統籌“引進來”“走出去”，建設高質量開放型經濟

一、 “引進來”“走出去”的重要性

（一） “引進來”“走出去”并行增長是中國的現實國情

自從實行改革開放政策以來，中國的吸引外資戰略獲得了極大成功，有效利用國際資金彌補了工業化進程中的資金缺口，為改革開放早期的經濟騰飛做出了不可替代的貢獻。隨著改革開放進一步擴大，中國逐步融入經濟全球化進程，尤其在加入世界貿易組織之后，跨國貿易額和對外投資額快速增長，實現了從單純引進外資到雙向投資的轉變。自2006年國家“十五”計劃中提出鼓勵國內企業“走出去”的戰略之后，越來越多的中國企業進行海外投資，以尋求資源、市場、技術、品牌并提升全球競爭力。國家“十三五”規劃中進一步提出，“推動對外投資與國內產業發展彼此促進，‘走出去’和‘引進來’相輔相成，以充分利用兩個市場的優勢共同發展”，對“走出去”和“引進來”并重的內引外聯模式做出了清晰闡述。“一帶一路”倡議的提出和推進，也為中國與相關國家的產能合作、互聯互通、投資往來提供了有利契機。一方面，中國吸引外商直接投資（Foreign Direct Investment，FDI）的規模穩步上升，質量逐步升級；另一方面，中國企業的對外直接投資（Outward Direct Investment，ODI）快速增長，范圍日趨廣泛。

近年來，中國吸引的外商直接投資和中國企業的對外直接投資呈并行增長趨勢（見圖1）。2014年，中國對外直接投資額達到1231.2億美元，實際利用外商直接投資金額為1195.6億美元，對外直接投資規模首次超過吸引外商投資規模，中國成為凈對外投資國。2016年，中國成為全球第二大對外投資國，對外直接投資金額達到1961.5億美元，創下歷史最高值，比上一年增長34.7%，占全球比重達到13.5%。“引進來”和“走出去”同時呈現增長勢頭，是改革開放進行到一定階段的結果，也是目前中國的現實國情。

資料來源：國家統計局。

（二） “引進來”“走出去”相匹配是更高經濟發展階段的 基本標志

對外直接投資是在東道國長期、高成本的資本投入，對企業跨國運營的水平要求很高。跨國投資理論的創始人約翰·鄧寧（John Dunning）將一國參與跨國投資的發展狀態劃分為三個階段：起步時是以吸引外資為主、對外投資為輔的初級不平衡階段；隨著對外投資增加，進入國際雙向投資大體平衡的中級平衡階段；最終走向吸收外資和對外投資相匹配的高級平衡階段。

回顧戰后新興國家經濟發展的歷史進程可以發現，從吸引外資到對外投資，是一個國家向更高經濟地位轉變的關鍵標志。以“亞洲四小龍”中的韓國為例，1980年FDI與GDP比值為0.009%，ODI與GDP比值為0.066%；1985年FDI與GDP比值增長至0.233%，ODI與GDP比值迅速提升至0.606%；1990年FDI與GDP比值提升至0.282%，ODI與GDP比值則為0.406%。這十年間，韓國的GDP年均增長9.93%，占全球GDP比重由0.58%提高到1.24%，吸引外資和對外投資呈現出并行增長。目前，世界上主要發達經濟體均既是吸引外商投資大國，又是對外投資大國（見表1）。

資料來源：2018年世界投資報告（World Investment Report 2018）。

（三） 統籌“引進來”“走出去”是建設高質量開放型經濟的 必然要求

提高對外開放水平，充分利用國內和國外兩個市場、兩種資源，是建設高質量開放型經濟的必然要求。開放型經濟本身就包含向內開放和向外開放兩大特征，前者體現為對外資“引進來”的開放，后者表現為對國內企業“走出去”的開放。如果長期偏重引進外資，忽視對外投資，勢必造成資金和技術的單向流動，產生對國外資金和技術的嚴重依賴，導致國際收支失衡，甚至引發債務危機。以對外投資帶動商品出口，參與全球分工和競爭，有助于實現從“市場換資金、換技術”走向“市場換市場”。

