中央深改組再推湖長制

水利部建設與管理司

2017年11月20日，習近平總書記主持召開十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議，審議通過《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，明確要求在全面推行河長制的基礎上，在湖泊實施湖長制。2017年12月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。

一、實施湖長制的背景

湖泊是江河水系的重要組成部分，是蓄洪儲水的重要空間。根據(jù)第一次全國水利普查（2011年12月）成果，我國現(xiàn)有常年水面面積1km2及以上的湖泊2865個，總面積7.8萬km2，湖泊淡水資源量約占全國水資源量的8.5%。

與河流相比，湖泊自然屬性復雜，管理保護難度更大。一是河湖關系復雜，湖泊管理保護需要與入湖河流通盤考慮；二是湖泊水體連通，準確界定沿湖行政區(qū)域管理保護責任較為困難；三是湖泊水域岸線及周邊普遍存在種植養(yǎng)殖、旅游開發(fā)等活動，管理保護不當極易導致無序開發(fā)；四是湖泊水體流動相對緩慢，營養(yǎng)物質(zhì)及污染物易富集，遭受污染后治理修復難度大；五是湖泊生態(tài)功能明顯，遭受破壞對生態(tài)影響較大。

全面推行河長制以來，一些地區(qū)在湖泊設立了湖長，明確責任分工，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重系統(tǒng)治理，一些湖泊生態(tài)環(huán)境有所改善。考慮到湖泊管理保護的特殊性，在深入調(diào)研、總結地方經(jīng)驗基礎上，中央專門制定出臺了《指導意見》。

二、實施湖長制的重要意義

（一）實施湖長制是堅持人與自然和諧共生、建設美麗中國的必然要求

黨的十九大明確提出，要堅持人與自然和諧共生，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路，建設美麗中國。湖泊有“地球之腎”的稱謂，具有重要的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟功能，是生態(tài)系統(tǒng)和國土空間的重要組成部分。實施湖長制，切實強化黨委政府和各有關部門保護湖泊的責任，有利于把湖泊生態(tài)環(huán)境治理好、保護好，形成碧波蕩漾、水光瀲滟的自然風光，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

（二）實施湖長制是解決我國復雜的湖泊問題、維護湖泊健康生命的有效舉措

近年來，各地積極采取退田還湖、退漁還湖等一系列措施，一些湖泊生態(tài)環(huán)境有所改善。但是一些地方圍墾湖泊、侵占水域、超標排污、違法養(yǎng)殖、非法采砂，造成湖泊面積萎縮、水域空間減少、水質(zhì)惡化、生物棲息地破壞等問題。解決這些問題，亟需大力推行湖長制，采取更加嚴格措施對湖泊和入湖河流進行系統(tǒng)保護和治理修復，實現(xiàn)湖泊生態(tài)環(huán)境整體改善，維護湖泊健康生命。

（三）實施湖長制是完善河長體系、確保河湖治理取得實效的重要制度創(chuàng)新

湖泊是河流交匯地，自然特征、水文特性與河流不同，管護也有其特殊性。實施湖長制，與河長制有機銜接，完善河長體系，有利于發(fā)揮上下游、左右岸行政區(qū)域和不同行業(yè)的治水合力，明確責任分工，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重自然修復，形成江河湖泊系統(tǒng)治理的格局，還湖泊以寧靜、和諧、美麗。

三、實施湖長制的總體要求

（一）湖長設置

全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級湖長體系。各省（自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要湖泊、跨省級行政區(qū)域且在本轄區(qū)地位和作用重要的湖泊，由省級負責同志擔任湖長；跨市地級行政區(qū)域的湖泊，原則上由省級負責同志擔任湖長；跨縣級行政區(qū)域的湖泊，原則上由市地級負責同志擔任湖長。同時，湖泊所在的市、縣、鄉(xiāng)要按照行政區(qū)域分級分區(qū)設立湖長，實行網(wǎng)格化管理，確保湖區(qū)所有水域都有明確的責任主體。

（二）湖長職責

湖泊最高層級的湖長是第一責任人，對湖泊的管理保護負總責，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)湖泊與入湖河流的管理保護工作，確定湖泊管理保護目標任務，組織制定“一湖一策”方案，明確各級湖長職責，協(xié)調(diào)解決湖泊管理保護中的重大問題，依法組織整治圍墾湖泊、侵占水域、超標排污、違法養(yǎng)殖、非法采砂等突出問題。其他各級湖長對湖泊在本轄區(qū)內(nèi)的管理保護負直接責任，按職責分工組織實施湖泊管理保護工作。

（三）湖長制考核

縣級及以上湖長負責組織對相應湖泊下一級湖長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。實行湖泊生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對造成湖泊面積萎縮、水體惡化、生態(tài)功能退化等生態(tài)環(huán)境損害的，嚴格按照有關規(guī)定追究相關單位和人員的責任。

