第四節 供電企業內部控制的要素

供電企業內部控制涵蓋企業經營管理的各個層級、各個方面和各項業務環節。在建立內部控制時，根據《企業內部控制基本規范》及配套指引，供電企業應當考慮以下基本要素：內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督。本節主要以框架性的介紹為主，具體的內控指南在本書第四章會做詳細的闡述。

一、內部環境

內部環境也稱控制環境，是影響、制約企業內部控制建立與執行的各種內部因素的總稱，是實施內部控制的基礎。

（一）管理哲學和經營風格

管理層的管理哲學和經營風格會影響企業的管理方式，主要包括：①對待和承擔經營風險的方式；②依靠文件化的政策、業績指標以及報告體系等與關鍵經理人員溝通；③對財務報告的態度和所采取的措施；④對信息處理以及管理功能所持有的態度；⑤對現有可選擇的會計準則和會計數值估計所持有的謹慎或冒進態度。

管理哲學與經營風格表現為管理者的各種偏好，它影響著企業的行為，影響著企業內部控制環境，進而影響著企業內部控制的效率和效果。企業的管理哲學和經營風格蘊藏于以下幾個方面：風險接受程度、管理層對財務的態度、人員的交流與更替。

（二）職業道德

職業道德是從事一定職業勞動的人們，在特定的工作和勞動中以其內心信念和特定的社會手段來維系的，對善惡進行評價的心理意識、行為原則和行為規范的總和。它是人們在從事職業過程中形成的一種內在的、非強制性的約束機制。供電企業高層以及員工的職業道德建設十分重要。如果職業道德淡薄，企業日常經營的安全風險、技術風險升高，對企業和社會都是非常不利的。企業成員的主要道德準則應當與國家的法律法規、公司的章程、企業的精神和宗旨、企業核心經營管理哲學保持一致。

（三）組織架構

組織架構是指企業按照國家有關法律法規、股東大會決議和公司章程，結合本企業的實際，明確股東大會、董事會、監事會、經理層和企業內部各層級機構設置、職責權限、人員編制、工作程序和相關要求的制度安排。組織架構主要包括治理結構和內部機構設置兩方面。如前所述，供電企業的治理結構有特殊性和局限性，國有的性質使委托代理關系趨于復雜，基層供電企業治理機制比較薄弱。目前，我國省級供電企業的內部機構設置比較完善，但仍需要結合企業的實際情況進行改進，從而提高經營效率。內部機構設置和運行中存在職能交叉、缺失或運行效率低下的，應當及時解決。

（四）發展戰略

發展戰略是企業在對現實狀況和未來趨勢進行綜合分析和科學預測的基礎上，制定并實施的長遠發展目標與戰略規劃。近幾年來，我國的供電企業一直重視集團戰略的制定和實施，電網集團及其子公司都有一貫的戰略部署，層層落實。科學合理的戰略是建立在充分的調查研究、科學的分析預測、廣泛地征求意見的基礎之上的。落實戰略需要全員的參與。目前，供電企業的集團部門已設立戰略委員會。省級企業應當做好聯結工作，確保戰略理念在基層的順利推廣以及戰略的分階段實現。

（五）人力資源

管理學家德魯克認為：所謂企業管理，最終就是對人的管理，就是人力資源管理的代名詞。世界各國都把人力資源當做最寶貴的財富，作為實現組織目標的第一資源。現代的人力資源管理強調人本主義的管理理念，組織利用現代科學技術和管理方法，不斷地獲取人力資源，并對其進行有效的整合、調控、開發和利用，以此實現組織的戰略目標。人力資源開發和管理，是以人的價值觀為中心，為處理人與工作、人與人、人與組織的互動關系而采取的一系列開發和管理活動。因此，人的價值現在人力資源開發和管理中起著重要的作用，直接影響組織目標的實現。現實中，人力資源管理一直是企業發展的難題之一。如人力資源缺乏或過剩、結構不合理、激勵約束制度不合理、關鍵崗位人員管理不完善、關鍵技術和秘密泄露、退出機制不當等。在供電企業內部控制中，企業人員作為最核心的要素，必須全員參與，在“上下聯動、左右協同”的基礎上，根據《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國職業教育法》等有關法律法規以及企業實際，供電企業應注重員工的教育培訓，提高員工的勝任能力。

（六）企業文化

企業文化是指企業在生產經營實踐中逐漸形成的、為整體團隊所認同并遵守的價值觀、經營理念和企業精神，以及在此基礎上形成的行為規范的總稱。企業文化建設有兩個重要內容：員工管理文化和生產營銷文化建設。

