第二節 水資源管理的基本內容

隨著當今社會水資源問題的日益突出，人們普遍把“解決用水矛盾”的希望寄托在對水資源的科學管理上，水資源管理受到前所未有的重視，同時也面臨著巨大的壓力和挑戰。

一、水資源管理的概念

水資源管理是指對水資源開發、利用和保護的組織、協調、監督和調度等方面的實施，包括運用行政、法律、經濟、技術和教育等手段，組織開發利用水資源和防治水害；協調水資源的開發利用和治理與經濟社會發展之間的關系，處理各地區、各部門間的用水矛盾；監督并限制各種不合理開發利用水資源和危害水源的行為；制定水資源的合理分配方案，處理好防洪和興利的調度原則，提出并執行對供水系統及水源工程的優化調度方案；對來水量變化及水質情況進行監測與相應措施的管理等^［5］。

水資源管理是水行政主管部門的重要工作內容，它涉及水資源的有效利用、合理分配、保護治理、優化調度以及水利工程的布局協調、運行實施及統籌安排等一系列工作。其目的是通過水資源管理工作的組織實施，規范各類水資源開發利用行為、有效落實水資源保護政策和措施，進而達到科學合理地開發利用水資源、支持經濟社會發展、改善自然生態環境的效果。

與水資源管理意義相近的是另外一個詞匯“水資源行政管理”。水資源行政管理，是指與水資源相關的各類行政管理部門及其派出機構，在憲法和其他相關法律、法規的規定范圍之內，對與水資源有關的各種社會公共事務進行的管理活動，不包括水資源行政組織對其內部事務的管理。科學高效的水資源行政管理，能夠保障水資源法律法規的順利實施，保護水權擁有者和水資源利用者的合法權益，保證水資源開發利用的持續高效，是解決各種水資源問題的關鍵環節^［7］。

對比兩者的概念可見，水資源管理的內涵要比水資源行政管理更加寬泛，它不僅指運用單一的行政管理手段去解決水資源問題，還包括經濟、技術、教育等其他手段，在管理內容和形式上要更加豐富多樣。但水資源行政管理是水資源管理的主體工作內容，是其他管理方式得以落實的基礎和保障。在本教材介紹的水資源管理工作內容中，包含了水資源行政管理在內的水資源管理整體。

二、水資源管理內容

水資源管理是一項復雜的水事行為，其內容涉及范圍很廣。歸納起來，水資源管理工作主要包括以下幾部分內容。

1.制定水資源管理法規政策

水法規和政策的內容反映了一個國家水資源行政管理的目標和方向，它應根據水資源狀況、社會政治體制、宏觀經濟發展等條件的變化而不斷做出調整。比如，編制水費和水資源費征收政策、水污染保護與防治政策等；通過需求管理、價格機制和調控措施，實行對水資源合理分配的政策。因此，水資源管理工作具有制定管理政策的義務和執行管理政策的職責。

2.水資源調查評價和信息發布

水資源調查評價和信息發布是水資源管理的基礎服務職能，為政策制定、規劃編制等其他職能的開展提供基礎數據和依據^［7］。其內容包括對水源地、重點流域、河流、湖泊、水庫等的水文、水量、水質和開發利用狀況的調查、監測、現狀評價，并通過有效途徑將這些結果進行定期發布，以增進部門之間的溝通，促進公眾的參與和監督。因此，水資源管理工作具有摸清水資源基本情況的義務。

3.制定水資源合理利用方案和措施

制定目標明確的國家和地區水資源合理開發利用實施計劃和投資方案；在自然、社會和經濟的制約條件下，實行最適度的水資源分配；采取征收水費以及其他經濟措施，限制不合理的用水行為，這是確保水資源可持續利用的重要手段。因此，水資源管理工作具有制定決策和實施決策的功能和義務。

4.水利工程的運行管理

堤壩、水庫、排灌工程等水利工程是水資源開發利用的基礎，對這些工程的維護和管理也是水資源管理的一項重要職能。對大型水利工程的管理包括相應管理條例的制定、審批和實施，進行工程環境影響評價和綜合效益評價，加強工程建設管理、確保工程質量，以及為工程建設進行投資融資等^［7］。因此，水資源管理工作具有管理和維護水利工程的義務和職責。

5.實時進行水量分配與調度

在洪水季節，需要及時預報水情、制定防洪對策、實施防洪措施；在旱季，需要及時評估旱情、預報水情、制定并組織實施抗旱具體措施；在突發水污染事故時，需要及時預報污染物運移情況、制定應急調度和處置措施。因此，水資源管理工作具有對水資源實時管理的義務和職責。

