三、金融行為監管體系

金融行為監管局的成立，并以“在消費者的利益基礎上促進有效競爭”（promotes effective competition in the interests of consumers）為監管目標，這相對于傳統上一直將“風險”作為金融監管核心目標的做法是重大進步，明確了金融消費者的信心才是金融體系長期健康發展最重要的基礎，并從消費者使用金融服務的需求和便捷性、金融服務機構的替代性、進入金融服務領域的便捷性以及競爭是否有助于創新來考量“競爭”這一目標。

3.1 對經營主體分類監管

隨著審慎監管局和金融行為監管局分工體系的確立，金融行為監管局引入了評斷式監管（judgment-based supervision），根據企業經營模型和未來策略進行判斷。依據機構規模、零售客戶數量、批發業務的市場地位及潛在的風險等級，將監管對象分為C1～C4四種類型。

C1：銀行及保險公司有龐大零售客戶群體，或國際性銀行及投資銀行有龐大客戶資產及交易的展業機構。

C2：公司有較大零售客戶群或批發客戶。

C3：公司有零售客戶及顯著批發客戶。

C4：小公司，含所有中介商。

其中，C1及C2類型公司（稱為固定組合“fixed portfolio”），將配備專屬的監管人員，對該機構對消費者或對市場引發系統性風險進行評估和識別；C3及C4類型公司（稱為變動組合“flexible portfolio”），將配備專業人士進行監管，不會配備特定的監管人員。

對于C1及C2類型公司的監管，通過企業系統架構制度（Firm Systematic Framework，FSF），包括企業模型及策略分析（Business Model and Strategy Analysis，BMSA）、評估機構如何公平對待消費者，確保企業運營（產品設計、銷售或交易、客戶服務以及風險控制）流程，對過去的銷售或提供的服務進行分類評估。

擁有龐大零售客戶群體的C1類型公司，必須接受金融行為監管局最嚴格的直接監督和持續評估，主要包括：

（1）每兩年接受一次業務模式和策略分析，一年后復查。

（2）定期召開例會，參會人員包括金融行為監管局監管部門、高管、金融機構董事會成員、控股人以及外部審計人員；必要時召開臨時會議，持續了解機構業務變化和風險隱患。

（3）定期檢查管理層信息，包括檢查董事會、執行委員會和內部規則的執行情況。

（4）召開年度戰略會議，參會人員包括金融行為監管局高管與金融機構CEO、管理人員。

（5）每年對機構進行一次評價，結論以信件形式送達機構并交董事會。

（6）對收益進行常規基線監測，收益的異常增加會引起金融行為監管局的關注。

對于C2類型公司，金融行為監管局對同一類型機構進行群體性風險識別。C1、C2類型的公司每兩年需要做一次FSF深度評估，且每年接受一次同行業業務模式和策略分析。對于C3類型的公司，金融行為監管局采用抽樣檢查的方式接受同行業分析評估，主要著眼點在于C3類型的公司如何經營和控制公司。對于C4類型的公司，則注重如何經營公司。

此外，金融行為監管局還對部分機構進行審慎監管，主要監管對象有資產管理公司、獨立財務顧問、抵押貸款和保險經紀公司，其監管目標是當金融機構遭遇資金壓力或破產時，最大限度地減少對消費者、批發市場參與者和市場穩定的損害。依據機構規模、貿易活動、作為中介機構或供應商的關鍵或主導地位、機構破產對消費者和市場造成的影響、持有客戶資金和資產規模，將監管對象分為P1～P4四種類型的企業。其中，P1類型企業的破產對市場、消費者和客戶資產造成的損害最大，P2~P4類型企業依次遞減。對于P1、P2類型的企業，金融行為監管局會進行全面的資本和流動性分析以及風險管理能力評估，一旦發現有發生財務危機的跡象，金融行為監管局將組建危機管理小組對其所有的行動措施和方案進行評估。

在此基礎上，金融行為監管局與審慎監管局將金融監管所涉及的主體、業務環節、行為監管和法律工作全部囊括在內。

3.2 金融行為監管的內容

金融行為監管局的監管內容主要包括：對金融產品的管理和干預，對金融產品和服務的推廣限制、調查和處罰。

3.2.1 對金融產品的管理和干預

在應對一系列危機的基礎上，金融行為監管局除了常規的信息獲取途徑，還可以通過聽取金融消費者組織和舉報人的意見，在金融產品設計之初就進行干預，以更早地發現金融產品設計中潛在的問題。金融行為監管局會對金融機構設計、經營和銷售金融產品的各個環節進行監督，如評價金融產品設計中是否考慮了目標客戶的需求、產品的銷售策略是否合適等；加大對金融機構的問責力度，確保金融產品的銷售范圍與目標客戶相一致、產品的功能與預期相符。

