第一節 水資源規劃的基本內容

水資源規劃的概念形成由來已久，它是人類長期水事活動的產物，是人類在漫長的歷史長河中通過防洪、抗旱、開源、供水等一系列的水利活動逐步形成的理論成果，并且隨著人類認識的提高和科技的進步而不斷得以充實和發展。

一、水資源規劃的概念

在我國臺灣省出版的《中國工程師手冊》中認為，“以水之控制及利用為主要對象之活動，統稱水資源事業，它包括水害防治、增加水源和用水”，對這些內容的總體安排即為水資源規劃。美國的古德曼（A.S.Goodman）認為，水資源規劃就是在開發利用水資源的活動中，對水資源的開發目標及其功能在相互協調的前提下作出的總體安排。我國的陳家琦教授則認為，水資源規劃是指在統一的方針、任務和目標約束下，對有關水資源的評價、分配和供需平衡分析及對策，以及方案實施后可能對經濟、社會和環境的影響方面而制定的總體安排。由此可見，水資源規劃的概念和內涵隨著研究者的認識、側重點和實際情況不同而有所差異。作者基本上同意后者的觀點，曾給出如下定義：水資源規劃是以水資源利用、調配為對象，在一定區域內為開發水資源、防治水患、保護生態環境、提高水資源綜合利用效益而制定的總體措施、計劃與安排^［1］。

水資源規劃為將來的水資源開發利用提供指導性建議，它小到江河湖泊、城鎮鄉村的水資源供需分配，大到流域、國家范圍內的水資源綜合規劃、配置，具有廣泛的應用價值和重要的指導意義。

二、水資源規劃的目的、任務和內容

水資源規劃的目的是合理評價、分配和調度水資源，支持經濟社會發展，改善生態環境質量，以做到有計劃地開發利用水資源，并實現水資源開發、經濟社會發展及生態環境保護相互協調的良好效果。

水資源規劃的基本任務是：根據國家或地區的經濟發展計劃、生態環境保護要求以及各行各業對水資源的需求，結合區域內或區域間水資源條件和特點，選定規劃目標，擬定水資源開發治理方案，提出工程規模和開發次序方案，并對生態環境保護、社會發展規模、經濟發展速度與經濟結構調整提出建議。其規劃成果，將作為區域內各項水利工程設計的基礎和編制國家水利建設長遠計劃的依據。

水資源規劃的主要內容包括：水資源量與質的計算與評估、水功能區劃分與保護目標確定、水資源的供需平衡分析與水量合理分配、水資源保護與水災害防治規劃以及相應的水利工程規劃方案設計及論證等。水資源規劃涉及的內容包括水文學、水資源學、社會學、經濟學、環境科學、管理學以及水利經濟學等多門學科，涉及國家或地區范圍內一切與水有關的行政管理部門。因此，如何使水資源規劃方案既科學合理，又能被各級政府和水行政主管部門乃至基層用水單位或個人所接受，確實是一個難題。特別是隨著社會的發展，人們思想觀念以及對水資源的需求在不斷變化，如何面對未來變化的社會以及變化的自然環境，如何面對不斷調整的區域可持續發展新需求，這都給水資源規劃提出了嚴峻挑戰。

三、水資源規劃的類型

根據規劃的對象和要求不同，水資源規劃可分為以下幾種類型。

1.流域水資源規劃

流域水資源規劃是指以整個江河流域為研究對象的水資源規劃，包括大型江河流域的水資源規劃和中小型河流流域的水資源規劃，簡稱為流域規劃。其研究區域一般是按照地表水系空間地理位置劃分的、以流域分水嶺為界線的流域水系單元或水資源分區。流域水資源規劃的內容涉及國民經濟發展、地區開發、自然資源與環境保護、社會福利與人民生活水平提高以及其他與水資源有關的問題，研究范疇一般包括防洪、灌溉、排澇、發電、航運、供水、養殖、旅游、水環境保護、水土保持等工作內容。針對不同的流域規劃，其規劃的側重點有所不同。比如，黃河流域規劃的重點是水土保持；淮河流域規劃的重點是水資源保護；塔里木河流域規劃的重點是水生態保護與修復。關于江河流域規劃，水利部出臺了《江河流域規劃編制規范》（SL 201—97），可供參考。

2.跨流域水資源規劃

跨流域水資源規劃是指以一個以上的流域為對象，以跨流域調水為目的的水資源規劃。例如，為“南水北調”工程實施進行的水資源規劃，為“引黃（河）濟青（島）”、“引（長）江濟淮（河）”工程實施進行的水資源規劃。跨流域調水，涉及多個流域的經濟社會發展、水資源利用和生態環境保護等問題。因此，其規劃考慮的問題要比單個流域規劃更廣泛、更深入，既需要探討水資源的再分配可能對各個流域帶來的經濟社會影響、生態環境影響，又需要探討水資源利用的可持續性以及對后代人的影響及相應對策。

