第一章 基本建設(shè)程序與管理制度

第一節(jié) 基本建設(shè)程序

一、概述

水利工程建設(shè)規(guī)模宏大，牽涉因素較多，且工作條件復(fù)雜、效益顯著、施工建造艱難、一旦失事后果嚴(yán)重，因此水利工程建設(shè)必須嚴(yán)格遵守基本建設(shè)程序和規(guī)程規(guī)范。根據(jù)國家水利工程建設(shè)程序管理規(guī)定，我國的水利工程建設(shè)全面實行項目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制和招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制四項制度的改革。水利工程建設(shè)包括項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、施工準(zhǔn)備 （包括招標(biāo)設(shè)計）、建設(shè)實施、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗收、后評價等階段。這些階段大體可分為三個部分，即工程開工建設(shè)前的規(guī)劃、勘測、設(shè)計為主的前期階段；工程開工建設(shè)以后至竣工投產(chǎn)的施工階段；工程的后評價階段。

水利工程建設(shè)過程中必須遵循的先后次序稱為基本建設(shè)程序，主要適用于由國家投資、中央和地方合資、企事業(yè)單位獨資或合資以及其他投資方式興建的防洪、除澇、灌溉、發(fā)電、供水、圍墾等大中型 （包括新建、續(xù)建、改建、加固、修復(fù)）工程建設(shè)項目，小型水利工程建設(shè)項目可以參照執(zhí)行。

嚴(yán)格遵循基本建設(shè)程序，先規(guī)劃研究，后設(shè)計施工，有利于加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)計劃管理，保持建設(shè)規(guī)模和國力相適應(yīng)；還有利于保證項目決策正確，又快又好又省地完成建設(shè)任務(wù)，提高基本建設(shè)的投資效果。

二、基本建設(shè)程序各階段內(nèi)容

（一） 項目建議書階段

根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和國家有關(guān)投資建設(shè)方針編制項目建議書，對擬進(jìn)行建設(shè)的項目做出初步說明。根據(jù)一條河流或地區(qū)的自然和社會狀況的必要資料，編制流域規(guī)劃或地區(qū)水利工程的總體布局，確定合理的開發(fā)順序以及每一項工程的任務(wù)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

（二） 可行性研究報告階段

對項目在技術(shù)上是否可行和經(jīng)濟(jì)上是否合理進(jìn)行科學(xué)的分析和論證。經(jīng)過批準(zhǔn)的可行性研究報告，是項目決策和進(jìn)行初步設(shè)計的依據(jù)。可行性研究報告，由項目法人 （或籌備機(jī)構(gòu)）組織編制。可行性研究報告，按國家現(xiàn)行規(guī)定的審批權(quán)限報批。申報項目可行性研究報告，必須同時提出項目法人組建方案及運(yùn)行機(jī)制、資金籌措方案、資金結(jié)構(gòu)及回收資金的辦法，并依照有關(guān)規(guī)定附具有管轄權(quán)的水行政主管部門或流域機(jī)構(gòu)簽署的規(guī)劃同意書、對取水許可預(yù)申請的書面審查意見。審批部門要委托有項目相應(yīng)資格的工程咨詢機(jī)構(gòu)對可行性報告進(jìn)行評估，并綜合行業(yè)歸口主管部門、投資機(jī)構(gòu) （公司）、項目法人 （項目法人籌備機(jī)構(gòu)）等方面的意見進(jìn)行審批。可行性研究報告經(jīng)批準(zhǔn)后，不得隨意修改和變更，在主要內(nèi)容上有重要變動，應(yīng)經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)復(fù)審?fù)狻ｍ椖靠尚行詧蟾媾鷾?zhǔn)后，應(yīng)正式成立項目法人，并按項目法人責(zé)任制實行項目管理。

可行性研究報告階段的主要研究內(nèi)容包括：

（1）論證工程建設(shè)的必要性，確定本工程建設(shè)任務(wù)和綜合利用的主次順序。

（2）確定主要水文參數(shù)和成果，查明影響工程的地質(zhì)條件和存在的主要地質(zhì)問題。

（3）基本選定工程規(guī)模。

（4）選定基本壩型和主要建筑物的基本形式，初選工程總體布置。

（5）初選水利工程管理方案。

（6）初步確定施工組織設(shè)計中的主要問題，提出控制性工期和分期實施意見。

（7）評價工程建設(shè)對環(huán)境和水土保持設(shè)施的影響。

（8）提出主要工程量和建材需用量，估算工程投資。

（9）明確工程效益，分析主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，評價工程的經(jīng)濟(jì)合理性和財務(wù)可行性。