隨著中國經濟進入新常態，轉變經濟增長方式、追求經濟發展質效成為新的目標。中國應將二十余年來吸引外資的巨大成果與對外投資結合起來，將外商直接投資轉化為中國企業的競爭力和對外投資能力，培育一批優秀的跨國公司，主動參與全球化競爭。黨的十九大報告明確提出“堅持‘引進來’和‘走出去’并重”以及“推動形成全面開放新格局”的重大戰略部署，為促進中國雙向投資升級和實現經濟長期可持續發展提供了重要指導，為進一步擴大開放、建設高質量開放型經濟指明了方向。

在此背景下，統籌好“走出去”和“引進來”兩者之間的相互關系，平衡好吸引外資和對外投資，優化內引外聯的經濟開放格局，是建設高質量開放型經濟的關鍵所在。

二、 現階段中國對外經濟開放的特點

（一） 由政策性開放向制度性開放轉變

改革開放四十余年來，隨著中國加入WTO以及主動推進開放型經濟體制構建，目前已基本實現由政策性開放向制度性開放轉變。中國先后七次修改外商投資產業指導目錄，不斷擴大外商投資準入領域，同時通過削減審批事項，實現由“正面清單”逐漸過渡到“負面清單”的外資管理體制轉變，在吸引外資政策上實現由“超國民待遇”向“準入前國民待遇”、內外資統一市場準入的制度性開放轉變。

在制度性對外開放的新階段，中國更注重放寬市場準入，營造公平、法制、誠信的營商環境以吸引優質外資，同時通過內外資同臺競爭倒逼國內經濟結構轉型和企業改革。在對外直接投資領域則由核準制轉向備案制，同時實現企業對外投資的自主決策和自主經營，不斷完善權益保障、貿易救濟、貿易促進與知識產權保護法律體系，推動企業參與全球競爭。在不斷提升貿易自由化和投資便利化水平的基礎上，中國正逐步轉向全方位的開放型經濟新體制。

（二） “引進來”和“走出去”雙向開放

十九大報告提出，要構建全面開放新格局。自2017年以來，中國的對外開放領域越來越全面。在貿易領域，中國自主降低了進口關稅水平，實行了大量的貿易便利化舉措，大大降低了通關速度和費用，提高了通關的便利化，創造性地舉辦了中國國際進口博覽會。在投資領域，中國自主開放了大量外商投資的新領域，采取了一系列的投資自由化和便利化措施。和以往相比，新一輪開放是以服務業開放為重點，制造業開放也在進一步推進中。

除了在“引進來”領域不斷擴大開放，中國也在持續推動“走出去”開放，不斷推動“一帶一路”倡議落地，構建“走出去”和“引進來”互動、貨物貿易和服務貿易相結合、貿易和投資并重的全面開放新格局。

（三） 開放型經濟平臺建設日益多元化

從吸引外資方面來看，除各地的經濟技術開發區外，自由貿易試驗區建設成為新階段中國建設開放型經濟新體制的重要試驗田。自貿試驗區憑借制度優勢，在吸收外資方面發揮了重要作用，成為各地區吸引外資的新引擎。自2013年設立上海自由貿易試驗區以來，中國已經形成“1+3+7+1+6”的自貿試驗區試點新格局，成為推動陸海內外聯動、打造對外開放新高地的重要平臺。

從對外投資方面來看，中國除在推動國際經濟合作的傳統“雙多邊自由貿易協定”方面不斷發力外，還提出了“一帶一路”倡議并大力推動境外經貿合作園區建設，成為新一輪推動建設更高水平開放型經濟體制的平臺。“一帶一路”建設的推進有效推動了中國對內對外雙向開放，同時為引進外資和對外投資相互結合、培育國際競爭新優勢提供了平臺。境外經貿合作區是推動中國企業“走出去”的戰略平臺，它的建設有助于帶動形成產業集聚效應，為國內企業“走出去”提供更好的信息資源、生產要素、基礎設施等，有助于形成集體“走出去”，同時促進東道國就業和稅收，提升技術水平。至2017年，中國已建設99個境外經貿合作區，極大地推動了對外投資的發展。

