第二章 組織的構成部分

組織者的四項任務——找出各種關鍵活動——主要的弱點——價值——什么時候應該對關鍵活動重新分析——貢獻分析——提供收益的活動——提供成果的工作——支持性工作——“良心”的領域——使服務性參謀人員更有效率——信息的兩個方面——信息：一個還沒有答案的組織問題——保健和廠務工作——貢獻決定職能

組織者在設計組織的構成部分時，面對著四個問題：

一、組織中應該有些什么單位？

二、哪些部分應該結合在一起，哪些部分應該分開？

三、與各不同部分相稱的規模和形式應該怎樣?

四、各不同單位之間的恰當配置和關系應該怎樣?

大約在一個世紀以前，當人們最初從事于組織方面的工作時，組織者在設計組織機構以前，必須首先解答上述問題。

因此，我們在這方面已具有相當的經驗。對于構成部分的設計或組織結構本身的設計，并沒有一定的處方。但是人們可以清楚地指出，什么是正確的方法，什么是行不通的方法。

確定組織的基本單位的傳統方法是，對企業取得成就所需的全部活動進行分析1，由此得出一個制造業企業或零售業企業各項典型職能的一張清單。

這種列出各項典型職能的方法把組織看成是機械的，是各項職能的一種集合體。但是，組織必須是“有機的”。組織的確要應用到一些典型的職能——雖然不一定要用到全部的職能。但是，如何建立組織結構卻取決于要求什么成果。組織工作必須從所想要得到的成果出發。

各種關鍵活動

我們所需要知道的不是組織結構中可能包含的所有各種活動，而是其承擔重任的部分，即各種關鍵活動。

因此，組織設計應從以下各項問題開始：

為了達到公司的目標，什么領域必須有出色的表現?

什么領域的成績不佳將會影響到企業的成果，甚至會影響企業的存在?

這些問題可以得出類似下面一些實例的結論：

美國的西爾士—羅貝克公司和英國的馬克斯—斯賓塞公司在許多方面都驚人地相似，這是由于馬克斯—斯賓塞公司的創立人和建立者曾有意識地以西爾士—羅貝克公司作為其模型。但是，這兩個公司的“實驗室”在組織的配置和作用上，卻有著顯著的差別。西爾士公司把它的公司解釋為“美國家庭的采購員”，把它的實驗室用來檢驗它所采購的商品。相應的，它的實驗室雖然規模大、能力強，并受到尊重，但在組織上的地位卻不高。另一方面，馬克斯—斯賓塞公司把它的公司解釋為(如前面第八章中講到的)“替勞動階級的家庭發展出上等階級的商品”。因而其實驗室在馬克斯—斯賓塞公司的組織結構中處于中心地位。由實驗室而不是由買主決定需要什么樣的新產品，發展新商品，設計并檢驗新產品，然后生產新產品。顧客只是在新產品生產出來以后接受過去。其結果是，馬克斯—斯賓塞公司的實驗室主任是公司的一位高層管理人員，并且從許多方面來看，是企業的主要計劃者。

任何取得突出成就的公司都把關鍵活動——特別是為了取得公司的成就和達到公司的目標必須有出色表現的關鍵活動——作為其組織結構的中心的、承擔重任的單位。

但是，同樣重要的是下面的問題：“什么領域的成績不佳會嚴重地使我們受到損失？我們的主要弱點在什么領域?”可是，這些問題卻很少有人提出。

紐約的證券交易業一般就不提出這個問題。如果它們提出了這一問題，它們就會發現，顧客訂購或出售、結賬并收付證券的“服務辦公室”的成績不佳會嚴重危及企業。1969年和1970年席卷華爾街的嚴重危機并使許多有名而顯然很成功的證券公司垮臺的最重要原因，正是未能把服務辦公室作為一項關鍵活動來組織。可是，提出了這些問題并把服務辦公室作為一項承擔重任的關鍵活動組織在其結構中的一家華爾街證券公司，梅里爾?林奇公司，卻在這次危機中成為證券交易業中的巨人。

最后，應該提出這樣的問題：“在本公司中真正具有重要性的價值是什么？”這價值可能是產品或生產程序的安全，可能是產品質量，可能是公司的代理商向顧客提供適當服務的能力，等等。不管這些價值是什么，它們在組織上必須有一個落腳點。必然有一個組織單位負責這些價值——而這個組織單位就是關鍵單位。