（三） 初步設(shè)計階段

初步設(shè)計是根據(jù)批準(zhǔn)的可行性研究報告和必要而準(zhǔn)確的設(shè)計資料，對設(shè)計對象進(jìn)行通盤研究，闡明擬建工程在技術(shù)上的可行性和經(jīng)濟(jì)上的合理性，規(guī)定項目的各項基本技術(shù)參數(shù)，編制項目的總概算。初步設(shè)計文件報批前，一般須由項目法人委托有相應(yīng)資格的工程咨詢機(jī)構(gòu)或組織行業(yè)各方面的專家，對初步設(shè)計中的重大問題，進(jìn)行咨詢論證。設(shè)計單位根據(jù)咨詢論證意見，對初步設(shè)計文件進(jìn)行補(bǔ)充、修改、優(yōu)化。初步設(shè)計由項目法人組織審查后，按國家現(xiàn)行規(guī)定權(quán)限向主管部門申報審批。初步設(shè)計文件經(jīng)批準(zhǔn)后，主要內(nèi)容不得隨意修改、變更，并作為項目建設(shè)實施的技術(shù)文件基礎(chǔ)。

初步設(shè)計階段的主要研究內(nèi)容包括：

（1）復(fù)核工程任務(wù)及具體要求，確定工程規(guī)模，選定特征值，明確運(yùn)行要求。

（2）復(fù)核地質(zhì)條件和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，提出相應(yīng)的評價和結(jié)論。

（3）復(fù)核工程的等級和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，確定工程總體布置以及主要建筑物的軸線、結(jié)構(gòu)形式與布置、控制尺寸、高程和工程數(shù)量。

（4）提出消防設(shè)計方案和主要設(shè)施。

（5）選定對外交通方案、施工導(dǎo)流方式、施工總布置和總進(jìn)度、主要建筑物施工方法及主要施工設(shè)備，提出天然 （人工）建筑材料、勞動力、供水和供電的需要量及其來源。

（6）提出環(huán)境保護(hù)措施設(shè)計，編制水土保持方案。

（7）擬定水利工程的管理機(jī)構(gòu)，提出工程管理范圍、保護(hù)范圍以及主要管理措施。

（8）編制初步設(shè)計概算，利用外資的工程應(yīng)編制外資概算。

（9）復(fù)核經(jīng)濟(jì)評價。

（四） 施工準(zhǔn)備階段

施工準(zhǔn)備階段 （包括招標(biāo)設(shè)計）是指建設(shè)項目的主體工程開工前，必須完成的各項準(zhǔn)備工作。其中，招標(biāo)設(shè)計指為施工以及設(shè)備材料招標(biāo)而進(jìn)行的設(shè)計工作。

施工準(zhǔn)備的條件主要包括：

（1）初步設(shè)計已經(jīng)批準(zhǔn)。

（2）項目法人已經(jīng)建立。

（3）項目已列入國家或地方水利建設(shè)投資計劃，籌資方案已經(jīng)確定。

（4）有關(guān)土地使用權(quán)已經(jīng)批準(zhǔn)。

施工準(zhǔn)備的主要內(nèi)容包括：

（1）施工現(xiàn)場的征地、拆遷。

（2）四通一平。

（3）必需的生產(chǎn)、生活臨時建筑工程。

（4）組織招標(biāo)設(shè)計、咨詢、設(shè)備和物資采購等服務(wù)。

（5）組織建設(shè)監(jiān)理和主體工程招標(biāo)投標(biāo)，選定建設(shè)監(jiān)理單位和施工承包隊伍。

施工準(zhǔn)備工作開始前，項目法人或其代理機(jī)構(gòu)，須向水行政主管部門辦理報建手續(xù)，項目報建須交驗工程建設(shè)項目的有關(guān)批準(zhǔn)文件。工程項目進(jìn)行項目報建登記后，方可組織施工準(zhǔn)備工作。

工程建設(shè)項目施工，一般均須實行招標(biāo)投標(biāo)。

（五） 建設(shè)實施階段

項目法人按照批準(zhǔn)的建設(shè)文件，組織工程建設(shè)，保證項目建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)；項目法人或其代理機(jī)構(gòu)必須按審批權(quán)限，向主管部門提出主體工程開工備案報告。

1.主體工程開工須具備的條件

（1）前期工程各階段文件已按規(guī)定批準(zhǔn)，施工詳圖設(shè)計可以滿足初期主體工程施工需要。

（2）建設(shè)項目已列入國家或地方水利建設(shè)投資年度計劃，年度建設(shè)資金已落實。

（3）主體工程招標(biāo)已經(jīng)決標(biāo)，工程承包合同已經(jīng)簽訂，并已得到主管部門同意。

（4）現(xiàn)場施工準(zhǔn)備和征地移民等建設(shè)外部條件能夠滿足主體工程開工需要。

（5）建設(shè)管理模式已經(jīng)確定，投資主體與項目主體的管理關(guān)系已經(jīng)理順。

（6）項目建設(shè)所需全部投資來源已經(jīng)明確，且投資結(jié)構(gòu)合理。

2.建設(shè)實施階段的主要工作內(nèi)容

（1）項目法人或其代理機(jī)構(gòu)必須按審批權(quán)限，向主管部門遞交主體工程開工備案報告。

（2）項目法人要按照批準(zhǔn)的建設(shè)文件，充分發(fā)揮建設(shè)管理的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)設(shè)計、監(jiān)理、施工以及地方等方面的關(guān)系，實行目標(biāo)管理。

