第10章　穿黃工程建設管理模式

10.1　我國南水北調工程建設項目管理體制現狀及存在問題

10.1.1　南水北調工程建設項目管理體制現狀

南水北調工程項目作為當今世界上最大的調水工程，萬眾矚目。從項目管理的角度來說，這是一個復雜的項目群，其工程線長、點多、面廣、單項工程繁多，工程參與方眾多。由于項目單元工程眾多，在工程建設層面上，從項目業主的角度分析，現行建設管理模式劃分為:直管、委托和代建制3種管理模式。

(1)直管建設管理模式。對于南水北調項目中關鍵性、控制性的樞紐工程或省(市)邊界工程，項目法人直接外派機構，在項目現場成立建設管理部。現場的建設管理部僅是項目法人的分支機構，無權簽定相關合同，工程變更和現場簽證的最終確認權在項目法人，建設資金的撥付均需要通過項目法人。

(2)委托管理模式。由于南水北調項目較多，項目法人無法一一顧及，除控制性、樞紐性工程之外，一些渠(河)道工程由項目法人以合同方式委托地方政府指定或組建的建設管理機構組織建設。這些建設管理機構的性質屬于事業單位，大多由當地水利廳(局)抽調人員組成。在這種模式之下，項目法人與建設管理單位之間簽訂委托合同，項目建設管理單位受項目法人的委托，承擔委托項目在初步設計批復后建設實施階段全過程的建設管理。項目建設管理單位依據國家有關規定以及簽訂的委托合同，獨立進行委托項目的建設管理并承擔相應責任，同時接受依法進行的行政監督。

(3)代建制管理模式。南水北調工程作為政府投資項目，目前也在多個單項工程中試行代建制。代建單位與項目法人之間簽訂代建合同，代建單位僅管理一個工程標段，經過招投標產生各標段的監理單位、設計單位、施工總包單位和大宗材料供應單位，各標段的監理單位和設計單位與項目法人簽訂合同，施工單位和物資供應單位與代建單位之間簽訂合同。

10.1.2　現行南水北調工程建設項目管理體制存在問題

(1)現行南水北調工程管理體制一方面受到傳統的計劃經濟思想的影響;另一方面又有市場經濟體制的特點，這種不完全的企業化運作方式，在理論和實踐方面還面臨許多新問題新挑戰。

成立國務院南水北調工程領導小組是因循了三峽工程模式，雖然這種管理體制模式在現階段看來對東線、中線工程是必要的，但最明顯的弱點在于政府未讓市場發揮基礎的調節作用，南水北調主體工程東線第一期工程、中線第一期工程的靜態投資，擬通過中央預算內撥款或中央國債、南水北調基金和銀行貸款三個渠道籌集，南水北調基金通過提高現行城市水價籌集。這種通過無償的強制性征收建設基金的方式是計劃經濟體制下國家重點工程典型籌資方式，如三峽建設基金、鐵路建設基金和電信建設基金、電話初裝費等。通過銀行貸款籌集的建設資金大部分通過延長征收南水北調基金償還，其資金來源絕大部分是由少數幾家大的國有銀行供給，國有銀行又變相成為國家財政的出納。南水北調建設資金籌集方案中基本上沒有考慮到利用資金市場。在這種模式下，項目法人的競爭意識、效益觀念難以得到加強。

(2)南水北調工程一大批建設項目采用委托代建管理模式，如何加強受委托代建單位的管理，強化其責任意識，提高管理水平和效益，是一個重要課題。

(3)南水北調主體工程運營機構設定為企業，為其開展建設管理工作帶來一定難度。南水北調工程具有公益性和經營性雙重功能，經營性功能表現為供水，而公益性功能主要表現為防洪和生態環境保護，特別值得注意的是，南水北調工程的根本目的是改善和修復北方地區的生態環境。南水北調工程公益性與企業主體的定性存在矛盾。