并加以任命。在這種情況下，我國第一批職業(yè)經(jīng)理人隊伍產(chǎn)生了。而當時對職業(yè)經(jīng)理人的具體要求是職位的高低要根據(jù)每個人的技術、經(jīng)驗、能力等情況做出適當?shù)陌才牛M可能安排得合理。雖然這對職業(yè)經(jīng)理人的職位給出了簡要的要求，但由于當時的生產(chǎn)條件和國內形勢并沒有對職業(yè)經(jīng)理人給出制度性安排。

（2）“工業(yè)學大慶”與精神激勵法

伴隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，怎么在計劃經(jīng)濟體制內解決信息不對稱和激勵問題成為20世紀60年代黨和政府主要考慮的問題。而就在此時，大慶油田為國有企業(yè)負責人激勵找到了一個新的突破口。由于當時的生產(chǎn)力水平和物質條件有限，大慶油田廣泛開展學習《實踐論》和《矛盾論》的活動，并以此為出發(fā)點，深刻貫徹自力更生、艱苦奮斗以及無私奉獻等精神，強調發(fā)揚“三老”“四嚴”等優(yōu)良作風，將這些精神激勵深入到國有企業(yè)領導人自身特質中，并以此為指導解決在建設中出現(xiàn)的實際問題，為促進國有企業(yè)發(fā)展和進步發(fā)揮了自身作用，也正因為此出現(xiàn)了“鐵人”王進喜的個人先進典型。

2．中期階段（1979—2012年）

（1）多種形式廠長（經(jīng)理）負責制

1978年改革開放的浪潮席卷了中華大地的每一寸土地，每個企業(yè)都在跟隨著改革開放進行深度改造，國有企業(yè)也是如此。1984年黨中央為了增強企業(yè)的活力，提高企業(yè)負責人的積極性和主動性，要求各地方建立起以承包為主的、多種形式的廠長（經(jīng)理）負責制的經(jīng)濟責任制。兩年之后，國務院就出臺了《關于深化企業(yè)改革增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》，要求全面落實廠長（經(jīng)理）負責制。現(xiàn)在看來，這是對經(jīng)營權的一種大膽嘗試，是深化國有企業(yè)改革的重要一步，為以后的國有企業(yè)改革奠定了一定的基礎。

（2）市場化選拔初嘗試

在深入國有企業(yè)改革的過程中，組織化的任命方式越來越不適應現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展要求。2009年中共中央辦公廳印發(fā)《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》明確提出要健全中央和地方黨委對國有重要骨干企業(yè)領導班子和領導人員的管理體制，落實董事會和經(jīng)營管理者的選人用人權，逐漸推進市場化選聘方式。這是國有企業(yè)首次提出國有企業(yè)領導人實行市場化選拔，為未來職業(yè)經(jīng)理人制度的建設奠定了基礎。

3．近期階段（2012年至今）

（1）現(xiàn)代職業(yè)經(jīng)理人的推進

黨的十八屆三中全會的召開為國有企業(yè)改革翻開了新的一頁，提出國有企業(yè)混合所有制改革。從上述歷程來看，職業(yè)經(jīng)理人制度的變遷一直是對經(jīng)營權進行改革，而并未涉及產(chǎn)權結構的變更。而這一次明確提出要實行市場化的職業(yè)經(jīng)理人制度，首先需要對國有企業(yè)的產(chǎn)權結構進行改革。2015年中共中央國務院印發(fā)《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，首次提出在國有企業(yè)推行職業(yè)經(jīng)理人制度。緊接著在第二年的三月份，中共中央國務院印發(fā)《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，提出優(yōu)化企業(yè)家成長環(huán)境，合理提高國有企業(yè)經(jīng)理管理人才市場化選聘比例。

（2）“官員型”經(jīng)理身份轉變

如果將職業(yè)經(jīng)理人作為市場經(jīng)濟下國有企業(yè)高層管理者的基本定位，那么我國的國有企業(yè)還沒有進入角色。早在1999年的中國企業(yè)家調查系統(tǒng)就顯示，我國國有企業(yè)高層管理者擁有本科學歷的比例高達45.2%，在當時的調查中已經(jīng)遠超其他類型的企業(yè)，這說明并不是國有企業(yè)缺乏高素質人才，而是職業(yè)經(jīng)理人機制還不健全，包括環(huán)境因素、治理因素以及制度因素。從國有企業(yè)和職業(yè)經(jīng)理人發(fā)展歷程來看，國有企業(yè)并沒有完全形成市場經(jīng)濟下的現(xiàn)代企業(yè)制度，這就導致職業(yè)經(jīng)理人無法從“官員型”經(jīng)理向職業(yè)經(jīng)理人轉變，同時無法吸引外部職業(yè)經(jīng)理人的進入。2018年中國聯(lián)通混合所有制改革引起了所有人的關注。它的改革象征著央企正式開始進行混合所有制改革。這次的改革并不是單一的產(chǎn)權改革，而是涉及產(chǎn)權結構、治理結構、制度結構等多方面、多層次的改革，從而為職業(yè)經(jīng)理人生成提供了有利的平臺。