1.1 生態清潔小流域建設的背景與發展過程

1.1.1 背景情況

2003年，北京市水務部門以問題為導向，創新性地提出以水源保護為中心、構筑“生態修復、生態治理、生態保護”三道防線，建設生態清潔小流域，促進人與自然和諧相處的工作思路。當時的背景主要有以下3個方面。

（1）首都水資源嚴重緊缺。北京市總面積為16410km²，多年平均降水量為585mm，1999—2011年人均水資源僅為100m³左右，是世界平均水平的1/80、全國平均水平的1/20。1999年，北京市遭遇中華人民共和國成立以來最干旱的年份，全年降水量僅有373mm，僅為多年平均降水量的64%。汛期又遇上自1942年以來持續時間最長的高溫，6月24日至7月2日，出現了連續9d 35℃以上的高溫天氣，7月24日最高氣溫達到了42.2℃，是北京地區近百年以來的最高值，罕見的高溫少雨導致旱情嚴重。全市各大中型水庫蓄水量普遍減少，地下水位大幅度下降，這種態勢一直持續到2003年。連續5年干旱（5年內平均年降水量為428mm，為多年平均水平的70%左右）使2003年年底密云水庫的蓄水量降至7.2億m³，比1999年年初減少21.2億m³。平原區地下水位由1999年的11.8m下降到2003年年底的18.3m。

在山區，水環境問題也日顯突出。2003年年底，山區休閑旅游景點達252處，民俗旅游戶近2萬戶，年接待游客1900萬人次。懷柔水庫上游有餐飲和養魚池150多處，密云水庫周邊有餐飲、養殖等污染源117處，平均日污水排放量約2.94萬t，日產生垃圾約3000t，污水就地排放，垃圾60%以上堆放在河道、溝道、水渠附近，這是河道和水庫污染的主要來源。

（2）首都經濟社會飛速發展。“十五”期間，首都經濟發展躍上新臺階。地區生產總值年均增長11.9%，人均地區生產總值突破5000美元。人民生活達到新水平，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入水平不斷提高，年均實際增長率分別為10.4%和9.9%。教育、旅游、健身等服務性消費比重大幅提高，消費結構升級加快，人民生活向更加富裕的小康邁進。

城市發展初現新格局。中關村科技園區、商務中心區、北京經濟技術開發區等重點功能區建設加快，城鄉統籌、區域統籌力度加大，郊區基礎設施建設步伐加快。

同時，面臨的挑戰有:北京自然資源嚴重匱乏，隨著全市常住人口規模的快速膨脹，資源瓶頸約束的矛盾日趨突出；城鄉和區域發展不協調；“三農”問題依然突出；實現生態環境質量根本改善任重道遠；受北方城市自然生態條件和經濟快速發展的影響，根本改善空氣質量、治理水環境等任務十分艱巨，農村地區特別是城鄉結合部環境臟亂問題突出。

《北京城市總體規劃（2004—2020）》將首都城市定位為建設空氣清新、環境優美、生態良好的宜居城市，山區被確定為生態涵養區，生態涵養和水源保護成為山區建設的主要任務。

隨著山區經濟社會的快速發展，大部分地區農地的生產功能相對弱化，休閑旅游功能逐步增強，人們對環境和景觀的需求也越來越高。

（3）水土保持工作形勢有所轉變。水土保持工作的目標在于改善生態環境，保障經濟社會可持續發展。水資源形勢和經濟社會的發展對水土保持工作提出了新的、更高的要求。上游地區污水、垃圾、糞污、化肥、農藥等影響，給首都水源保護工作帶來了巨大的挑戰，在籌備2008年北京夏季奧運會、建設綠色北京的發展格局中，北京市在科學發展觀的指導下，統籌研究增加水量與保護水質的對策措施，確定了“由農村水利向統籌城鄉水務轉變，由工程水利向資源水務轉變”和“向觀念要水、向機制要水、向科技要水”的指導方針，要求部門聯動、政策集成、城鄉統籌來解決水量與水質問題。為保護首都飲用水水源，水土保持工作要以水源保護為中心，以小流域為單元建設生態清潔小流域，構筑“生態修復、生態治理、生態保護”三道防線，采取21項措施，實施污水、垃圾、廁所、溝道、面源污染“五同步”治理；同時，保護水源，修復生態，調整農村產業結構，推動農村產業融合發展，實現保護水源與新農村建設雙贏。

