第三節　方案編制

一、編制的主要依據

(一)國家、省、市法律法規和政策規定

(1)《中華人民共和國土地管理法》(中華人民共和國主席令第28號)。

(2)《中華人民共和國森林法》(中華人民共和國主席令第17號)。

(3)《中華人民共和國環境保護法》(1998年修訂)。

(4)《中華人民共和國水土保持法》(2010年12月修訂)。

(5)《土地復墾條例》(國務院令第592號)。

(6)《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)。

(7)《中華人民共和國土地管理法實施條例》(國務院令第256號)。

(8)《中華人民共和國森林法實施條例》(國務院令第278號)。

(9)《南水北調工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》(2005年1月27日 國調委發〔2005〕1號)。

(10)《南水北調工程建設征地補償和移民安置資金管理辦法》(試行)(2005年6月8日 國調辦經財〔2005〕39號)。

(11)《關于南水北調工程建設中城市拆遷補償有關問題的通知》(國調委發〔2005〕2號)。

(12)《關于南水北調工程建設征地有關稅費計列問題的通知》(國調委發〔2005〕3號)。

(13)《國務院關于國土資源部<報國務院批準的建設用地審查辦法>的批復》(1999年10月22日 國函〔1999〕131號)。

(14)《國土資源部征用土地公告辦法》(2001年10月22日 國土資源部令第10號)。

(15)《占用征用林地審核審批管理辦法》(2001年1月4日 國家林業局令第2號)。

(16)南水北調工程涉及的省、市、縣有關征地移民的政策法規。

(二)相關設計規范及資料

(1)《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》(SL290—2009)。

(2)《水利水電工程建設農村移民安置規劃設計規范》(SL440—2009)。

(3)《水利水電工程建設征地移民實物調查規范》(SL442—2009)。

(4)《土地利用現狀分類》(GB/T21010—2007)。

(5)《中華人民共和國國家標準 房產測量規范》(GB/T17986.1—2000)。

(5)《中華人民共和國國家標準 鎮規劃標準》(GB50188—2007)。

(7)初步設計報告及國家有關部門的批復文件。

(8)南水北調工程涉及省級、市級、縣級人民政府逐級簽訂的征地移民責任書和投資包干協議。

(9)設計變更文件及批復文件。

(10)實物調查復核報告。

(11)專業部門提報的專項設施遷建方案。

二、編制程序及形成過程

從征地移民實施方案編制的全過程看,可分為前期工作、組織編制、評審批復三個階段。

(一)前期工作階段

前期工作的重點包括現場調查、實物量復核匯總、公示征求意見、復查確認、移民安置規劃、專業項目規劃等。工作重點是實物調查成果匯總,這是最后計算征地移民投資的基礎資料。

這一階段的工作在初步設計批復后,征地勘測定界、監理、監測評估單位經招標確定后即可展開。首先省、市、縣應逐級召開動員大會、部署征地移民外業調查任務,再由縣級人民政府組織移民設計、監理、勘測定界、縣、鄉鎮、村等相關單位、產權人(單位)開展土地勘測定界、附著物及專項設施復核等工作,形成實物匯總成果。這項工作是實施方案編制的重要前提和必要條件,其工作質量直接影響了實施方案的編制質量。為保證實物的準確度和可信度,目前征地移民工作實行了綜合監理制,現場調查的各類實物必須經移民設計、移民監理簽字認可。由于所調查的實物非常瑣碎,調查時難免有遺漏、錯登現象,所以調查完成后要以村為單位進行張榜公示,并征求意見,對于確屬錯登、遺漏的,要組織移民設計、監理單位重新復查確認后,進行補登,并最終由縣人民政府確認。

(二)組織編制階段

這個階段的工作重點包括補償標準確定、補償方案確定、實施方案征求意見修訂等。目的是保證征地移民順利實施,并對征地移民投資進行有效控制,力求不突破國家初步設計批復概算。對于因政策調整、重大設計變更及其他不可抗力等因素增加的投資除外。

組織編制工作在外業調查、實物匯總完成和確定移民安置方案后即可開展。這一階段工作由縣級南水北調辦事機構牽頭,與設計單位密切配合完成。方案編制工作中,根據國家批復的設計單元工程征地移民初步設計專題報告(批復稿),以及國家、省、市相關的法律法規和政策規定,對數量、標準的確定要嚴格把關。其中:工程永久及臨時占地以勘測定界單位現場確認的為準,實物以縣、鄉鎮、村、物權人、移民設計及監理六方共同簽字確認的為準,移民安置選址、水、電、路以縣級人民政府確定的為準,專項設施方案以產權單位委托符合資質要求的設計單位進行的遷建方案設計為準。