（1）員工管理文化是指企業對員工的日常工作和行為進行規范教育的主體文化，通過各種宣傳、教育，引導員工樹立企業與員工利益一致的思想，真正做到以企為家，從內心里響應、遵守企業的各項規章制度；同時，教育引導員工樹立正確的世界觀、價值觀與責任感，創造一種良好的人際關系和激勵環境。

（2）生產營銷文化實質是員工管理文化的延伸，即強調物的因素，主要體現企業生產出品質、質量優良的產品，并擁有自己的良好品牌，同時使經營、銷售手段有深深的文化內涵，既不嘩眾取寵，又能講究策略，去贏得消費者的信賴。

企業文化建設的兩部分是密不可分的，兩者有互相促進的作用，良好素質的員工可以生產出優質的產品，優質的產品透過品牌等行銷戰略產生最大的經濟效益，促進員工的積極性，通過這種良性循環，從而使企業不斷壯大。

二、風險評估

風險評估是及時識別、科學分析和評價影響企業內部控制目標實現的各種不確定因素并采取應對策略的過程，是實施內部控制的重要環節。風險評估主要包括目標設定、風險識別、風險分析和風險應對。

（一）目標設定

風險管理的總體目標在于通過使風險成本最小化實現企業價值最大化。具體而言，企業風險管理的目標必須和企業的目標相一致。風險管理的具體目標是要在損失發生前提供經濟有效保證，在損失發生后能夠達成令人滿意的復原。

（二）風險識別

企業風險識別是企業風險管理中最為關鍵，同時也是最為困難的一環，它是連續的、動態的過程，與時俱進，持續不斷。

風險識別的基礎是對企業自身及所處位置的認識和評估。在認識自己的基礎上進行風險評估，才能有的放矢。并且，自身評估所形成的結果，如組織結構圖、業務流程圖等，就是對風險識別良好的指引。

目前大部分供電企業比較注重傳統的作業安全風險，如國家電網公司在借鑒和吸收國際先進安全管理理念和方法的基礎上，將現代風險管理理論和電網企業實際相結合，組織編制了《供電企業安全風險評估規范》和《供電企業作業安全風險辨識防范手冊》。《評估規范》以防止人身傷害和人為責任事故為主線，從企業安全生產條件、人員素質、現場管理、綜合管理等方面，系統評估企業安全管理和安全控制狀況，評判企業安全風險程度，指導企業進行科學安全管理工作。而至于其他種類的風險，供電企業對此的關注度還不夠高，風險識別需要更加全面。

（三）風險分析

一般來說，企業應當關注的內部風險因素包括人員素質因素、財務和信息管理因素、基礎經濟實力因素等；應關注的外部風險因素包括宏觀經濟因素、政策法律因素、文化社會因素、科技發展水平因素、自然環境因素等。企業應當結合自身的實際情況，有點有面地定性分析各類風險因素，用科學合理的方法進行定量評價。企業風險衡量的技術分為概率技術和非概率技術。其中，概率技術包括傳統概率分析、貝塔指標分析法、在險價值測算、經濟資本測算、事件樹法、概率影響圖、貝葉斯推斷原理、模糊數學法、蒙特卡洛模擬法等。風險衡量的非概率技術有敏感性分析、情景測試、壓力測試、層次分析法等。

值得注意的是，每種風險分析的方法都有其各自的優點和局限性，僅僅依靠少量的分析，可能發現不了企業應當關注的重點領域。因此，供電企業應當結合行業的自身特點，拓寬風險識別的領域、細化風險衡量的指標。

（四）風險應對

當企業面對不同的風險時，可以采取不同的風險應對策略。通常，企業的風險應對策略有四種：風險回避、風險承擔、風險降低、風險分擔。風險應對策略的具體內容，將在后續章節詳細展開，在此不贅述。

三、控制活動

控制活動是根據風險評估結果、結合風險應對策略所采取的確保企業內部控制目標得以實現的方法和手段，是實施內部控制的具體方式。控制措施結合企業具體業務和事項的特點與要求制定，主要包括職責分工控制、授權控制、審核批準控制、預算控制、財產保護控制、會計系統控制、內部報告控制、經濟活動分析控制、績效考評控制、信息技術控制等。本書先介紹常見的基本控制措施，然后結合我國供電企業的實際情況，提出供電企業內部活動的要點。

（一）基本控制措施1.不相容職務分離控制

企業應當全面系統地分析、梳理業務流程中所涉及的不相容職務，實施相應的分離措施，形成各司其職、各負其責、相互制約的工作機制。

2.授權審批控制

企業應當根據常規授權和特別授權的規定，明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍、審批程序和相應責任。