（3）要按照 “政府監(jiān)督、項目法人負(fù)責(zé)、社會監(jiān)理、企業(yè)保證”的要求，建立健全質(zhì)量管理體系。

項目法人要充分發(fā)揮建設(shè)管理的主導(dǎo)作用，為施工創(chuàng)造良好的建設(shè)條件。項目法人要授權(quán)工程監(jiān)理，使之能獨立負(fù)責(zé)項目的建設(shè)工期、質(zhì)量、投資的控制和現(xiàn)場施工的組織協(xié)調(diào)。監(jiān)理單位選擇必須符合水利部 《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》（水建 〔1996〕396號）的要求，要按照 “政府監(jiān)督、項目法人負(fù)責(zé)、社會監(jiān)理、企業(yè)保證”的原則，建立健全質(zhì)量管理體系，重要建設(shè)項目，須設(shè)立質(zhì)量監(jiān)督項目站，行使政府對項目建設(shè)的監(jiān)督職能。

（六） 生產(chǎn)準(zhǔn)備階段

生產(chǎn)準(zhǔn)備應(yīng)根據(jù)不同類型的工程要求確定，一般應(yīng)包括如下主要內(nèi)容：

（1）生產(chǎn)組織準(zhǔn)備。建立生產(chǎn)經(jīng)營的管理機(jī)構(gòu)及相應(yīng)管理制度。

（2）招收和培訓(xùn)人員。按照生產(chǎn)運(yùn)營的要求，配備生產(chǎn)管理人員，并通過多種形式的培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)，使之能滿足運(yùn)營要求。生產(chǎn)管理人員要盡早介入工程的施工建設(shè)，參加設(shè)備的安裝調(diào)試，熟悉情況，掌握好生產(chǎn)技術(shù)和工藝流程，為順利銜接基本建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營階段做好準(zhǔn)備。

（3）生產(chǎn)技術(shù)準(zhǔn)備。主要包括技術(shù)資料的匯總、運(yùn)行技術(shù)方案的制定、崗位操作規(guī)程制定和新技術(shù)準(zhǔn)備。

（4）生產(chǎn)的物資準(zhǔn)備。主要是落實投產(chǎn)運(yùn)營所需要的原材料、協(xié)作產(chǎn)品、工器具、備品備件和其他協(xié)作配合條件的準(zhǔn)備。

（5）正常的生活福利設(shè)施準(zhǔn)備。

（6）及時具體落實產(chǎn)品銷售合同協(xié)議的簽訂，提高生產(chǎn)經(jīng)營效益，為償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值創(chuàng)造條件。

（七） 竣工驗收階段

當(dāng)建設(shè)項目的建設(shè)內(nèi)容全部完成，并經(jīng)過單位工程驗收 （包括工程檔案資料的驗收），符合設(shè)計要求并按水利部 《水利基本建設(shè)項目 （工程）檔案資料管理暫行規(guī)定》 （水辦〔1997〕275號）的要求完成了檔案資料的整理工作；完成竣工報告、竣工決算等必需文件的編制后，項目法人按水利部 《水利工程建設(shè)項目管理規(guī)定 （試行）》 （水建 〔1995〕128號）規(guī)定，向驗收主管部門提出申請，驗收主管部門根據(jù)國家和部頒驗收規(guī)程組織驗收。竣工決算編制完成后，須由審計機(jī)關(guān)組織竣工審計，其審計報告作為竣工驗收的基本資料。工程規(guī)模較大、技術(shù)較復(fù)雜的建設(shè)項目可先進(jìn)行初步驗收；不合格的工程不予驗收；有遺留問題的項目，對遺留問題必須有具體處理意見，且有限期處理的明確要求，并落實責(zé)任人。

（八） 后評價階段

建設(shè)項目竣工投產(chǎn)后，一般經(jīng)過1～2年生產(chǎn)運(yùn)營，要進(jìn)行一次系統(tǒng)的項目后評價，主要內(nèi)容包括：影響評價——項目投產(chǎn)后對各方面的影響進(jìn)行評價；經(jīng)濟(jì)效益評價——對項目投資、國民經(jīng)濟(jì)效益、財務(wù)效益、技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模效益、可行性研究深度等進(jìn)行評價；過程評價——對項目的立項、設(shè)計施工、建設(shè)管理、竣工投產(chǎn)、生產(chǎn)運(yùn)營等全過程進(jìn)行評價。項目后評價一般按三個層次組織實施，即項目法人的自我評價、項目行業(yè)的評價、計劃部門 （或主要投資方）的評價。建設(shè)項目后評價工作必須遵循客觀、公正、科學(xué)的原則，做到分析合理、評價公正。通過建設(shè)項目的后評價達(dá)到肯定成績、總結(jié)經(jīng)驗、研究問題、吸取教訓(xùn)、提出建議、改進(jìn)工作、不斷提高項目決策水平和投資效果的目的。