這三個問題將確定關鍵活動；而這些關鍵活動又將成為組織承擔重任的、結構的單位。其它的單位，無論它們是多么重要，代表著多少金錢，雇用多少人員，部是次要的。顯然，它們也必須予以分析，組織、配置在結構之中。但是，首先必須關心那些對于一個企業的戰略取得成功和目標得以實現至關重要的那些活動。必須確定這些關鍵活動，加以組織并配置在中心地位。

那些已經營了若干時間，特別是成功地經營了若干時間的企業，必須進行關鍵活動的分析。在這樣的企業中經過這種分析以后，必然會發現，有些重要活動或者是缺乏取得成就的條件，或者對能否取得成就沒有保證；還幾乎必然會發現，有些以前是重要的但目前已喪失其絕大部分意義的活動，還在作為一種重要活動來組織；還會發現，有些過去有意義的活動已不再有意義，而且成為取得適當成就的絆腳石；還必然會發現一些應予消除的不必要的活動。

新企業需要作這種思考，但最需要進行關鍵活動分析的是成長迅速的企業(見第六十章)。高速成長既是一個已在解體的過程，又是一個正在解體的過程。一個企業可能開始時在一個低矮但能行使職能的兩間小屋中。隨著企業的成長，在這里添了一間新的側屋，在那里加了一個閣樓，在其它地方又增加了一個隔間，直到成為擁有二十六間房屋的大公司。在這復雜建筑中，恐怕除了最老的人員以外，都需要有瑞土圣伯納寺院訓練的雪山救人犬把他們從冷凍機那里引路回來。處于這種情況，機械地進行改組——采用通常的方法——只會使事情更糟糕。在這種情況下模仿“通用汽車公司的組織”，不會對基礎結構的缺陷有所改進，而只是增加了“參謀人員”和“協調人員”的龐大上層建筑。只有進行從目標和戰略出發的關鍵活動分析，才能為企業提供它真正需要的組織結構。

一個企業在戰略改變時，就必須對其組織結構進行分析。不管改變的原因是什么——市場或工藝技術的改變、多角化經營或新的目標——只要戰略改變了，就要對關鍵活動作新的分析，并使組織結構適應新的關鍵活動。相反的，如果戰略并沒有改變而進行了改組，那或者是多此一舉，或者表明其原來的組織不恰當。

貢獻分析

從一百年以前，最初對組織進行研究時起，最引起爭論的問題是，“哪些活動應該合并在一起，哪些活動應該分開?”多年來對此有著許多答案。

最早的一個答案也許是德國人提出的把一個企業分成兩大領域，“技術”領域，包含研究、工程和生產；“商務”領域，包括銷售和財務。稍遲一些，又有人分成“直線”和“參謀”兩個領域，以便區分“作業”活動和非作業的“咨詢”活動。最后，又有法約爾對各項職能的分析。法約爾把職能(過于狹窄地)解釋為“一群相互有關的技能”。法約爾有關職能劃分的原則，目前仍是絕大多數企業組織作為依據的原則。

以上各種答案各有其優點。但是，目前需要一種按各種活動所做出的貢獻的類別來歸類的更深入的分析。

如果按其貢獻區分，活動一般可以分為四大類：

首先是提供成果的活動——即提供與整個企業的成果和成就直接或間接有關的可衡量的成果的各種活動。這些活動中有些直接提供收益，其它一些則貢獻出可以衡量的成果。

第二類是支持性活動。這些活動雖然是必需的，甚至是有重大意義的，但它們本身并不提供成果，而只是當企業中的其它單位利用了它們的“輸出”以后才能提供成果。

第三類是同企業的成果沒有直接或間接關系的純輔助性活動。這是些保健和廠務性活動。

最后一類在性質上同以上各類都不同，是高層管理活動(將在第九章到第十二章單獨加以討論)。

在提供成果的活動中，有些活動直接提供收益(或者，在服務性機構中，直接提供“治病”或“學習”)。屬于這一部分的有創新活動、銷售活動和進行系統而有組織的銷售工作所必需的各種活動，如銷售預測、市場研究、銷售訓練和銷售管理。屬于這一部分的還有財務職能，即企業中資金的供應和管理。

在一家商業銀行中，所有的貸款業務，管理他人資金的信托業務，當然還有銀行本身的營利業務即對它自己的流動資金的經營，都是提供收益的活動。在一家百貨公司中，買進和賣出永遠是提供收益的活動(而在馬克斯—斯賓塞公司中，創新活動也是提供收益的活動)。在一家人壽保險公司中，保險銷售活動顯然是提供收益的活動；但是，如果保險統計活動能發展出新的保險種類，也是提供收益的活動。最后，投資也是一種重要的——在許多保險公司中，是一種最重要的——提供收益的活動。