3.審核批準控制

企業對于重大的業務和事項，應當實行集體決策審批或者聯簽制度，任何個人不得單獨進行決策或者擅自改變集體決策。

4.會計系統控制

企業必須嚴格執行國家統一的會計準則制度，加強會計基礎工作，明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告的處理程序，保證會計資料真實完整。企業應當依法設置會計機構，配備有資質的會計從業人員。

5.財產保護控制

企業應當建立財產日常管理制度和定期清查制度，采取財產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保財產安全。企業應當嚴格限制未經授權的人員接觸和處置財產。

6.預算控制

企業應當實施全面預算管理制度，明確各責任單位在預算管理中的職責權限，規范預算的編制、審定、下達和執行程序，強化預算約束。

7.運營分析控制

企業應當建立運營情況分析制度，經理層應當綜合運用生產、購銷、投資、籌資、財務等方面的信息，通過因素分析、對比分析、趨勢分析等方法，定期開展運營情況分析，發現存在的問題，及時查明原因并加以改進。

8.績效考評控制

企業應當建立和實施績效考評制度，科學設置考核指標體系，對企業內部各責任單位和全體員工的業績進行定期考核和客觀評價，將考評結果作為確定員工薪酬以及職務晉升、評優、降級、調崗、辭退等的依據。

9.經濟活動分析控制

企業應當根據內部控制目標，結合風險應對策略，綜合運用控制措施，對各種業務和事項實施有效控制。

（二）供電企業控制活動的要點

結合我國供電企業內部控制的現狀，提出以下幾個內部控制活動的要點。1.保持對安全管理的關注

由于歷來的重視，對輸配電作業的安全管理是供電企業控制活動中發展較成熟的一部分。在加強供電企業內控建設的過程中，應當繼續保持安全管理的關注。

2.加大對非作業活動控制力度

如前所述，供電企業由于行業的特殊性，對輸配電相關的作業活動的控制力度較大，加之長期處于政企合一、行業壟斷的歷史背景，對非作業活動的控制力度較弱。這些非作業活動包括電力營銷、財務管理、財產物資管理、合同管理等。然而，隨著市場經濟的發展，市場日趨多元化、多樣化，競爭更加激烈，經營環境呈現出更加動蕩的態勢，供電企業面臨的風險也相應增加，忽視上述非生產作業領域控制的后果有：企業業績嚴重下滑、大量資源閑置浪費、內部人員串通舞弊、企業財產遭受侵蝕等。以經營風險為例，由于地方社會經濟的突然滑坡，或由于政策的變化使得一些高電能耗企業的關閉，很可能導致供電企業經濟效益降低。供電企業需要在事前就對此類經營風險有預測，在控制活動中設計并實施相關流程來應對風險：如在電力營銷時，應主動吸引優質的、政策風險低的用電企業，并購買相關保險來減少潛在損失。

3.發揮集約化管理的優勢

目前，我國電網集團正在推進“集約化管理”。集約化管理是現代企業集團提高效率與效益的基本取向。集約化的“集”就是指集中，集合人力、物力、財力、管理等生產要素，進行統一配置，集約化的“約”是指在集中、統一配置生產要素的過程中，以節儉、約束、高效為價值取向，從而達到降低成本、高效管理，進而使企業集中核心力量，獲得可持續競爭的優勢。我國的供電企業是在集約化的發展趨勢下建設內部控制制度的，旨在處理好集約化和內部控制的關系。

四、信息與溝通

信息與溝通是及時、準確、完整地收集與企業經營管理相關的各種信息，并使這些信息以適當的方式在企業有關層級之間進行及時傳遞、有效溝通和正確應用的過程，是實施內部控制的重要條件。信息與溝通主要包括信息的收集機制及在企業內部和與企業外部有關方面的溝通機制等。

（一）信息系統1.信息系統的定義

廣義來說，信息系統（InformationSystem）是指能夠完成信息收集、組織、存

儲、加工、傳遞和控制等職能的系統，其目的是為一個組織機構提供信息服務以支持管理決策活動。從狹義的角度，信息系統可以理解為計算機系統，是基于計算機技術、通信技術和軟件技術，且融合各種現代管理理論、現代管理方法以及多級管理人員為一體，對所有形態（包括原始數據、已分析數據、知識和專家經驗）和所有形式（文字、視頻和聲音）的信息進行收集、組織、存儲、處理和顯示，最終為某個組織整體的管理與決策服務的人機結合的信息處理系統。輸入數據和信息經過加工處理，能實現輸出一定功能的有用的新信息。