1.補償標準的確定

由于補償標準涉及物權人的直接利益,所以這項工作在編制實施方案中十分重要。土地補償標準原則上執行國家初步設計批復的標準;房屋及附著物補償標準的確定要考慮初步設計批復標準及省級物價部門批復的標準,同時要考慮當地實施的實際以及同期實施的其他水利工程執行的標準綜合權衡確定。設計單位應對同一設計單元工程內同種土地及附著物的補償標準協調統一,避免出現不一致的現象。

2.補償方案的確定

主要包括土地補償費和安置補助費分配使用方案、移民安置點基礎設施設計、村副業、企事業單位遷建規劃設計、專項設施遷建方案匯總、征地移民影響問題處理等。除土地補償費和安置補助費的分配使用方案外,其他工作由于專業性較強,應當以設計單位為主進行專業設計,但對縣級人民政府提出的意見應充分予以考慮,并體現在實施方案中。

3.征求意見并修訂

征地移民補償標準和方案初步確定后,由縣級人民政府負責組織發布征地移民實施方案公告。公告的內容包括:集體經濟組織被征用土地的位置、地類、面積,地上附著物和青苗的種類、數量,需要生產安置的農業人口的數量和搬遷安置人口數量;土地補償費和安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式;地上附著物和青苗的補償標準和支付方式;農業人員的具體安置途徑;其他有關征地補償、安置的具體措施。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他物權人對征地移民實施方案有不同意見的,可向所屬鄉鎮人民政府提出。鄉鎮人民政府應當向縣級南水北調辦事機構反映相關問題,縣級南水北調辦事機構應對反映的問題進行認真研究,確有不同意見時,應當依照有關法律、法規對征地移民實施方案進行適當修改,最終形成征地移民實施方案(報審稿)。

(三)評審批復階段

縣(市、區)征地移民實施方案(報審稿)完成后,由縣級人民政府(南水北調指揮機構)行文將實施方案(報審稿)報至市人民政府(南水北調指揮機構)。市人民政府(南水北調指揮機構)組織專家進行評審。專家組可由國家、省、市征地移民專家、省市南水北調辦事機構、市國土、林業、現場建管機構等單位代表和專家組成。專家組評審的程序包括:聽取縣級人民政府(南水北調指揮機構)和設計單位對征地移民實施方案編制情況的匯報;專家組討論征地移民實施方案編制中的相關問題;形成專家評審意見。各縣(市、區)根據專家評審意見對實施方案(報審稿)進行修訂完善,形成實施方案(報批稿),再逐級上報至省南水北調工程建設指揮部。由省南水北調工程建設指揮部批復后,縣(市、區)按批復意見進一步修訂完善,形成實施方案(批復稿),作為征地移民實施工作的合法依據。

三、實施方案編制需注意的問題

為確保征地移民實施方案能夠得到順利實施,必須妥善處理征地移民實施中遇到的各種問題,切實提高實施方案編制的質量。

(一)實物調查應當全面準確

《大中型水利水電工程征地補償和移民安置條例》規定:“工程占地和淹沒區實物調查,由項目主管部門或者項目法人會同工程占地和淹沒區所在地的地方人民政府實施;實物調查應當全面準確,調查結果經調查者和被調查者簽字認可并公示后,由有關地方人民政府簽署意見”。具體組織實施中,一般實物量調查表都要由幾方共同簽字認可,目的也是為了確保準確無誤。實施階段的調查成果非常重要,如果調查中掉漏項嚴重,那么在補償兌付時肯定出現補償資金不足的情況,即便使用預備費或者進行設計變更能夠解決,也勢必會增加程序、拖后進度;如果調查中弄虛作假、多列實物量,則會無法完全兌付,容易出現資金挪用等現象,引發群眾來信來訪等問題,不符合國家審計稽查要求。

(二)地方政府應切實發揮主導作用

實施階段的調查和方案編制應當以地方政府為主,特別是縣級人民政府是征地移民實施的責任主體,必須全面了解工程征地移民基本情況和國家移民方針政策,才能做到編制出的方案有的放矢、便于實施。