提供成果的活動中的第二類是那些并不產生成果，但同整個企業或企業中提供成果的大單位的成果直接有聯系的那些活動。我把它們叫做為成果做出貢獻的活動，而不叫做提供成果的活動。

制造就是這種典型的活動。屬于這類活動的還有：人員訓練、人員的最初招募和雇用，即為企業提供合格而受過訓練的人員的各種活動。采購和物資分配是為成果做出貢獻的活動而不是提供收益的活動。“工程”這個詞如它在絕大多數制造業企業中正常地理解的意義，是一種為成果做出貢獻的活動而不是提供收益的活動。在一家商業銀行中，處理資料和文件的“作業”活動也屬于這一類。在一家人壽保險公司中，理賠業務屬于這一類。勞資談判以及其它許多類似的“勞資關系”的活動雖然不是提供收益的活動，卻是為成果做出貢獻的活動。

提供成果的活動中的第三類是信息活動。信息活動雖然也提供出系統中每一個人都需要的“最終產品”，信息的成就也能夠被確定和衡量，或至少被評價；但信息本身并不提供任何收益。它對于收益中心和成本中心都一樣地是一種“供應”。

本身并不提供“產品”但為其它單位提供“投入”的“支持性”活動中的第一類是“良心”活動。這些活動在企業要求有出色表現的全部關鍵領域中訂立標準，創造新境界，并要求有出色表現。

絕大多數企業易于忽視這些良心活動。但是，每一個公司——以及每一個服務性機構——都必須為它自己以及它的管理人員提供新的境界、價值、標準以及對照著這些標準來審核成果的某些規定。

事實上，在所有較大的企業中本來都有人做這項工作，通常是“服務性參謀部門”的負責人。但是，他們的首要職責不是成為作業部門經理人員的組織的良心，而是成為其服務者和咨詢人員。其結果是，他們很少有可能來系統地從事良心工作，而只是忙于部門的工作。

支持性職能的另一類是咨詢和教育，即傳統性的服務參謀工作。其貢獻不在于這些活動本身做的或可能做的事，而在于它們對其他人的做事能力的影響。其“產品”是組織中其他人提高了的辦事能力。

許多“關系”方面的話動，如法律顧問或專利部門的活動也都是支持性的。

最后一類活動，按其貢獻來說被作為保健和廠務活動。它們包括醫務部門和清掃工人，工廠食堂和退休養老金的管理，尋找廠址和保管政府所要求的各種記錄和資料。這些職能并不直接對企業的成果和成就做出貢獻；但是，如果出了毛病，卻會對企業造成損害。它們的作用是，滿足法律上的要求，提高工作人員的士氣，承擔公共責任。它們是所有各種活動中最繁雜而又最迫不急待的。

這是一種很粗略的分類，也談不上什么科學的劃分。某些活動可能在一個企業中劃歸某一類，在另一個企業中劃歸另一類，而在第三個企業中則模糊得無法予以清楚地劃分。

在某些制造業公司中，制造是一個成本中心。它提供出成果卻不產生收益。但是，也存在著一些真正的制造業企業，即沒有研究、工程、銷售等部門而由制造部門產生收益的企業。還存在著一些企業，發放許可證、買賣專利是主要的收益生產者。

采購雖然一般的是一種支持性活動，有時也可以解釋成為一種為成果做出貢獻的活動的一部分。“物料管理”包括物料的制造和分配。這三者合起來設法使所需要的物品和資金的成本最小化，而使產品質量、發貨和顧客的滿足最大化。

那么，為什么要對活動進行分類呢?其答案是，在貢獻上各不相同的活動要不同地予以對待。各種活動的貢獻決定著它們的地位和配置。

關鍵活動決不應排在非關鍵活動之下。

提供收益的活動決不應排在非提供收益的活動之下。

支持性活動決不應該同提供收益的活動和為成果做出貢獻的活動混淆起來，而應該分開。

“良心”活動

一個組織的良心的活動不應該排在任何其它事情之下，也不應該同其它活動混在一起，而應該明確地分開。

提供新境界、制定標準、對照標準來審核成績的良心職能基本上是一種高層管理的職能；但它必須同整個管理集團打交道。每一個企業，即使是小企業，也必須有這種職能。在小企業中，不必單獨分設，可由高層管理作為其工作的一部分。但是，在中等以上規模的企業中，通常要單獨分設并配備人員來承擔這項職能。