必要時，金融行為監管局還可通過制定產品干預規則對金融產品進行直接干預，以防止其對金融消費者造成損害。例如，可限制特定金融產品某些功能的使用，可限制特定金融產品向部分或全部消費者進行推廣，也可采取限制金融產品銷售等臨時性產品干預手段。

根據《2012年金融服務法案》，如果金融產品對金融消費者構成了不可接受的風險，金融行為監管局可制定規則禁止這些金融產品在市場上銷售。如果這些金融產品是在禁令生效后銷售給消費者的，金融行為監管局可通過制定規則讓消費者取回他們購買這些產品時支付的資金。這一規定對那些不考慮金融消費者利益的金融機構起到了極大的震懾作用。

3.2.2 對金融產品和服務的推廣限制

金融行為監管局不通過執法程序（enforcement process）即可禁止誤導性的金融產品和服務在市場上推廣。這項新權力的使用，主要針對特定金融產品和服務的推廣行為，而不針對某一金融機構。金融行為監管局可單獨使用這項權力，也可在對金融機構采取執法行動前使用這項權力。

值得注意的是，這項權力與金融行為監管局的其他處罰權有所不同，其他處罰權主要適用于金融機構違反規則時，而這項權力的使用則可以前置至金融行為監管局預判到消費者可能遭受實際或潛在的經濟損失時，以及金融機構的推廣行為對金融消費者的理性選擇或最優交易選擇造成不利影響時。

金融行為監管局在使用這項權力時，應首先向金融機構發出指令，要求其禁止金融產品和服務的推廣，并說明理由。金融機構如果認為金融行為監管局做出了錯誤的決定，可向其提出申訴。根據金融機構的申訴，金融行為監管局有權決定是否繼續執行、修改或撤銷其指令。

3.2.3 調查和處罰

根據監管需要，審慎監管局與金融行為監管局可在其職責范圍內協調配合重大案件的調查，并可將涉嫌犯罪的行為交由檢察官或商工部執行起訴。金融行為監管局對相關投資業務具有調查權和形成文件的權限[5]，對內幕交易和市場操縱也有相應的處罰權限。

在上述行為監管的實施過程中，金融行為監管局可公開披露對金融機構采取的紀律處分措施。在正式執法過程中，金融行為監管局將首先發布“警告通知”，對外詳細披露金融機構紀律處分的細節。金融行為監管局希望通過更加公開和透明的執法程序，讓金融消費者更好地理解金融行為監管局是代表其利益在行使職權，也讓金融機構清楚什么行為是金融行為監管局所不能接受的。此外，與被撤銷的金融服務管理局相比，金融行為監管局的監管范圍也被進一步擴大，投資交易所、保薦人和主要的信息提供者都將受其監管。

作為金融行為監管局三大操作目標之一，競爭性目標客觀上要求金融行為監管局更加重視金融市場的有效競爭問題，特別是在金融危機已導致市場競爭減弱的情況下。金融行為監管局已意識到，監管政策雖可糾正潛在的市場失靈，使市場競爭充分發揮效用，但設計不周的監管政策或過度的監管行為有時也會阻礙市場競爭。因此，有必要對現有監管政策重新進行審視，加快出臺更有利于市場競爭的監管政策。金融行為監管局一直致力于加大市場分析力度，通過全面深入的市場調研了解消費者和金融機構的行為、市場結構和產品定價等方面的信息，以做好政策儲備，在必要時替代現有監管政策，并通過將競爭理念植入監管政策的方式最大限度地降低監管框架對市場競爭的扭曲程度。

為了防止金融行為監管局濫用權力，法律同樣賦予審慎監管局要求金融行為監管局不執行某些行為的權力。這些行為包括審慎監管局認為金融行為監管局行使權力可能影響英國金融體系穩定，或導致某家金融機構倒閉甚至引發系統性風險的情形。在以上情況下，審慎監管局可要求金融行為監管局不執行該行為。