(三)補償標準的確定要合法合規

補償標準要嚴格執行國家、省、市有關法律法規和政策規定,原則上既要服從國家初步設計批復,又要滿足征地實施需要,補償標準要經過公示程序,確保被征地移民群眾知情、滿意。對于初步設計中無批復項目的單價應說明制定補償單價的依據和理由。

(四)合理考慮影響問題

對于不在征地紅線范圍內但工程建設會有明顯影響的問題,如房屋或院墻拆到一半、魚池占到三分之一、施工放炮影響、基坑滲水影響等類似的問題,要綜合考慮影響程度、工程實際等多種因素,確定給予合理的補償、補助。對于灌排、交通等影響群眾正常生產、生活需要的問題,也應在實施方案中予以適當考慮,運用工程措施或者資金補償等方式方法,消除或者降低對移民生產、生活的影響。

(五)專業項目復建設計深度要到位

專業項目復建方案由各產權單位委托具有相關專業資質的設計單位按照“原標準、原規模、恢復原功能”的三原原則進行設計,所提交的方案應滿足實施要求,專業項目設計方案經審查批復后就成為縣級南水北調辦事機構與產權單位簽訂專業項目遷建協議的依據。專業項目復建時涉及其他行業主管部門時,需要有該主管部門對遷建方案的認可文件。

(六)臨時用地復墾

臨時用地復墾工作一般在征地移民工作最后階段進行,在編制征地移民總體實施方案時,臨時用地復墾往往達不到實施深度,在這種情況下,應先編制臨時用地復墾規劃,依據技術經濟合理的原則,兼顧自然條件與土地類型,選擇土地復墾后的用途,宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜漁則漁,科學安排以農、林、牧為主的各項用地。棄土區臨時用地數量可先以勘測定界單位提供的成果為準,復墾標準原則執行國家初步設計批復標準;施工臨時用地可暫按初步設計批復計列數量、單價及使用時間。

(七)移民安置方案要具體、有可操作性

移民安置特別是移民搬遷安置,直接涉及群眾的生存生活需要,關系到社會穩定的大局,地方政府應予以高度重視。對于分散安置和集中安置的移民人口、戶數、宅基地選址、標準及分配方案應進行準確復核,并由移民設計、監理、移民本人等各方簽字認可。縣級人民政府應組織規劃、國土、南水北調等相關部門對移民安置點選址、基礎設施配套規劃等提出明確意見,縣級南水北調辦事機構據此會同設計單位進行詳細、具體的方案設計,方案設計過程中要征求每戶移民的意見,確保移民安置方案的可行性和可操作性。

(八)征地移民補償費的分配使用問題

農村移民在本縣通過新開發土地或者調劑土地進行安置的,縣級人民政府應當將土地補償費、安置補助費和集體財產補償費直接全額兌付給該村集體經濟組織或者村民委員會,土地補償費和集體財產補償費的使用方法應當經村民會議或者村民代表大會討論通過。

由于被征地各村組在人均耕地面積、征地比重、經濟發展水平、主要收入來源、村委會及村黨支部領導能力等方面差別較大,決定了征地補償費、集體財產補償費分配使用和調整承包土地方式上的多樣化,這就需要縣、鄉鎮人民政府對被征地村組分別指導,制定切合實際的補償費分配方案,并做好征地補償費、集體財產補償費使用的監督工作,維護被征地群眾的權益。

四、實施方案的主要內容

《山東省南水北調工程征地移民實施方案編報和審查管理辦法》(魯調水政字〔2010〕31號),規定的。

征地移民實施方案內容分為16部分:

(1)概述。主要由工程簡介、征地移民初步設計批復情況、實施階段主要調查成果、方案編制依據等部分組成。工程簡介應簡明扼要,同時概括介紹工程所在地區自然環境和社會經濟狀況。初步設計批復情況應概括介紹批復的實物量、安置方案、補償標準及投資情況。實施階段主要調查成果包括占用土地面積及地類、移民搬遷數量、遷占附著物種類及數量、影響村副業、企事業單位、專業項目數量等。編制依據包括征地移民初步設計專題報告(批復稿)、征地移民法律法規、規范規程和管理辦法等。