可是，實際上從事這項良心職務的應該是很少的人。這是一項由一個人而不是由一批人來承擔的職務。這是一項應該由其成績贏得了管理集團的尊敬的個人來承擔的職務。這不是一項由一個“專家”來擔任的職務。承擔這項職務的最好人選是，其成績記錄經過考驗，表明他對所要承擔的良心領域關心、有理解并有興趣的高級管理人員。

只有那些對公司的成功和存在具有極為重要和中心意義的極少數領域才能成為良心領域。目標和戰略決定著需要哪些良心活動。對人員的管理和市場推銷始終都屬于良心領域。一個企業對環境的影響、它對社會的責任以及同外界社區的基本關系也屬于基本的良心領域。創新(不論是工藝技術方面的或社會方面的)對任何大企業來說都是一個良心領域。

但是，除此以外，就沒有一定的公式了。

良心工作同日常作業和提供咨詢是不相容的。

應該向負責良心活動的人“報告”的唯一活動是審核管理人員的實際工作成績。因為，單有新境界和制定標準是不夠的，應該經常對照著這些標準來評價組織的工作成績。

很多人會講，“良心”，不僅是一個非常陌生的術語，而且是一個非常強烈的術語。但它卻是一個恰當的術語。良心活動的任務不是幫助組織去把那些它正在做的事情做得更好，而是經常提醒組織，有哪些事情是應該做而還沒有做的。其任務就是要使人不舒服，在日常現實中維護理想，防護尚未被普遍接受的事物而同權宜措施進行斗爭。

這就要求從事良心活動的經理人員有自我紀律，而組織則承認其能力和品格。

對少數從事良心活動的經理人員的任期一般應加以限制。一位良心經理人員無論多么受到尊重，過去多么成功，其品格或受人歡迎的程度終必有所減少。這是一個高級管理人員結束其出色職業生涯的好地方。從事這項職務的年齡較輕的人應該在經過幾年以后即調離——最好回到“實干”的職務上去。

使服務性參謀人員更有效率

對咨詢和教育活動即服務性參謀人員來說，也有著類似的嚴格規則。

他們的人數應該很少，應該只在關鍵活動領域中設立．如果在每一職能領域都設立服務性參謀人員，對生產率將起反作用。有效的服務工作的秘密在于集中而不是忙忙碌碌。

咨詢和教育參謀人員任何時候都不應試圖每樣事都做一點。他們應專注于極少數的關鍵領域。他們不應該為每一個人服務，而應該選擇“機會目標”，即組織中管理人員愿意接受而無需“銷售”該種服務的領域，以及其成就會在整個公司中產生“多重效果”的領域。

參謀人員及其活動應保持精簡。

適合于做這項工作的人并不很多。為了做好咨詢和教育工作，做這項工作的人必須真誠地希望別人有所長進。它要求這種人的出發點是使別人能夠做他們想要做的事，只要那事不是不道德的或不合理的。它還要求這種人有耐性，能夠讓別人學習而不是自己去做那工作。最后，它要求這種人不利用他在總部中接近權力中心的地位來玩弄權術、操縱別人和拉幫結派。具有這種品質的人不多，但不具有這種品質的人來從事服務工作，只會把事情搞壞。

咨詢和教育參謀人員的一條基本規則是，他們在采取一項新的活動以前就放棄一項舊的活動。否則，他們很快就將開始“建立獨立王國”或生產“罐頭貨”，即千篇一律的方案和備忘錄，而不是培養從事生產工作的作業人員的知識相工作能力。只有當他們在采取新的活動以前就放棄舊的活動，才能使團體中第一流的人來擔任職務。否則，他們將被迫使用第二流的人而不是具有出色才能的人。

咨詢和教育的參謀活動決不應該“直接作業”。參謀人員的一個普遍缺點就是直接從事作業。他們從事勞資談判，做許多類似于管理食堂的廠務事，或直接做訓練工作。其結果是，咨詢和教育工作卻沒有做。“直接作業”中的“日常危機”比可以推遲的咨詢和教育工作要優先得多。把咨詢同直接作業混淆起來就意味著獲得大批的參謀隊伍而不是獲得工作成績。