3.3 英國對創新業務的沙盒監管

在現有的監管體系下，英國對創新業務的監管也進行了卓有成效的探索，建立了沙盒監管體系（圖1-4），并對進入沙盒的新興業務進行介入式干預。一方面，保證監管方式與時俱進；另一方面，推動市場積極創新，減少因接受創新給市場帶來的不確定性風險。

在實際運行過程中，金融行為監管局的監管沙盒共有五類管理工具，包括：限制性牌照（Restricted Authorization）、個別指導（Individual Guidance）、豁免（Waivers）、無異議函（No Enforcement Action Letters）、非正式引導（Informal Steers）。

對需要申請牌照的公司，要求其提供總部和部分員工位于倫敦的證明，還需要在申請前詳細閱讀相關規章文件，如英國金融行為監管局手冊（FCA Handbook）中關于受監管業務的規定、《準入條件》（Threshold Conditions）條款、支付和電子貨幣牌照申請指南等，并按監管局要求提供相應的申請信息。

金融行為監管局規定，凡在英國境內從事受監管業務的企業，均須事先申請牌照或在金融行為監管局注冊登記。在所調研的企業中，有5家企業屬于牌照申請這一類，主要分為以下兩種情形：

（1）初創企業還未取得開展業務所需牌照。例如，Nivaura和BlockEX計劃使用區塊鏈技術發行債券和進行數字資產交易，在進入沙盒之前沒有證券發行和證券交易的牌照，不具有證券發行資格；Assure Hedge計劃使用外匯期權為企業提供外匯風險對沖服務，但尚未申請到期權交易的牌照。

（2）已經開展主營業務，計劃新開展受監管業務的企業需要申請新的牌照。例如，申請沙盒項目之前，Otonomos利用區塊鏈技術提供公司注冊、公司在線管理服務，是一個提供自動化注冊、記錄公司資產和股權變動情況的平臺，不受金融行為監管局監管。Otonomos計劃在已有業務基礎上開展幫助企業在線募集資金的業務，即在平臺上創造資金募集模塊，使用代幣代表股權，可以使公司在平臺上向投資者發放新股權。資金募集是受監管的行為，需要獲得安排投資交易（Arranging Deals in Investments）的牌照。又如，進入沙盒測試之前，Evalue是一家風險預測及財務規劃軟件提供商，為投資顧問和金融機構提供風險評估與財務預測模型。Evalue計劃開展養老金領域的智能投資顧問業務，而投資顧問是受監管的行為，因此需要為他們的智能投顧產品尋求投資顧問（Advising on Investments）牌照。

在監管沙盒項目開始之前，個人財務管理技術服務公司Pariti已經是英國登記注冊公司，獲得了金融行為監管局的相關牌照。在金融行為監管局的監管下，Pariti通過APP讀取和整合用戶的銀行賬戶和信用卡信息，根據用戶的信用卡消費和透支狀況計算用戶的真實借款成本，幫助用戶設置財務目標、管理財務。Pariti參與沙盒測試的是與匯豐銀行（HSBC）合作的項目，Pariti想要測試能否實現個人消費者銀行賬戶的自動儲蓄功能，即事先制定銀行賬戶的自動存儲規則，只要消費者在消費時滿足自動存儲條件，就會將一部分金額自動轉入儲蓄賬戶。由于涉及消費者資金在現金賬戶和儲蓄賬戶之間的轉移，測試期間金融行為監管局給予了4個月的豁免書（Waiver），專供測試期間使用。

進入沙盒測試前，企業因不清楚自己所提供的服務是否需要受到金融監管或者需要何種類型的金融監管，從而申請參加測試，試圖通過與金融行為監管局的緊密溝通明確是否需要牌照以及需要何種牌照。這一類型的企業主要分為兩種：一種是進行了產品或服務模式的創新。例如，Laka開創了一種先理賠、后繳費的保險模式，無法確定是否需要保險公司牌照；Nimbla為中小企業提供的服務包括按需定制的信用保險，但其沒有保險牌照，只是保險經紀公司Ambant的指定代表，由Ambant設計銷售產品；Paylinko則是計劃通過鏈接支付提供聚合支付服務，不確定是否需要牌照。另一種是技術企業為投資銀行、資產管理和投資顧問等專業機構提供技術服務，企業不確定是否是需要接受監管。例如，在進入沙盒之前，金融行為監管局認為，Beekin如果是提供房地產價格預測服務，則需要申請投資顧問的牌照，而Beekin認為自己提供的是信息服務而不是投資建議；計劃提供企業IPO數字化平臺服務的Issufy認為自己屬于信息服務平臺，金融市場監管規則并不一定對他們適用，進入沙盒之前并不明確公司是否應該接受金融行為監管局的監管。