1.1.2 北京市生態清潔小流域建設歷程

北京市率先提出生態清潔小流域建設的理念并在實踐中不斷發展。自2002年至今，北京市生態清潔小流域建設的發展大致可以分成以下3個階段。

（1）實踐探索與理念的形成（2002—2004年）。昌平區北部川北河流域是北京市重要的水源補給區和水源保護區，2002年，昌平區水利局在該流域實施了“川北河流域一期水土保持工程”項目，在治理措施布局中，除了傳統水土保持措施外，還針對河道垃圾污染嚴重的情況，建成了全區第一處農村地區垃圾無害化處理填埋實驗場地，解決了流域內4個自然村1100戶、3500人的垃圾問題，告別了垃圾隨意傾倒、污染環境的歷史。該項目保護了水源，改善了人居環境，受到群眾的歡迎。針對這一做法，在時任昌平區水利局局長奚增森的指導下，姜秀麗等發表文章進行總結，第一次提出了“清潔流域”這一概念。

2003年3月，北京市水利局在向全國水土保持工作會議提交的交流材料中，首次提出了北京市水土保持工作要以水源保護為中心，把建設簡易水質改善和凈化設施、加強面源污染控制作為重點之一。在小流域綜合治理項目中，將小型污水處理和垃圾收集處置設施作為水土保持措施予以同步實施。如北京市懷柔區在渤海鎮甘澗峪村建設小型污水處理示范工程，全村273戶所有的生活污水一律不再直接排入河道，處理后的中水全部用于果樹和園林澆灌，生活垃圾定點分類堆放，定時清理，保證了河道和村鎮的清潔。北京市昌平區響潭小流域按照構筑三道防線的布局，建設水源涵養林及其他傳統水土保持措施，蓄水保土，涵養水源；建設污水處理設施和小型垃圾衛生填埋場，實現垃圾無害化處理，凈水清源；封河育草，建設溝道人工生態濕地，形成自然水體凈化系統，建成了首個生態清潔小流域。同時成立水源保護協會，加強水源保護的自律性，成效顯著。

2003年10月，水利部水土保持司調研北京市水土保持工作，北京市水利局做了題為“保護水源、改善環境、促進發展”的匯報，首次提出了北京市小流域綜合治理要以水源保護為中心，構筑“生態修復、生態治理、生態保護”三道防線。

2004年2月，在全國第四次水土保持預防監督工作會議暨2004年全國水土保持工作會議上，北京市水利局做了題為“保護飲用水源，改善生態環境，促進首都經濟社會的可持續發展”典型發言，全面介紹了北京市水土保持工作堅持以水源保護為中心，建設“生態修復、生態治理、生態保護”三道防線和生態清潔小流域的思路和做法，標志著北京市以水源保護為中心、構筑三道防線、建設生態清潔小流域的思路基本完善。

（2）全面推進生態清潔小流域建設（2004—2013年）。2004年2月，全國水土保持工作會議以后，到2013年，北京市進入了全面建設生態清潔小流域的階段。10年來，全市共建設生態清潔小流域253條，在山區建成了一批經典的生態清潔小流域，如昌平區十三陵、密云區荊子峪、懷柔區青石嶺、延慶區上水溝、門頭溝區櫻桃溝、房山區云居寺、平谷區老泉口生態清潔小流域，在大興區東半壁店探索建設了平原區生態清潔小流域。為了不斷深化生態清潔小流域建設，主要運用以下手段。

1）政策集成，增強動力。從2005年開始，在國家水土保持重點項目、京津風沙源項目支持生態清潔小流域建設的同時，北京市發改委、市財政局每年從基本建設資金、水資源費和土地出讓金中安排一定比例資金，用于生態清潔小流域建設，增加了資金投入。

2006年，北京市政府下發了《關于推進山區小流域綜合治理和關停廢棄礦山生態修復意見的通知》（京政辦發〔2006〕66號），明確新治理的小流域都要在統一規劃的基礎上，構筑三道防線，達到生態清潔小流域標準；明確“十一五”期間年度任務、標準，投資標準由以前的25萬元/km²，提高到50萬元/km²，大大提高了建設標準。

從2009年開始，市委組織部把生態清潔小流域建設、農村治污達標率作為各區區委、政府領導班子屆中考核的指標。

2）科技支撐，提升水平。研究完成了生態清潔小流域三道防線規劃建設體系，確定了“生態修復、生態治理、生態保護”三道防線的空間布局，明確了21項治理措施。引進推廣了膜生物反應器、生物接觸氧化、厭氧生物濾池、厭氧/好氧（A/O）+土地滲濾、人工濕地、改廁6種農村治污實用技術，推廣了30種邊坡防護技術，篩選適合北京地區生態的草種，研究確定庫濱帶植被建植模式等。