四、實施湖長制的主要任務

（一）嚴格湖泊水域空間管控

各地區(qū)各有關部門依法劃定湖泊管理范圍，嚴格控制開發(fā)利用行為，將湖泊及其生態(tài)緩沖帶劃為優(yōu)先保護區(qū)，依法落實相關管控措施。嚴禁以任何形式圍墾湖泊、違法占用湖泊水域。嚴格控制跨湖、穿湖、臨湖建筑物和設施建設，確需建設的重大項目和民生工程，要優(yōu)化工程建設方案，采取科學合理的恢復和補救措施，最大限度減少對湖泊的不利影響。嚴格管控湖區(qū)圍網(wǎng)養(yǎng)殖、采砂等活動。流域、區(qū)域涉及湖泊開發(fā)利用的相關規(guī)劃應依法開展規(guī)劃環(huán)評，湖泊管理范圍內(nèi)的建設項目和活動，必須符合相關規(guī)劃并科學論證，嚴格執(zhí)行工程建設方案審查、環(huán)境影響評價等制度。

（二）強化湖泊岸線管理保護

實行湖泊岸線分區(qū)管理，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃等合理劃分保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)、可開發(fā)利用區(qū)，明確分區(qū)管理保護要求，強化岸線用途管制和節(jié)約集約利用，嚴格控制開發(fā)利用強度，最大程度保持湖泊岸線自然形態(tài)。沿湖土地開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)布局，應與岸線分區(qū)要求相銜接，并為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展預留空間。

（三）加強湖泊水資源保護和水污染防治

落實最嚴格水資源管理制度，強化湖泊水資源保護。堅持節(jié)水優(yōu)先，建立健全集約節(jié)約用水機制。嚴格湖泊取水、用水和排水全過程管理，控制取水總量，維持湖泊生態(tài)用水和合理水位。落實污染物達標排放要求，嚴格按照限制排污總量控制入湖污染物總量、設置并監(jiān)管入湖排污口。入湖污染物總量超過水功能區(qū)限制排污總量的湖泊，應排查入湖污染源，制定實施限期整治方案，明確年度入湖污染物削減量，逐步改善湖泊水質(zhì)；水質(zhì)達標的湖泊，應采取措施確保水質(zhì)不退化。嚴格落實排污許可制度，將治理任務落實到湖泊匯水范圍內(nèi)各排污單位，加強對湖區(qū)周邊及入湖河流工礦企業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)業(yè)面源污染、內(nèi)源污染等綜合防治。加大湖泊匯水范圍內(nèi)城市管網(wǎng)建設和初期雨水收集處理設施建設，提高污水收集處理能力。依法取締非法設置的入湖排污口，嚴厲打擊廢污水直接入湖和垃圾傾倒等違法行為。

（四）加大湖泊水環(huán)境綜合整治力度

按照水功能區(qū)劃確定各類水體水質(zhì)保護目標，強化湖泊水環(huán)境整治，限期完成存在黑臭水體的湖泊和入湖河流整治。在作為飲用水水源地的湖泊，開展飲用水水源地安全保障達標和規(guī)范化建設，確保飲用水安全。加強湖區(qū)周邊污染治理，開展清潔小流域建設。加大湖區(qū)綜合整治力度，有條件的地區(qū)，在采取生物凈化、生態(tài)清淤等措施的同時，可結合防洪、供用水保障等需要，因地制宜加大湖泊引水排水能力，增強湖泊水體的流動性，改善湖泊水環(huán)境。

（五）開展湖泊生態(tài)治理與修復

實施湖泊健康評估。加大對生態(tài)環(huán)境良好湖泊的嚴格保護，加強湖泊水資源調(diào)控，進一步提升湖泊生態(tài)功能和健康水平。積極有序推進生態(tài)惡化湖泊的治理與修復，加快實施退田還湖還濕、退漁還湖，逐步恢復河湖水系的自然連通。加強湖泊水生生物保護，科學開展增殖放流，提高水生生物多樣性。因地制宜推進湖泊生態(tài)岸線建設、濱湖綠化帶建設、沿湖濕地公園和水生生物保護區(qū)建設。

（六）健全湖泊執(zhí)法監(jiān)管機制

建立健全湖泊、入湖河流所在行政區(qū)域的多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，嚴厲打擊涉湖違法違規(guī)行為。堅決清理整治圍墾湖泊、侵占水域以及非法排污、養(yǎng)殖、采砂、設障、捕撈、取用水等活動。集中整治湖泊岸線亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問題。建立日常監(jiān)管巡查制度，實行湖泊動態(tài)監(jiān)管。

李春明 劉江 付健 郎勱賢 執(zhí)筆

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