3.地區水資源規劃

地區水資源規劃是指以行政區或經濟區、工程影響區為對象的水資源規劃。其研究內容基本與流域水資源規劃相近，其規劃重點則視具體區域和水資源功能的差異而有所側重。比如，有些地區是洪災多發區，水資源規劃應以防洪排澇為重點；有些地區是缺水的干旱區，則水資源規劃應以水資源合理配置、實施節水措施與水資源科學管理為重點。在做地區水資源規劃時，應該既要重點關注本地區實際情況，又要兼顧更大范圍或流域尺度的水資源總體規劃，不能只顧當地局部利益而不顧整體利益。

4.水資源專項規劃

水資源專項規劃是指以流域或地區某一專項任務為對象或某一行業所做的水資源規劃。比如，防洪規劃、抗旱規劃、節水規劃、水力發電規劃、水資源保護規劃、生態水系規劃、城市供水規劃、水污染防治規劃以及某一重大水利工程規劃（如三峽工程規劃、小浪底工程規劃）等。這類規劃針對性比較強，就是針對某一專項問題，但在規劃時不能只盯住要研究解決的專項問題，還要考慮對區域（或流域）的影響以及區域（或流域）水資源利用總體戰略。

5.水資源綜合規劃^［2］

水資源綜合規劃是指以流域或地區水資源綜合開發利用和保護為對象的水資源規劃。與水資源專項規劃不同，水資源綜合規劃的任務不是單一的，而是針對水資源開發利用和保護的各個方面，是為水資源綜合管理和可持續利用提供技術指導的有效手段。水資源綜合規劃是在查清水資源及其開發利用現狀、分析和評價水資源承載能力的基礎上，根據經濟社會可持續發展和生態系統保護對水資源的要求，提出水資源合理開發、高效利用、有效節約、優化配置、積極保護和綜合治理的總體布局及實施方案，促進流域或區域人口、資源、環境和經濟的協調發展，以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展。

四、水資源規劃的原則

水資源規劃是根據國家的經濟社會、資源、環境發展計劃、戰略目標和任務，同時結合研究區域的水文水資源狀況來開展工作的。這是關系著國計民生、社會穩定和人類長遠發展的一件大事。在制定水資源規劃時，水行政主管部門一定要給予高度的重視，在力所能及的范圍內，盡可能充分考慮經濟社會發展、水資源開發利用和生態環境保護的相互協調；盡可能滿足各方面的需求，以最小的投入獲取最滿意的社會效益、經濟效益和環境效益。水資源規劃一般應遵守以下原則。

1.全局統籌、兼顧局部的原則

水資源規劃實際上是對水資源本身的一次人為再分配，因此，只有把水資源看成一個系統，從整體的高度、全局的觀點來分析水資源系統、評價水資源系統，才能保證總體最優的目標。一切片面追求某一地區、某一方面作用的規劃都是不可取的。當然，“從全局出發”并不是不考慮某些局部要求的特殊性，而應是從全局出發、統籌兼顧某些局部要求，使全局與局部辯證統一。如在對西北干旱地區作水資源規劃時，既要考慮到地區之間、城鄉之間以及流域上下游之間的水量合理分配，又要考慮對一些局部地區的特殊用水需求，如在塔里木河流域規劃時，要重點考慮防止塔里木河下游臺特瑪湖干涸和生態環境惡化的生態用水。

2.系統分析與綜合利用的原則

如前所述，水資源規劃涉及多個方面、多個部門和多個行業。同時，由于客觀因素的制約導致水資源供與需很難完全一致。這就要求在做水資源規劃時，既要對問題進行系統分析，又要采取綜合措施，盡可能做到一水多用、一庫多用、一物多能，最大程度地滿足各方面的需求，讓水資源創造更多的效益，為人類做更多的貢獻。國外在這方面有許多成功經驗值得借鑒，如澳大利亞曾以“綠色奧運”的口號獲得了2000年奧運會的主辦權，其水資源的充分利用和管理具有較強的代表性，在奧運村建有污水處理廠，40%的用水經處理后回用于清洗、綠化等用途。

3.因時因地制定規劃方案的原則

水資源系統不是一個孤立的系統，它不斷受到人類活動、社會進步、科技發展等外部環境要素的作用和影響，因此它是一個動態的、變化的系統，具備較強的適應性。在做水資源規劃時，要考慮到水資源的這些特性，既要因時因地合理選擇開發方案，又要留出適當的余地，考慮各種可能的新情況的出現，讓方案具有一定“應對”變化的能力。同時，要采用“發展”的觀點，隨時吸收新的資料和科學技術，發現新出現的問題，及時調整水資源規劃方案，以滿足不同時間、不同地點對水資源規劃的需要。