研究確定了生態清潔小流域調查監測評價體系，研究制定了調查監測方法，開展了小流域水環境承載能力研究。研究建立了生態清潔小流域評價指標體系。2008年5月，北京市正式頒布實施了《生態清潔小流域技術規范》（DB11/T 548—2008），為生態清潔小流域的調查、評價、規劃、治理、監測和驗收提供了標尺。

全市劃定了1085條小流域，以小流域為單元建設了水土保持信息管理系統，利用遙感技術輔助審查生態清潔小流域初步設計。

3）積極推進農民參與，實現民生與生態保護的雙贏。自2008年，北京市門頭溝韭園開始探索農民參與生態清潔小流域建設，在實踐中不斷豐富和完善工作模式，為當地農民構建了“項目前期、工程實施、建后管護”全過程參與的平臺，保障了農民的知情權、參與權、決策權、監督權，同時明確了管護責任，使農民成為工程建設的主體、流域管理的主體、經濟受益的主體。

4）開展國際合作，引進歐盟小型水體修復技術，為生態清潔小流域建設開辟了新領域。2010—2013年，實施了中德財政合作項目——小型水體生態修復工程，在北京北部山區密云區的黃峪口、懷柔區的北宅、昌平區的王家園和花果山、延慶區的上水溝和西溝里6條小流域88km長的河（溝）道范圍開展了小型河（溝）道生態調查、評價、規劃、設計和生態修復工程建設。該項目的成功實施，為北京市生態清潔小流域建設在溝道治理方面提供了先進的生態修復理念、生態監測方法、防洪與生態相統一的防洪空間拓展技術、溝道縱向與橫向連通性修復技術，制定了溝道水文地貌分級評價標準，并對山區567條小流域主溝道進行了分級評價。

（3）規范化和法制化的發展階段（2014年至今）。2014年起，北京市再度提高投資標準，生態清潔小流域建設投資標準提高到65萬元/km²。同時，管護工作也得到了加強。北京市水務局印發了《生態清潔小流域管護指導意見（試行）》，出臺了生態清潔小流域管護辦法，明確了管護主體和管護經費，其他各區也加強了管護工作。2016年1月1日起實施的《北京市水土保持條例》明確了生態清潔小流域建設與管護費用納入財政預算，要求生態清潔小流域建設項目竣工驗收后，建設單位應當列明工程和設施清單，并與管護主體簽訂管護協議，明確管護的權利和義務。同時規定了生態清潔小流域內公共設施的運行管護，由地方政府負責，其他水土保持工程和設施的管護，由管護協議確定的主體負責。

2014年以來，加大規范標準的制定出臺，先后出臺了地方標準《生態清潔小流域施工質量評定規范》（DB11/T 1088—2014）、《河流、流域名稱代碼》（DB11/T 1172—2015）、《山區河流生態監測技術導則》（DB11/T 1174—2015）和《山區河流水文地貌評價導則》（DB11/T 1173—2015）等地方標準，促進了生態清潔小流域建設的標準化、規范化。

2014—2017年，連續4年，生態清潔小流域建設被列為北京市重要民生實事項目。2017年，市政府批準實施的《北京市水土保持規劃》指出：水土保持目標在山區旨在實現清水下山、凈水入河入庫；在平原旨在實現清水、大樹、綠地的海綿家園海綿城市。結合北京市主體功能區特點，將全市劃分為地表水源涵養區、地下水源涵養區、城市徑流控制區及土壤侵蝕控制區4個功能區，分別提出分布范圍、主要問題、關鍵措施和重點任務。

條例和規劃的相繼出臺，為生態清潔小流域建設的各個方面都做出了規定，各項工作的規范化不斷得到加強。

1.1.3 全國生態清潔小流域建設試點與推廣

小流域綜合治理在當前生態文明建設新時代取得了質的飛躍，契合我國經濟社會發展新階段水土保持生態建設的眾多要求，形成了打造山水林田湖草生命共同體、以系統工程思路建設綠水青山生態清潔小流域的全新水土流失綜合治理模式，并在生產實踐中取得顯著成效。

