專欄三 《政府和社會資本合作建設重大水利工程操作指南 （試行）》 解讀

水利部規劃計劃司

為激發社會資本活力，建立健全水利建設資金多渠道籌措機制，提高水利管理效率和服務水平，近年來，國家把水利作為創新投融資機制的重點領域，出臺了一系列鼓勵社會資本參與水利建設的政策措施。為貫徹落實國務院決策部署和要求，水利部先后制定出臺了關于鼓勵和引導社會資本參與農田水利、水土保持、重大水利工程建設運營等方面的政策措施，明確通過投資補助、財政貼息、價格機制、稅費優惠等政策措施，鼓勵和引導社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營。同時，選擇了12項重大水利工程作為第一批國家層面聯系的PPP試點項目，積極探索政府和社會資本合作模式，為社會資本參與水利建設運營積累經驗。

試點工作啟動以來，水利部會同有關部門和地方采取有力措施，積極推進政府和社會資本合作的探索實踐，取得了積極進展和成效。但也有不少地方反映，由于水利工程建設長期由政府組織實施，吸引社會資本參與水利建設處于探索階段，目前尚無成熟的操作經驗，特別是對地方政府而言，引入社會資本參與水利建設涉及水利工程前期工作、投融資、組織建設、運營管理等各方面的調整，需要開展大量的探索和嘗試，推進水利PPP的難度較大。

為進一步指導和規范政府和社會資本合作行為，提升政府和社會資本合作質量和效果，水利部聯合國家發展和改革委員會成立專門編制組，啟動了政府和社會資本合作建設重大水利工程操作指南編制工作。在充分開展調研、反復討論修改、廣泛征求意見等工作基礎上，研究提出了《政府和社會資本合作建設重大水利工程操作指南（試行）》（以下簡稱《操作指南》），明確了社會資本參與水利工程建設的關鍵環節、操作步驟和工作要求，對促進建立規范的合作機制、營造良好的合作氛圍、形成政府和社會資本工作合力、促進重大水利工程建設等方面具有重要意義和作用。

為了便于了解文件精神，現就《操作指南》主要內容說明如下：

《操作指南》分為總則、項目前期準備、項目論證、社會資本方選擇、項目實施和移交及附則共6章，共29條。

第一章，總則。一是明確項目指導范圍。文件明確，指南用于指引政府負有提供責任、需求長期穩定和較適宜市場化運作、采用PPP模式建設運營的重大水利工程項目操作，包括重點水源工程、重大引調水工程、大型灌區工程、江河湖泊治理骨干工程等。為拓寬社會資本進入領域，《操作指南》明確，除特殊情形外，水利工程建設運營一律向社會資本開放，原則上優先考慮由社會資本參與建設運營。二是明確實施程序及原則。《操作指南》指出，水利PPP項目實施程序主要包括項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執行等程序。同時要求，各參與方應按照依法依規、誠信守約、利益共享、風險共擔、合理收益、公眾受益的原則，規范、務實、高效實施水利PPP項目。三是明確部門責任。《操作指南》明確，地方各級發展改革、水行政主管部門會同有關部門統籌做好水利PPP實施協調工作，包括加強規劃引導、指導項目策劃、組織PPP實施方案評估論證、給予政策支持、開展項目實施監督與績效評價等。

第二章，項目儲備。為加強水利PPP項目的培育開發和儲備管理，推動更多適宜采用PPP模式的重大水利工程及時啟動引進社會資本相關前期準備工作，同時便于社會資本及時獲取項目信息，《操作指南》明確，水利PPP項目需具備相關規劃依據。地方各級水行政主管部門匯總整理本地區水利PPP項目，并依托投資項目在線審批監管平臺（國家重大項目庫），建立本地統一、共享的PPP項目庫，及時向社會發布相關信息，做好項目儲備、動態管理、滾動推進、實施監測等工作。同時指出，對列入PPP項目庫的水利PPP項目，計劃當年推進實施的，需納入本地PPP項目年度實施計劃。使用各類政府投資資金的水利PPP項目，需納入三年滾動政府投資計劃。