三、 現階段中國對外經濟開放的挑戰

改革開放至今，中國對外開放事業取得豐碩成果。但隨著國內產業結構調整和國際宏觀經濟形勢變化，中國對外開放面臨諸多新的挑戰，構建新的對外開放格局刻不容緩。

（一） 保護主義抬頭與中美經貿摩擦

2008年，美國次貸危機引發全球性的金融危機，并造成歐洲多個國家的主權債務危機，使全球經濟出現大范圍衰退。在發達國家經濟復蘇乏力、新興經濟體快速崛起、地緣政治沖突頻現等多方面因素的共同作用下，“逆全球化”思潮和民粹主義開始抬頭，美國宣布退出跨太平洋伙伴關系協定（Trans-Pacific Partnership，TPP）、英國脫歐正是這一思潮作用下的結果。自2018年以來，美國以保護國內制造業和勞工利益為名，采取單邊措施對中國企業進行制裁，抬高關稅壁壘，引發中美之間經貿摩擦不斷升級。

在跨國投資方面，保護主義及逆全球化最直接的影響是增加了政策不確定性，進而打擊了跨國企業海外投資的積極性。自2017年以來，全球經濟政策不確定性指數（Global Economic Policy Uncertainty，GEPU）急劇攀升（見圖2）。在中美經貿摩擦期間，美國對中國實施了更加嚴格的直接投資審查，其中301調查中提出限制中國在美國的投資并購活動，尤其集中在高新技術領域。美國的外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）嚴格審查中資企業的投資項目，為金融、通信、能源、高科技等行業的投資設置重重障礙，中興、華為等中國企業先后遭到調查和打壓。雖然中美貿易談判取得階段性進展，但潛伏的危機依然尚未消除，中美之間將長期維持“斗而不破”的局面。可以預測在未來一段時期內，中國企業在美國的投資活動仍將受到不同程度的限制。

資料來源：美聯儲經濟數據庫（Federal Reserve Economic Data，FRED）。^注8

（二） WTO改革與國際經濟規則重構

國際金融危機發生以后，以中國為代表的新興經濟體率先走出泥潭，為全球經濟復蘇注入新動力。與此同時，新興經濟體在國際經濟治理體系中扮演越來越重要的角色，也謀求與其經濟地位相對等的話語權。金融危機之后，各國開放進程明顯分化，對國際經貿規則的訴求嚴重不一致，全球經濟中的深層次問題尚未解決，仍然面臨許多不穩定因素。世界經濟格局迎來結構調整和制度變革，國際經濟規則體系正經歷著自1994年烏拉圭回合談判以來的最大幅度改革。

2018年，美國、日本、歐盟等發達經濟體從自身利益出發，大力倡導對WTO進行改革，意欲引領下一代國際貿易規則。從當前WTO改革的主要談判內容來看，主要集中在公平競爭環境、知識產權保護、技術轉讓、產業補貼、國企行為等方面。在WTO體系之外，美國與韓國已完成升級版自由貿易協定（Free Trade Agreement，FTA），美國、墨西哥、加拿大達成《美墨加協定》（United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA），美國與日本、歐盟、英國也將開啟“21世紀高標準”貿易規則談判，WTO規則體系面臨著生存危機。

WTO改革和國際經貿規則重構，將對中國未來的對外經濟開放產生重大影響。國有企業海外投資行為的規范將使歐美國家加強對中國國有企業海外投資的審查力度，強制技術轉讓條款增加了未來海外投資獲取技術轉移和技術溢出的難度，市場經濟標準條款則對中國已經簽訂的雙多邊貿易協定存續帶來威脅。“寬領域、高標準”的國際經濟貿易新規則客觀上將增加參與國承擔的義務和成本，也將加大中國國內制度規范和經濟改革的緊迫性。

（三） 對外開放格局中的區域協調問題

從歷史角度來看，中國對外開放格局的建立具有明確的區域特征。改革開放過程中，對外開放窗口從沿海經濟特區、沿海開放城市、沿海經濟開發區過渡到沿江開放城市，再進一步擴大到內陸開放城市、沿邊開放口岸，逐步形成“沿海—沿江—內陸”的開放格局。由于這一歷史原因，中西部內陸地區開放較晚，在對外經濟開放的深度上遠遠不及先行的沿海地區。