6.加強宣傳教育，提高公眾覺悟和參與意識

公眾的廣泛參與是實施水資源可持續利用戰略的群眾基礎。要加強對有關水資源信息和業務準則的傳播和交流，廣泛開展對用水戶的教育。提高公眾對水資源的認識，應該讓公眾意識到：水資源是有限的，只有在其可承載的范圍內利用，才能保證水資源利用的可持續性；如果隨意使用和污染，必然導致水資源短缺的后果。因此，水資源管理工作具有對外宣傳教育的義務和職責。

7.其他管理內容

水資源管理涉及面廣、內容繁雜，除以上幾項職能外，還有一些其他職能，如推廣節水技術、普及節水知識、水利科技創新的組織研發、工程項目的驗收審查、水質和生態系統保護與修復、水資源規劃的組織實施等。

三、水資源管理的原則

水資源管理是由國家水行政主管部門組織實施的、帶有一定行政職能的管理行為，它對一個國家和地區的生存和發展有著極為重要的作用。加強水資源管理，必須遵循以下原則。

1.堅持依法治水的原則

我國現行的法規、規范是指導各行業工作正常開展的依據和保障，它也是水利行業合理開發利用和有效保護水資源、防治水害、充分發揮水資源綜合效益的重要手段。因此，水資源管理工作必須嚴格遵守我國相關法律和規章制度，如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《環境保護法》等。這是水資源管理的法律依據。

2.堅持水是國家資源的原則

水，是國家所有的一種自然資源，是社會全體共同擁有的寶貴財富。雖然水資源可以再生，但它畢竟是有限的。過去，人們習慣性地認為水是取之不盡、用之不竭的。實際上，這是不科學的、淺顯的認識，它可能會導致人們無計劃、無節制的用水，從而造成水資源的浪費。因此，加強水資源管理首先應該從觀念上認識到水是一種有限的寶貴資源，必須加以精心管理和保護。

3.堅持整體考慮和系統管理的原則

前面提到過，人類所能利用的水資源是非常有限的。因此，某一地區、某一部門濫用水資源，可能會影響相鄰地區或部門的用水保障；某一地區、某一部門任意排放廢水、污水，也可能會影響相鄰地區或部門的用水安全。因此，必須從整體上來考慮對水資源的利用和保護，系統管理水資源，避免“各自為政”、“損人利己”、“強占濫用”的水資源管理現象發生。

4.堅持用水資源價格來進行經濟調控的原則

長期以來，人們認為水是一種自然資源，是無價值、可以無償占有和使用的，這導致了水資源的濫用，浪費極大。采用經濟手段來加強水資源管理是可行的。水本身是有價值的，應把加強水權管理擺在戰略位置，明確水是商品，通過改革水價體制、制定合理的水資源價格，來實現對水資源管理的宏觀調控，調節各行各業的用水比例，達到水資源合理分配、合理利用的目標。同時，適時、適度地調整水資源費和水費的征收幅度，還可調動全社會節水的積極性。

四、現行水資源管理的準則

從科學意義和社會實踐的觀點看，科學準則是一個范例，是在共識的基礎上，從理論到實踐都應遵循的行為準則。就現行的水資源管理準則而言，主要考慮的是以下幾方面。

1.經濟效益

經濟效益是目前水資源規劃與管理所追求的首要目標之一，有時甚至是在滿足約束條件下的唯一目標。通常的做法是將水資源分配量作為決策變量，以水資源帶來的經濟效益為目標函數，其他條件作為約束，建立優化模型，從而得到最優決策方案。因此，追求經濟效益就成為現行水資源管理的準則之一。

2.技術效率

技術上可行、效率較高是現行水資源管理的另一個準則。它要求所選定的水資源管理方案，在技術上是可行的，并且使用效率較高。如果技術不可行，再好的方案也是不可取的；另外，如果技術上需要很大的代價才能實現，也就是說使用效率不高時，這樣的水資源管理方案是很難實施的。

3.實施可靠性

由于水資源系統總是存在著內在和外在的影響因素，在制定水資源管理方案和落實水資源管理措施時，要分析這些方案措施實施的可靠性。盡可能抓住影響實施的主要因素，尋找有效的對策以保證具體方案的實施。

4.可持續發展

可持續發展強調社會發展不僅要保證現代的發展，而且要保證將來的發展。這一理念要一直貫穿在整個水資源管理工作中。因此，水資源管理必須考慮水資源的承載能力和水資源系統本身對自然界生態系統的影響，以可持續發展思想為指導，使有限的水資源能夠被可持續利用。