其它的服務性參謀人員也同樣地犯有這種“直接做事”的錯誤——從而必然使這一方面或那一方面受到忽視。

一個公司可能有音響工程方面的需要，但其工作量又不足以成立一個音響工程的部門。于是，把幾個音響工程師歸入“制造服務”或“工程服務”部門，似乎是合乎邏輯的。但是，音響工作人員并不是服務性參謀人員而是提供成果的人員，他們應該到有音響工作要做的部門中去工作。期望于他們的不是提供咨詢或教育，而是做事。如果把他們安置在服務部門，將很難提供出成果。能干的人將會感到不滿意而很可能不會長期待下去。

如果需要“聯合作業的工作”——而這常常是需要的——那就應該成立一個由一位經理領導的獨立的中央作業中心來處理所有這些工作，而不管其技術歸何領域。所有這些聯合作業工作的管理問題都是相同的：關系、工作指派、優先次序以及標準。

咨詢和教育活動是服務機構，這在第十一章到第十四章中已經講過了。他們應該有自我紀律來制定目標、決定優先次序、，并對照這些來衡量自己的成果。他們不應該壟斷這方面的工作。如果需要做的咨詢和教育工作不是他們那個部門所熟悉的，就應該從外面請人來做這方面的工作。只要可能，他們的“顧客”即企業中各單位的管理人員應該有權選擇是使用內部的咨詢和教育人員還是到外部去找人，或者根本不用任何參謀人員。

咨詢和教育工作不應該成為一種長期職業，而應該是一位管理人員或專業人員在其成長過程中的一段經歷。它不應該是—個人在正常情況下長期擔任的工作。作為一種長期職業，它會使人腐蝕，會使人養成一種看不起“那些從事作業工作的笨蛋”，看不起正直的工作的自大感。它所強調的是“聰明”而不是恰當。它也是一個使人產生挫折感的工作，因為它不能使人有自己的成果，而只有第二手的成果。

但是，它是一種出色的訓練，一種出色的培訓，并且對人的性格以及在沒有指揮權力的情況下成為有效工作者的能力的嚴重考驗。它是每一個上升到組織頂層的人應該具有的經驗。但它又是對個人的一種暴露，沒有一個人應該在此職位上超過一定的期限。

現在經常有人在討論下面這個問題，這種工作到底是需要高度專業化的知識呢，還是一個好的“通才”很快就能“現買現賣”地有效地從事咨詢和教育工作。這種爭論在任何一種咨詢實踐中都格永遠繼續下去，不會有結論——事實上，這個問題的提法可能就是錯的。顯然，在某些領域中，要求專業人才和高度專業的知識。例如，假如一個公司在合成化學或高度復雜而風險的國際資本交易這樣一些高級領域中需要咨詢和教育服務，那么那些原來從事市場推銷或采購的人，無論他是多么好、多么富于洞察力的一位教師，也難于適應這種工作。但是，在咨詢和教育的許多領域中，那些愿意學習、愿意同他的“顧客”一起深入思考并對他的貢獻負責的“通才”可能比那些不愿使別人了解自己并看不起那些缺乏他的高深知識的“外行”的高度專業化的專家要做得好一些。事實上，在絕大多數成功的咨詢和教育活動中，專家是那些為咨詢人員提供工具的“內部”人士，但他們自己卻并不積極參與咨詢和教育工作，當然更談不上成為效率高的咨詢和教育人員了。

信息的兩個方面

信息活動是組織中的一個特殊問題。用化學家的術語來說，它們是“二價的”，有兩個方面，要求兩種不同的“鏈”。與絕大多數其它的提供成果的活動不同，信息活動不僅同過程的某一階段有關；而且同整個過程有關。這意味著信息活動必須既是集中化的，又是分散化的。

提供信息的活動，不論是會計工作或運籌學，類似于生物有機體的神經系統(它也是既是集中化，又是分散化的)，一直傳達到軀體的最細小和最遙遠的細胞。

因此，信息活動在組織上有兩個據點，而不是一個據點。

傳統的組織圖把這表現為一種信息活動與“頭頭們”聯系起來的兩種不同的線條：一條實線同信息提供者的單位首腦聯系起來，一條虛線同中央信息部門(如公司審計長)聯系起來。由此得出的一個結論是，信息工作應該同其它各種工作分開。

美國企業通常違背了這條規則，而把會計(這是一種傳統的信息活動)作為財務工作(這是企業中提供資金和管理金錢的提供成果的作業活動)的一部分。其理由是，這兩者都是“處理金錢”的。但是，會計所處理的當然并不是金錢，而是數字。這種傳統方法的后果是削弱了財務管理。在錢不值錢——或似乎不值錢——時，這還可以原諒，但今后已不再能允許了。

信息活動上的難題是，它們之中有哪些是應該合并的，有哪些是應該分開的。現在有關“全面綜合信息系統”的談論很多。這當然意味著所有的——或至少絕大多數的——信息活動應該集中在一個部門。如果這指的是，運籌學或電子計算機系統這樣一些新的、不同的信息活動不應該從屬于傳統的會計部門，那么，一般都是這樣做的。但是，這兩者之間應該互相協調嗎?或者它們應該各自獨立嗎?