第三章，項目論證。一是合理選擇實施方式。考慮水利建設項目工程類型、功能特點等各不相同，《操作指南》明確，水利PPP項目實施方式應根據各項目情況合理選擇，靈活運用。對公益性水利工程，可通過與經營性較強項目組合開發、授予與項目實施相關的資源開發收益權、按流域或區域統一規劃項目實施等方式，吸引社會資本參與；準公益性水利工程，一般采用政府特許經營附加部分投資補助、運營補貼或直接投資參股的合作方式吸引社會資本。二是明確項目審批程序。《操作指南》明確，政府采用直接投資、資本金注入方式參與的新建水利PPP項目，按政府投資項目進行審批，由具有相應審批權限的發展改革部門審批可行性研究報告。企業使用自己籌措資金建設，以及使用自己籌措的資金并申請使用政府投資補助或貸款貼息等的新建水利PPP項目，按企業投資項目履行核準制。三是規范實施方案編制。《操作指南》提出,PPP實施方案可單獨編制，也可在項目可行性研究報告或項目申請報告中包括PPP項目實施專章。同時，進一步明確了實施方案審查要求，即實施方案由項目所在地發展改革部門和同級水行政主管部門牽頭，按照“多評合一、統一評審”的要求，會同涉及的同級部門進行聯合評審。四是規范PPP項目合同編制。為理順各方權責利關系，保障政府與社會資本方合作順暢、協議約定順利銜接，《操作指南》區分社會資本選擇和項目實施兩個階段，對項目實施結構與中選社會資本方或項目公司簽署的PPP項目合同的主要內容、關鍵條款和有關注意事項提出了要求。

第四章，社會資本方選擇。為規范社會資本方選擇方式，確保擇優確定社會投資經營主體，《操作指南》明確，項目實施機構可依法采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式，綜合考慮投資能力、管理經驗、專業水平、融資實力以及信用狀況等因素，公開公平公正擇優選擇社會資本方作為水利PPP項目合作伙伴。其中，擬由社會資本方自行承擔項目勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，按照《中華人民共和國招標投標法》規定，必須通過招標的方式選擇社會資本方。為推動國民同等待遇，《操作指南》指出，在社會資本方資格要求及評標標準設定方面，需客觀、公正、詳細、透明，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資。

第五章，項目執行。為落實投資經營主體責任，提高水利PPP項目建設管理水平和運營效率，《操作指南》從簽訂合同、合同執行、項目移交、項目后評價等方面作出了規范性要求。一是合同簽訂。《操作指南》明確，項目公司成立后，由項目實施機構與項目公司簽署水利PPP項目合同，或簽署關于承繼此前PPP項目合同的補充合同。對項目合同與項目實施方案核心內容有重大變更的，需報項目方案批準機構審核同意后再簽署。二是合同執行。《操作指南》指出，項目公司按照項目合同，履行約定的義務和職責，依法開展項目建設、經營和管理活動，并接受項目實施機構，政府相關部門的監管，定期報告項目進展情況。三是項目移交。為避免和降低社會資本退出的不利影響，維護社會資本合法權益，保證公共利益不受侵害，《操作指南》明確，水利PPP項目合作期滿后，如需繼續合作的，原合作方有優先續約權。合同約定期滿移交的，及時組織開展項目移交工作，由項目公司按照約定的形式、內容和標準，將項目資產無償移交給指定的政府部門。四是項目后評價。《操作指南》提出，水利PPP項目移交完成后，政府有關主管部門可組織對項目開展后評價，對項目全生命周期的效率、效果、影響、可持續性等進行評價。評價結果及時反映反饋給項目利益相關方，并按有關規定公開。

楊威 馬超 俞昊良 邱勇 執筆

高敏鳳 審核