2.供電企業的信息系統

隨著信息技術的發展，供電企業的信息系統不斷升級和優化。目前，我國供電企業應用的信息系統有很多種類，與業務活動緊密結合，例如基建管理信息系統、電費智能核算系統、營配貫通業務應用平臺、電力線路GPS衛星定位系統等。

3.信息系統建設的要點

（1）結合企業各類業務的特點。（2）加強人員的培訓。

（3）注意企業各類機制的配套與協調。

（二）溝通

良好的內部控制，要有充分的內部溝通和適當的外部溝通。1.內部溝通

充分的內部溝通對于企業控制環境、控制活動、風險評估等各方面都起著至關重要的作用，企業所采取的溝通方式要能夠達到順暢溝通的目的，使員工們了解自己應承擔的責任、應實現的目標以及這些目標對企業的影響。

目前，供電企業的內部溝通媒介有內部職工通信平臺、內部流通的企業期刊等。2.外部溝通

外部溝通包括企業與投資者和債權人之間、企業與客戶和供應商之間、企業與監管機構之間、企業與中介機構之間的溝通。

由于我國供電企業的特殊性質，出于對國有資產的重視，外部監管力量一直敦促供電企業積極進行外部溝通。在此方面，國務院相關機構出臺了一系列規章，如《電力監管信息公開辦法》、《電力企業信息報送規定》、《電力企業信息披露規定》。而近年來，供電企業越來越重視與其他外部主體的溝通，如連續多年出具《企業社會責任報告》，自覺披露企業履行社會責任狀況；在企業債券募集說明書中詳細披露企業財務狀況和相關內控建設情況，積極加強與債權人的溝通。

五、內部監督

內部監督，又稱監督檢查，是企業對其內部控制的健全性、合理性和有效性進行監督檢查與評估，形成書面報告并作出相應處理的過程，是實施內部控制的重要保證。根據監督的內容和頻率，內部監督可分為持續性監督檢查和個別評估。在實踐中，一般由內部審計部門專門擔任內部監督職責。本書將介紹持續性監督檢查、個別評估的相關流程、供電企業內部審計的特點。

（一）持續監督檢查

持續監督檢查，又稱日常監督，是指企業對建立和實施內部控制的整體情況所進行的連續的、全面的、系統的、動態的監督檢查。此種監督是在實時的基礎下執行的，對環境的改變做出動態的反應，它存在于單位管理活動之中，能較快地辨識問題。持續監督檢查的程度越深，其有效性就越高，則企業所需的個別評估就越少。它的過程主要涉及以下幾方面。

（1）維護、變更、監督和考評控制活動。（2）獲得內部控制執行的證據。

（3）內外信息印證。

（4）會計記錄與實物資產的核對。（5）內外部審計意見的反饋。

（6）管理層對內部控制執行的監督。（7）定期考核員工。

（8）有效的內部審計活動。

（二）個別評估

個別評估，又稱專項監督，是指企業對內部控制建立與實施的某一方面或者某些方面進行不定期的、有針對性的監督檢查。

盡管持續監督檢查程序可提供內部控制其他要素是否有效的信息，但企業有時需要直接檢查內部控制制度，這種做法有利于考核持續監督檢查程序是否一直有效。對于專項監控，需要遵循以下程序。

（1）選定監控主體。

（2）確定監控的范圍及頻率。（3）選擇監控的方法。

（4）開展監控過程。

（三）供電企業內部審計的特點

供電企業的內部審計工作近年來得到較快的發展，基本完成了從傳統的以財務審計為導向的內部審計轉型到現在以風險為導向的內部審計過程，審計所涉及的范圍和領域也不斷擴展，在加強企業內部控制和監管方面日益發揮著重要作用。基于業內人士的工作經驗和研究成果，本書總結出供電企業內部審計的以下幾個特點。

1.組織機構健全

一般來說，電網集團的內部審計機構分為四個層級，分別是集團總部審計部、區域電網公司審計部、省級電力公司審計部、縣級電力公司審計部或審計專職。其中，省級電力公司的審計部負責對省級電力公司的干部進行經濟責任審計工作，負責企業本部開展的專項審計或審計調查，負責制定省級電力公司系統的審計工作規劃和業務指導；省級電力公司所屬各分公司設審計部，一方面按照上級的要求及時派出審計人員參與上級組織的項目現場審計，另一方面開展本單位的內部審計工作。

2.業務范圍不斷拓展

供電企業的內部審計在實際工作中，業務范圍已經從企業負責人經濟責任審計、財務收支審計、工程項目審計等傳統的審計領域，拓展到電力營銷管理、電價執行、電量電費結算、招投標管理、廢舊物資管理、信息管理等管理領域。內部審計不僅關注各項管理產生的結果，也日趨關注各項管理的過程和事前工作。