另一方面，沿海開放地區由于自身區位優勢，出口貿易可面向全球主要的發達國家和新興經濟體，并且由于僑胞文化的先天優勢，在海外經營和跨國投資方面具有更多便利。而內陸開放地區，尤其是沿邊開放地區，在對外經濟開放中面臨較強的局限性。具體來看，東北地區主要面向俄羅斯、蒙古，西北地區主要面向中亞、西亞，均不是新興經濟體或貿易大國。在對外經濟開放的廣度上，內陸地區也遠遠不及沿海地區。

為了積極應對以上挑戰，中國必須進一步構建全方位、高質量的開放經濟體制，打造區域協調的全面對外開放格局，擴大國際經濟合作朋友圈，盡快構建符合國際規則的經濟貿易制度框架，為深度參與國際經濟合作、引領經濟全球化打牢基礎。

四、 高質量開放型經濟建設的內涵

高質量開放型經濟需要徹底改變以往粗放式經濟增長模式，不再依靠擴大低端要素投入規模、盲目擴張產能、追求貨物出口量和引進外資規模來實現增長，而是追求提升出口貨物附加值，提高引進外資項目的技術、經濟、環保和社會效益標準，逐步解決過去以“高增速”為導向的發展模式累積的產能過剩、效益低下、資源浪費、環境污染、杠桿過高、競爭力不足等問題，以實現開放型經濟發展模式的良性、可持續循環和競爭力提升。具體而言，高質量開放型經濟包含三個層面的內涵。

（一） 發展速度以“穩”為目標

高質量開放型經濟以質量升級為目標導向，不單純追求出口貿易量和外資利用規模的快速增長。開放型經濟的質量升級離不開平穩增長的貿易和投資規模作為基礎支撐，沒有數量基礎作為保障，質量升級也無從談起。一方面，企業產品和服務的質量升級是逐步積累的過程，對于發展中國家的企業而言，“以低端育高端”的質量升級路徑是較為普遍且合理的選擇，即企業需要通過貿易和投資在國際中低端產品和服務市場上獲得穩定的利潤流入，以補貼自身在高端市場上的高昂技術研發成本。因此，中國企業穩定自身在國際中低端產品和服務市場上的既有優勢地位和市場份額，是保障自身有機會實現質量升級的重要前提。另一方面，龐大的雙向貿易和投資規模是中國融入全球價值鏈體系的“新型比較優勢”。繼續借力外部市場，保障中國雙向貿易和投資規模的平穩增長，防止低端產業鏈和低端工序過快外流，保證國內價值鏈的長度和完整度，是中國企業以低成本實現向高端產業和高端工序突破的重要路徑。

（二） 發展質量以國際一流為目標

中國過去的開放型經濟發展模式雖然取得了數量上的成功，但在發展質量上仍與發達經濟體存在較大差距。以貨物出口部門為例，商務部發布的《全球價值鏈與中國貿易增加值核算報告》顯示：2012年，中國每千美元貨物出口中所包含的國內增加值僅為621美元，而美國為850美元，歐盟和日本也都在700美元和800美元之間。雖然近年來中國出口中所包含的國內增加值穩步增長，但年均增速僅為1.4%，2016年每千美元貨物出口中所包含的國內增加值也僅為669美元，與美國、日本和歐盟等發達經濟體之間仍存在較大差距。因此，高質量開放型經濟發展的核心內涵就是要向世界一流標準看齊，提升中國外向型經濟部門的技術水平、國際競爭力和國內附加值，徹底解決中國企業“大而不強”、出口帶來的環境和社會效益低、在全球價值鏈分工中“低端鎖定”等瓶頸問題。

（三） 發展領域以進口和對外投資為重點

在進口方面，積極擴大消費品進口，有利于刺激進口替代部門的質量升級。中國作為制造業大國，以往進口部門的主要服務對象是工業企業，進口消費品供給不足且價格過高已嚴重制約國內消費者日益增長的對美好生活的需要。開放是激發國內生產力的重要手段，主動擴大進口不僅可以直接改善國內消費者福利，而且可以加速淘汰國內落后產能，有效激發國內企業的技術創新能力。