4.實施的可行性原則

無論是什么類型的水資源規劃，在最終選擇水資源規劃方案時，既要考慮所選方案的經濟效益，又要考慮方案實施的可行性，包括技術上可行、經濟上可行、時間上可行。如果不考慮“實施的可行性”這一原則，往往制定出來的方案不可操作，成為一紙空文，毫無意義。如有的學者曾提出“把喜馬拉雅山炸開一個缺口，讓印度洋的水汽進入我國西北地區以增加當地降水，從而改變青藏高原和西北干旱區的面貌”，這種說法作為一種科學假想可以，實際運作是不科學的。因為炸開喜馬拉雅山，將會對西北地區現有的生態系統有較大擾動，而且即使炸開了，水汽是否能到達我國西北地區、對我國其他地區（如湖南、廣東和福建）會產生什么影響，都需要進行科學的論證后再下結論^［4］。

五、我國已開展的水資源規劃簡介

進入21世紀以來，我國先后開展了一系列的水資源規劃工作。從國家層面來看，2010年12月，我國第一個國家水資源戰略規劃——《全國水資源綜合規劃》由國務院正式批復。該規劃提出了我國在近期和中遠期的用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污控制目標值，并給出支撐該目標實現的水資源保障工程與非工程措施體系?！度珖Y源綜合規劃》的制定和實施對指導今后一個時期我國水資源宏觀配置、開發利用、節約保護與科學管理工作，著力解決我國突出的水資源問題，推動水資源可持續利用，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧發展，具有十分重要的現實意義和戰略意義。

此外，近年來我國還先后啟動了地下水利用與保護規劃、抗旱規劃、水資源保護規劃等一系列的專題規劃。2007年，水利部下發了《關于做好全國地下水利用與保護規劃編制工作的通知》（辦規計函〔2007〕409號），要求編制地下水利用與保護規劃。該規劃是全國水資源綜合規劃的專項規劃，它在第二次水資源評價的基礎上，進行了淺層地下水功能區的劃分，提出了地下水開采量控制方案與水位目標，并給出保障規劃實施的措施體系。經過近五年的工作，規劃成果已于2012年5月順利通過水利部審查。

2011年11月，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，討論通過了《全國抗旱規劃》。該規劃提出了今后一個時期的抗旱工作目標，并指出抗旱根本出路在節水，要充分運用價格等經濟杠桿，引導節約用水，嚴格控制高耗水項目，鼓勵發展低耗水的高新技術產業。根據《全國抗旱規劃》，我國將因地制宜建設農村、鄉鎮和城市抗旱應急備用水源工程。

2012年8月，水利部啟動了全國水資源保護規劃編制工作，該規劃重點聚焦于水資源保護頂層設計、水量保障、水質保護和水生態保護與修復四大方面任務，通過科學制定水資源保護各項措施，促進經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調。

從流域層面來看，隨著《全國水資源綜合規劃》的全面展開，全國七大流域機構也分別編制了適合本流域實際情況的流域水資源綜合規劃報告。例如，2012年12月，國務院以國函〔2012〕220～221號文件正式批復了長江流域、遼河流域的《流域綜合規劃（2012～2030年）》；2013年3月，國務院以國函〔2013〕34～39號文件正式批復了黃河流域、淮河流域、海河流域、珠江流域、松花江流域、太湖流域的《流域綜合規劃（2012～2030年）》。以上流域綜合規劃分別研究制定了2020年、2030年完善流域防洪減災、水資源綜合利用、水資源與水生態環境保護、流域綜合管理四大體系的目標和任務，明確了相應工程布局、主要任務、實施意見和管理措施，對切實保障流域防洪安全、供水安全、糧食安全、生態安全和全面提升水利服務經濟社會的能力具有十分重要的意義。

從地區層面來看，為保障《全國水資源綜合規劃》的有效落實，各地區紛紛編制了本地區的水資源綜合規劃報告，并形成省級、地級、縣級三個層次的水資源綜合規劃支撐體系。例如，2011年5月，江蘇省以蘇政復〔2011〕29號文件批復了《江蘇省水資源綜合規劃》；2011年9月，廣東省以粵府函〔2011〕265號文件批復了《廣東省水資源綜合規劃》；2010年12月，濟寧市以濟政字〔2010〕168號文件批復了《濟寧市水資源綜合規劃》；2012年3月，河南省首個縣（市）級行政區域水資源規劃——《新密市水資源開發利用規劃》通過驗收審查。地區水資源規劃工作的開展，為指導當地合理開發水資源、確保《全國水資源綜合規劃》貫徹實施提供了重要支撐。