迄今為止，如何組織信息工作，還沒有一個明確的答案和令人滿意的方法——但它卻顯然是一項關鍵活動。還沒有人見過一個全面信息系統。也許永遠也不會有人見到。但是，由于我們的信息能力發展了，我們必須努力解決這個組織問題，我們必須找到答案或至少找到一些方法。

保健和廠務工作

按其貢獻劃分的最后一類活動是保健和廠務活動。它們應該同其它工作分開，否則就做不成。問題不在于這些活動特別困難。其中有些是困難的，還有許多并不困難。問題在于它們同成果連間接的聯系也沒有。因而它們易于被組織的其它部門看不起。它們是既不提供成果又非專業工作的呆板的例行工作。

美國醫療保健成本大量增加的一個原因是，醫生和護士這些醫院中的主要工作人員在管理上忽略了“住院服務”這項工作。他們全都知道，住院服務工作很重要，除非病人在住院期間感到舒服、吃得好、經常更換床單和清掃房間，他們就不會康復。但是，對于醫生、護士、x光技師來講，住院服務工作不是專業工作。他們不愿作一點點讓步，以便負責任院服務的人做好工作。他們不愿在醫院的高級管理人員中有住院服務工作的代表。其結果是，在醫院中，沒有一個“受人尊重的”管理人員愿意同住院服務工作發生任何關系。住院服務工作無人管理，而這就意味著住院服務搞得又差又貴。

一個公司中的醫務部門很少碰到這類問題——可能由于我們的價值系統尊重醫生并把他們在社會等級中放在較高的位置。但是，在公司中，即使象選擇廠址或建造廠房這樣重要的職能，也常常被企業中的人們看成是“無關緊要的”。那些似乎關系不大的活動，無論是停車場、食堂或一般維修工作，都易于被輕視和忽視。

甚至某些關系到巨額金錢的活動也受到忽視。例如，在美國，雖然職工養老金基金的金額很大而且對公司的未來有嚴重的影響，但很少有公司對之作恰當的管理。這似乎是一項同成果沒有任何聯系的活動，因而是易于推給其他人的一項活動。

解決的辦法之一是把保健和廠務工作交給社團去做(見第二十一章)。這是些“為”職工的工作，所以最好“由”職工去管理。或者招這些工作交給專門辦理養老金基金或食堂的人去辦。

但是，只要一個公司的管理當局還在處理這些事情——而選擇廠址和建造廠房這些事是一個公司必須自己來做成至少積極參與的——保健和廠務工作就應該同其它工作分開。它們要求不同的人員、不同的價值觀、不同的衡量標準——而企業管理當局則不宜過多干預。

一個例子是自治性的房地產管理公司。這是一些大公司建立來處理同房地產的獲得、房屋或廠房的建設、建筑物的管理和維修有關的各種事情的一種公司。另一個例子是美國政府的行政管理局。這個局為所有的政府機構處理各種事務工作。對于美國農業部的一個高級土壤科學家來說，管理他那單位的汽車隊是一件麻煩的事，他既無興趣，又不重視。但是，這顯然關系到大量金錢，而且車輛必須予以組織，有系統地購買和組織，有系統地維修。對于美國政府的行政管理局來說，管理汽車隊就是它的業務，它可以系統地予以組織。

有一條普遍的規則：凡是做出同樣的貢獻的活動可以結合在一個部門中統一管理，不論它們的技術專業是什么。那些不是做出同樣貢獻的活動則一般不應合在一起。

把所有的咨詢和教育活動，不論是人事、制造、市場推銷方面的，或采購方面的，都歸并到一個“服務部門”，由一位經理來管轄，是完全可行的——事實上常常是最好的辦法。同樣的，在除了大企業以外的任何企業中，可以由一個人負責主要良心領域的良心工作。職能決定于貢獻而不是決定于技術。