在對外投資方面，應鼓勵“走出去”的企業利用全球優勢資源布局由中國企業主導的產業鏈，早日實現由全球價值鏈“參與者”向“構建者”的轉變。一方面要面向發達經濟體，謀求技術合作類型的直接投資，利用被并購企業的技術資源或東道國的人才資源，反哺國內企業短板；另一方面要面向發展中國家，開展以產能合作為主的直接投資，利用東道國的人口紅利、自然資源和市場規模，延長中國企業在傳統優勢產業的生命周期，并逐步打造由中國企業主導的區域價值鏈。

五、 高質量開放型經濟建設的政策建議

（一） 改善營商環境，完善利用外資形式

世界銀行發布的《2020年營商環境報告》顯示，在全球190個經濟體中，中國營商環境排名第31位，連續兩年入列全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。雖然中國的營商環境排名逐年提高，但與主要發達國家相比仍有不小差距，尤其是在納稅和信貸等分項指標方面，排名仍然靠后（見表2）。中國仍需進一步簡政放權，減少政府對企業的直接干預，優化提升對企業的服務職能；盡力消除負面清單制度中的限制條件不準確及過度復雜現象，推出更多保障措施和實施細則；加強知識產權保護，完善制度設計，加大執法力度。

資料來源：世界銀行（https://chinese.doingbusiness.org/zh/data/exploreeconomies/china）。

過去中國利用外資主要集中于實體行業，下一步應完善引進外資的方式，進一步擴大資本市場開放。鼓勵外資以參股、并購、天使基金、私募基金等形式參與國內企業的兼并重組，這有助于發揮外資的新技術、新產品、新優勢的溢出效應。積極利用國內資本市場開放成果，發揮滬深港通、滬倫通、中日ETF互通的平臺作用，引入外資控股的券商、資產管理機構、私募基金管理人，激發國內資本市場活力，發揮出外資的“鯰魚效應”。

（二） 以“一帶一路”建設為著力點，創新對外投資方式

中國在推進“一帶一路”建設過程中，為相關國家或地區的國際產能合作提供投融資支持，同時推動貿易便利化、基礎設施互通、民心相通，這將為中國企業向沿線國家“走出去”打造良好的軟硬件環境，成為中國企業“走出去”新的推動因素。在“一帶一路”投資規模穩步增長的基礎上，還應合理規劃投資布局，加強與沿線各國的基礎設施合作，建設國際產能合作平臺，通過項目實施帶動裝備標準輸出。

黨的十九大報告指出，要創新對外投資方式。在對“一帶一路”投資方面，可以探索公私合營模式（Public-Private Partnership，PPP）的應用。公私合營模式由于私人企業的進入而減輕了政府部門的資金負擔，可有效彌補大型基礎設施建設的資金缺口。大部分“一帶一路”國家和地區面臨基礎設施條件亟待改善的現狀，然而政府預算有限。中國企業在高鐵、高速公路、機場、港口、發電站、通信網等基礎設施建設領域具有技術、資金和管理優勢，可采用公私合營模式積極參與“一帶一路”國家和地區的基建項目投資，并帶動相關的成套設備出口和勞務輸出。

（三） 發揮大型投資機構的平臺作用，推動中國價值創造

中國的主權財富基金，應當發揮大型機構投資者的獨特作用，充分發揮資金優勢、專業優勢、資源優勢、平臺優勢、網絡優勢，扮演好對外投資中的“國家隊”角色，立足中長期的穩健投資，努力創新對外投資方式，通過設立雙邊、多邊投資基金等形式，為中國的對外直接投資企業提供更多的指引和幫助。中國發起和主導的多邊金融機構，如亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）、金磚國家新開發銀行（New Development Bank，NDB）、絲路基金等，也應當發揮平臺作用，為更多的優質大型直接投資項目提供融資支持。

中國不僅是重要的資本輸出國，也是經濟前景最具吸引力的投資目的地，從“中國視角”挖掘投資機會，通過內引外聯，可以推動更多的中國價值創造。大型投資機構應注重將“走出去”和“引進來”相結合，聯合相關國家的領先金融機構，聚焦優勢互補產業，推動中國產業界、金融界對接各方資源，提升項目投資價值，形成國際產業合作與雙向投資的有效互動。

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（羅青，內蒙古呼和浩特市委、市政府，和林格爾新區黨工委、管委會；馬海超，中國投資有限責任公司）