通過整理金融行為監管局前期公開發布的文件可知，監管沙盒共包含五類管理工具：

（1）限制性牌照（Restricted Authorization）。在沙盒測試期，金融行為監管局為測試企業提供限制性牌照，即企業可以在規定的業務領域和時間范圍內擁有牌照，獲準進行交易，測試涉及的消費者數量、交易金額、交易總量等都受到限制。限制性牌照只在沙盒測試期間有效，且僅適用于測試所涉及的產品或業務領域。該項工具能夠幫助企業在金融行為監管局的監督下，在較短時間內以較低的成本開展業務，而無須在業務開展前花費大量的時間和金錢成本申請牌照。

（2）個別指導（Individual Guidance）。如果申請企業對監管制度如何應用到自身企業有任何疑問，金融行為監管局會為其提供解釋與指導，幫助其結合自身情況進行測試。

（3）規定豁免與修改（Waivers or Modifications to Our Rules）。金融行為監管局會根據企業情況在其權限范圍內豁免過于繁復的規定，但無權免除英國基本法及歐盟法律的相關條款。

（4）無異議函（No Enforcement Action Letters）。對于金融行為監管局無法提供個人指導或豁免的企業，出于特殊環境或條件的考慮，可以在測試期內為這些企業提供免除強制執行監管條例的無異議函。只要企業與金融行為監管局進行定時溝通，在限制條件下進行測試，金融行為監管局會接受一些突發狀況，并提供免除強制執行監管條例的無異議函。

（5）非正式的引導（Informal Steers）。金融行為監管局會給予一些處于早期的創新型產品或商業模式非正式的監管方面的引導。

在上述五類工具中，限制性牌照的應用最為普遍，即企業在與金融行為監管局溝通后，提出符合限制范圍的測試方案，并進一步進行測試。如果測試成功，企業則能夠在測試期后免除限制，獲得正式牌照。

部分調研企業也表示，監管沙盒評審人員對于一些創新業務是否需要牌照等問題持非常謹慎的態度，更多的是提供法律上的指導性幫助，而不會給予絕對性的答復。此外，金融行為監管局各部門的牌照授予部門也不直接參與沙盒測試，企業能否在測試后獲得正式牌照，還需要企業提交各類材料，監管沙盒的案件專員與牌照授予部門進行商討后才能夠決定。

監管沙盒本身是金融行為監管局創新中心的一個部分，是為創新提供監管支持的一種工具。而對于申請牌照的企業，金融行為監管局則表示會盡量使這一過程更為順暢，減少企業的時間成本，但是否需要簡化申請牌照所需的材料視情況而定。測試企業提出牌照申請時，可以在沙盒測試期間只提交主要材料，在測試結束后再提交剩下的材料。

與企業的反饋一致，金融行為監管局強調監管沙盒只是其促進金融創新、鼓勵市場有效競爭的一種工具，能夠提供部分靈活性便利，但整體還是要回歸現有的監管體系，而不會為測試企業制定新的監管政策。

金融行為監管局監管沙盒作為企業與監管層的連接者，一方面，為企業提供了安全合規的測試環境以及與監管機構的溝通機會，降低了企業的時間成本；另一方面，幫助監管層更好地了解創新的商業模式和技術，同時密切掌握企業動態，保護消費者利益不受侵害。

值得注意的是，金融行為監管局監管沙盒雖然旨在促進創新，但其總體仍舊在金融監管的大框架下運行。所有的監管沙盒企業在申請初期及成功后均需向金融行為監管局提交詳盡的企業信息，并定期向金融行為監管局做測試進程與指標匯報，同時需要設立相應的退出觸發機制，確保不會因為業務問題損害消費者權益。而申請在測試結束后獲得正式牌照的企業，在一般情況下，其所需提交的材料并不會有所減免。金融行為監管局會幫助企業使整個流程運行得更為順暢，降低企業成本，但這并不意味著企業可以從事任何形式的、完全不受法律約束的創新行為。