(2)工程占地。一般分為永久征地、臨時用地兩部分,需做工程占地和實測地類的土地平衡表。

如實施階段與初步設計相比,項目用地發生較大變化的,應詳細說明用地項目和用地范圍以及與初步設計發生變化的情況及原因。

(3)工程影響實物調查。包括工程占地范圍內的土地、人口以及建筑物、構筑物、樹木等地上附著物的類別、數量、質量、權屬和其他屬性的調查。其調查成果是編制實施方案、計算補償投資、兌現移民和權屬人補償補助的重要依據,成果的精度直接關系到移民群眾的切身利益,對工程所在地的社會穩定也至關重要。為了做好工程影響實物調查工作,確保調查成果項目類別齊全、數字準確,各方均能認可,需對此進行詳細的部署安排。

土地按所有權分為國有和集體所有,按用途分農用地、建設用地、未利用地三大類。土地調查以行政村為單位,耕地、園地、林地按規范量圖計算水平投影面積。

工程影響實物調查成果匯總表應由縣級人民政府、移民設計和監理等單位代表簽字并蓋章認可。

(4)農村移民安置。農村移民安置規劃設計包括生產安置規劃和搬遷安置規劃。移民生產安置規劃設計要有移民生產安置人口計算表。對占用土地較少的村,可采取移民貨幣安置或調地安置的方式,由村民代表大會或全體村民大會通過。對占用土地數量和比例較大的村,如采取貨幣安置或調地安置的方式,應詳細說明該村的收入構成及工程建設征地對收入的影響分析,并采取相應的措施確保被征地農民的生產生活水平不降低。

(5)城(集)鎮遷建。城(集)鎮遷建需合理確定遷建人口規模和建設用地規模,參照國家對城(集)鎮規劃的規定,編制遷建規劃設計文件。遷建所需補償投資,列入建設征地移民補償投資預算;因擴大規模和提高標準需要增加的投資,不列入建設征地移民補償投資預算。遷建方式包括異地建設、后靠建設、工程防護、撤銷與合并等。采用哪種方式,應根據當地的具體情況而定。

(6)村副業遷建。村副業設施是指村、組、個人經營的小微型企業,包括小型采集、加工、服務業等,如小型加工廠、榨油坊、石灰窯、小型采石場、磚窯、小煤窯等。應調查統計其設施的規模、生產能力以及投資等。

(7)工業企業、事業單位遷建。包括采礦業、制造業、電力、燃氣及水的生產供應業等。納入企業遷建規劃的應為大中型工業企業和具備以下條件的小型工業企業:①在當地工商行政管理部門注冊登記、有營業執照、稅務登記證、生產許可證(特殊行業)等有關證件;②有固定的(或相對固定的)生產組織、場所、生產設備和從事工業生產人員;③具有單獨的賬目,能夠同農業及其他生產行業分開核算;④常年從事工業生產活動或季節性生產(全年開工時間在3個月以上);⑤固定資產原值在100萬元以上(含100萬元)。對于不具備以上條件的小型工業企業列入工商企業調查;對不具備現代工業生產條件的農村石灰窯、磚瓦窯、各種小型企業、小型加工業、手工作坊等村、組、家庭、合作興辦的工業以及經營工業品的商貿企業等,根據其生產性質、生產規模、是否具有注冊資金和固定的從業人員,以及是否具有企業法人資格和各種證書(執照)等條件,列入農村村組副業調查。企事業單位應按不同屬性、類型、行業,逐個進行登記。核定企事業現有生產規模、固定資產和職工、戶口在廠人數等實物的數量與規格。

應根據工業企業受影響的程度,結合地區經濟產業結構調整、技術改造及環境保護要求,在征求地方政府、主管部門意見的基礎上進行統籌規劃,確定改建、遷建、防護或關、停、并、轉的處理方式。需要搬遷的,應優先考慮就近搬遷,確定局部后靠或易地搬遷的處理方式。處理規劃應與城(集)鎮總體規劃、周邊交通、電力、電信等規劃相協調。

(8)專業項目遷建。包括交通工程、輸變電工程、電信工程設施、廣播電視工程、水利水電工程、管道工程、風景名勝區、礦產資源、文物古跡、水文站和其他項目及設施等。

專業項目的復建方案應符合國家有關政策規定,遵循技術可行、經濟合理的原則。對恢復改建的項目,應按原規模、原標準或者恢復原功能的原則進行規劃設計,所需投資列入征地移民補償投資預算。因擴大規模、提高標準(等級)或改變功能需要增加的投資,不應列入征地移民補償投資預算。