多年成功的實踐證明，作為水土保持生態建設重中之重的生態清潔小流域建設，不僅是溝通水土流失綜合治理與生態文明建設的橋梁與媒介，更是實現生態文明建設的有效載體。2006年，水利部在總結北京市成功實踐經驗的基礎上，在全國啟動了生態清潔小流域建設試點工程。之后，水利部定期召開全國生態清潔小流域建設現場會，提供相互觀摩交流平臺，推廣成功經驗，并及時組織制定和頒布了生態清潔型小流域建設技術標準，有力地指導了試點工作，推動了全國工作的開展。特別值得一提的是，黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局。生態清潔小流域建設作為水土保持生態建設的有力抓手和國家生態文明建設的重要內容，受到黨中央、國務院的高度關注。《2010年中央一號文件》在“構筑牢固的生態安全屏障”一項中提出：“實施國家水土保持重點建設工程，加快巖溶地區石漠化和南方崩崗治理，啟動坡耕地水土流失綜合治理工程，搞好清潔小流域建設。”《2011年中央一號文件》在“搞好水土保持和水生態保護”一項中提出：“實施農村河道綜合整治，大力開展生態清潔型小流域建設。”《2012年中央一號文件》在“搞好生態建設”一項中提出：“加大國家水土保持重點建設工程實施力度，加快坡耕地整治步伐，推進清潔小流域建設，強化水土流失監測預報和生產建設項目水土保持監督管理。”《2014年中央一號文件》在“加大生態保護建設力度”一項中提出：“實施江河湖泊綜合整治、水土保持重點建設工程，開展生態清潔小流域建設。”《2015年中央一號文件》在“加強農業生態治理”一項中提出：“推進重要水源地生態清潔小流域等水土保持重點工程建設。”

在上述背景下，各級各地水保部門從經濟社會發展和人們對改善生態環境的迫切需要出發，按照中央的水利工作方針和水利部黨組治水思路的要求，及時調整工作思路，把水土保持生態建設引入以大流域為規劃單元、小流域為治理設計單元的規模化防治階段。在指導思想上，堅持人與自然和諧相處的理念，在持續開展小流域綜合治理的同時，積極推進生態清潔小流域建設。在各地政府的重視和水利水保部門的精心組織下，生態清潔小流域建設試點工程取得成功，全國范圍內的推廣工作取得重要進展，生態清潔小流域建設理念和成效得到社會的普遍認可。生態清潔小流域建設在全國從點向面擴展，技術路線成熟，影響逐步擴大。

總結全國生態清潔小流域建設的理念與實踐，可以將其發展歷程歸納為以下幾個階段。

（1）從試點開展到面上推動。2006年，生態清潔型小流域建設啟動初期，全國僅有79個縣（市、區）的81條小流域開展試點。在水利部和地方各級水利部門的大力推動下，全國生態清潔小流域建設進程不斷加快，建設力度不斷加大。到2016年年底，全國已有335個縣開展生態清潔小流域建設，建設生態清潔小流域約700條。北京市委、市政府高度重視生態清潔小流域建設工作，截至2016年，已建設生態清潔小流域350條，在保護水源、促進新農村建設、促進生態文明建設方面取得了顯著成效，得到了社會各界的肯定和歡迎。廣東省政府2011年印發了《廣東省千宗治洪治澇保安工程建設方案》，將安全清潔型小流域建設列為重要建設內容，全面整治小流域500條，規劃總投資96億元；湖北省9個市（州）、28個縣開展了生態清潔型小流域建設，實施小流域86條，已建成57條，累計投入資金8.1億元。各地的實踐充分說明，構筑水土保持三道防線，建設生態清潔小流域，在治理水土流失的同時，有效保護了水源，改善了水質，美化了人居環境，促進了當地產業結構調整和經濟發展。

（2）建設理念和技術路線日趨成熟。各地在生態清潔小流域建設中，結合所在區域發展定位，創新思路，因地制宜，積極探索，實踐了多種契合實際的生態清潔小流域建設模式，積累了豐富的建設經驗。全國人大農業與農村委員會副主任、民建中央副主席路明在致信北京市水務局時寫道：“看到北京保護水資源、防治水污染做出的成績，非常振奮。對比太湖、滇池防污治污，北京有很多成功做法值得全國學習。”當前，最具代表性的生態清潔小流域建設模式主要有以北京“三道防線”為代表的4種模式。