專業項目遷建涉及穿鐵路、高等級公路等情況時,所確定的方案應有主管部門對方案的認可文件。

(9)水庫庫底清理。包括建(構)筑物清理、衛生清理、林木清理、特殊清理等。建(構)筑物清理包括房屋、附屬建筑物、各種線桿、涵閘、橋梁等。衛生清理對象為一般污染源和傳染性污染源。一般污染源包括生活垃圾、化糞池、廁所、養雞棚、牲畜欄及普通墳墓;傳染性污染源包括傳染病疫源地、傳染病死亡人畜墓地、鼠類。林木清理對象為林木、零星果木及秸稈類。考慮到南水北調工程建設的水庫均具有供水任務,應提出特定的清理措施和防止污染方案。

(10)臨時用地復墾方案。復墾措施要根據土地占用情況具體規劃。臨時用地一般分為施工區用地、棄土堆土區用地和取土區用地。施工區用地的恢復措施為:土壤疏松、水利配套、地力恢復等。堆土區和取土區用地的復墾措施為:土地平整、耕作層處理、水利設施配套、地力恢復等。

編制征地移民總體實施方案時,大部分臨時用地剛開始使用,尚未到復墾階段,所以臨時用地復墾方案較為粗略,主要內容包括臨時用地數量、復墾原則、復墾的目標和任務、復墾設計及復墾投資預算等。

工程臨時用地多為土方工程挖壓用地,復墾前必須進行必要的壓實平整,根據地形條件和臨時用地寬度,確定耕作田塊的規格。

棄土區復墾規劃包括農田水利工程設計、建筑物工程設計、土壤改良、田間道路規劃。施工營地復墾規劃包括耕作層恢復、灌溉設施恢復、道路恢復及地力恢復。

(11)投資預算。補償投資預算項目分為農村部分、城集鎮部分、工業企業、專業項目、防護工程、庫底清理、其他費用以及預備費、有關稅費。

投資預算編制主要以實物調查指標和移民安置規劃為基礎,應遵守國家法規,實事求是,既考慮國家承受能力,又考慮移民安置難度和需要,妥善處理好國家、地方、集體、個人以及中央與地方、部門與部門之間的關系。補償標準應嚴格執行國家和地方有關政策規定,原則上應執行國家批復的標準,確需調整的應充分論證,并做詳細的說明,這是國家審計稽查的重點。專業項目復建規劃按原規模、原標準和恢復原有功能的原則確定。凡是結合搬遷、改建需擴大規模、提高標準而增加的投資,由地方政府或有關單位自行解決。對不需恢復或難以恢復的項目,給予合理補償。

(12)機構設置及工作計劃。移民征遷事關人民群眾的切身利益,也關乎工程建設能否順利實施。強有力的領導及執行機構和科學嚴密的工作計劃,是確保移民安置規劃順利實施的關鍵。其主要內容包括征地移民機構設置、單位職責、人員分工、征地移民實施管理的主要措施及制度建設、工作計劃等。

(13)資金管理。主要內容包括資金管理的依據及原則、措施及制度建設、報賬單位財務管理、資金兌付方案等。征地移民資金管理遵循“責權統一、計劃管理、專款專用、包干使用”的原則。征地移民管理機構應配備專門的財會人員,執行統一的會計制度,對征地移民資金實行獨立核算。

(14)存在的問題及建議。主要內容包括征地拆遷基本結束后仍存在的一些無法徹底解決的問題,提出解決問題的辦法及建議等。

(15)其他。包括權屬爭議的處理、永久征地、臨時用地及使用林地手續的辦理、檔案管理及驗收、維護社會穩定及信訪處理、政策咨詢及解答、施工環境保障、上級稽查及審計的配合等。

(16)附件(可另行成冊)。包括各種會議文件、部門批文、方案評審意見、地方政府對實物認可文件、移民意愿調查等。主要有:①地方政府關于征地移民和施工環境保障的通告;②地方政府關于征地移民管理政策(包括獎勵);③地方政府關于征地移民補償標準的規定;④鄉鎮、村征地補償資金分配方案;⑤集體補償資金使用方案;⑥其他需要列入附件的文件(包括圖紙、專題報告、證明、合同協議、咨詢意見、會議紀要及批復等)。

征地移民總體實施方案按以上提綱進行編制,根據實際情況,可適當進行增減。但投資預算、實施機構和工作計劃、存在問題及建議等章節是必不可少的。