1）在重要水源地保護區，以水源涵養、水質保護為目標的面源污染防治型小流域建設模式，如湖北、陜西、河南3 省針對丹江口庫區“南水北調中線工程”核心水源區內小流域水土流失的實際情況，圍繞面源污染嚴重的問題，探索了切合當地實際的生態清潔小流域治理模式，即提出了“荒坡地徑流控制、農田徑流控制、村莊面源污染控制、傳輸途中控制、流域出口控制”的5級防護模式。

2）在具有山水、民俗旅游資源優勢的地區，以保護原生態和水環境為重點的生態環境型小流域建設模式，如浙江永康形成了以水源污染防治為重點的“溯源治污、分區防治、村莊配套、產業跟進”的生態清潔小流域治理模式。

3）在資源環境承載力較好的地區，以發展綠色產業為重點的生態經濟型小流域建設模式，如寧夏六盤山腹地的隆德縣清流河小流域、河南和山東等省的生態清潔型小流域，大力發展珍貴生態植物栽培、茶葉、經濟林果等特色產業。

4）在山洪災害較為嚴重的地區，如廣東、深圳、江蘇宜興等省市，在傳統小流域綜合治理的基礎上，把防治面源污染、山洪災害和地質災害納入了治理范疇，形成了以流域防災減災、確保人民生命財產安全為重點的“河溝整治、坡面防護、災害預警、面源控制”的生態安全小流域治理模式。這些模式因地制宜，統籌考慮了資源稟賦、產業方向和現實需求，工程設施與產業布局結合緊密，生態效益和經濟效益并重，效果顯著，很好地發揮了保生態、惠民生的示范作用。在技術規范標準方面，2013年水利部發布水利行業標準《生態清潔小流域建設技術導則》（SL 534—2013），系統明確了生態清潔小流域建設從項目規劃、建設到監測評價等各環節的工作原則、方法、內容及要求。

（3）形成了有效的生態清潔小流域建設工作機制和管理機制。與傳統的水土流失綜合治理項目相比，生態清潔小流域拓展了建設目標，涉及行業多、部門多，建設內容多且標準高，所需資金量大，單靠水利水保部門難以按規劃目標實施。為此，各地探索出了行之有效的工作機制，即水利水保部門做好規劃，政府主要領導掛帥、牽頭成立領導小組，組織協調水務、城建、環保、交通、旅游、電力等多個部門，按照統一規劃，共同參與，統一治理。同時，積極整合各部門相關項目投資，安排地方財政專項資金及吸納民間資本以保障生態清潔小流域建設資金。

生態清潔小流域建設自試點以來成效顯著，吸引地方黨政領導不斷提升關注度和重視程度，許多地方開始有計劃、有步驟地培育典型，以點帶面。北京市委、市政府將生態清潔小流域建設明確為政府“為民辦實事”的一項工作內容，并將任務完成情況納入各區區委、政府領導班子的屆中考核指標。昆明市盤龍區政府要求水利部門做好地區生態清潔型小流域建設規劃，每年實施3～4條，凡是實施生態清潔小流域建設的區域，群眾普遍對工作給予肯定，自覺維護建設成果的意愿很高，繼續推進項目實施的呼聲也很強烈。

總結生態清潔小流域建設簡史及發展歷程可以看出，生態清潔小流域定位科學，契合現階段我國經濟社會發展實際，是水土保持生態建設的發展大勢。目前，很多地方正積極地為進一步推廣實施進行準備：在規劃和頂層設計方面，江蘇南京、浙江永康和麗水等地已編制完成地區生態清潔小流域專項規劃，明確了區域生態清潔小流域建設的發展目標和建設重點；在政策方面，浙江紹興和寧波等地已明確從供水收入中列支資金劃入財政專門賬戶，用于支持生態清潔小流域建設。此外，生態清潔小流域建設相關的新技術研究應用、地方技術標準規范制訂等工作也在不斷推進。開展生態清潔小流域建設要因地制宜，符合當地經濟社會發展規律，重點在經濟發達地區、城市周邊、重要水源區推廣建設。《全國水土保持規劃（2015—2030年）》指出：在北方土石山區，開展燕山及遼西山地丘陵區水土流失綜合治理，推動城郊及周邊地區清潔小流域建設；在南方紅壤區，保護和建設森林植被，提高水源涵養能力，推動城市周邊地區清潔小流域建設；在華南沿海丘陵和臺地地區，保護森林植被，建設清潔小流域，維護人居環境；在西南紫色土區，積極推行重要水源地清潔小流域建設，維護水源地水質。