第一章 基本建設程序與管理制度

第一節 基本建設程序

一、概述

水利工程建設規模宏大，牽涉因素較多，且工作條件復雜、效益顯著、施工建造艱難、一旦失事后果嚴重，因此水利工程建設必須嚴格遵守基本建設程序和規程規范。根據國家水利工程建設程序管理規定，我國的水利工程建設全面實行項目法人責任制、建設監理制和招標投標制、合同管理制四項制度的改革。水利工程建設包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工準備 （包括招標設計）、建設實施、生產準備、竣工驗收、后評價等階段。這些階段大體可分為三個部分，即工程開工建設前的規劃、勘測、設計為主的前期階段；工程開工建設以后至竣工投產的施工階段；工程的后評價階段。

水利工程建設過程中必須遵循的先后次序稱為基本建設程序，主要適用于由國家投資、中央和地方合資、企事業單位獨資或合資以及其他投資方式興建的防洪、除澇、灌溉、發電、供水、圍墾等大中型 （包括新建、續建、改建、加固、修復）工程建設項目，小型水利工程建設項目可以參照執行。

嚴格遵循基本建設程序，先規劃研究，后設計施工，有利于加強宏觀經濟計劃管理，保持建設規模和國力相適應；還有利于保證項目決策正確，又快又好又省地完成建設任務，提高基本建設的投資效果。

二、基本建設程序各階段內容

（一） 項目建議書階段

根據國民經濟和社會發展的長遠規劃、流域綜合規劃、區域綜合規劃、專業規劃，按照國家產業政策和國家有關投資建設方針編制項目建議書，對擬進行建設的項目做出初步說明。根據一條河流或地區的自然和社會狀況的必要資料，編制流域規劃或地區水利工程的總體布局，確定合理的開發順序以及每一項工程的任務和技術經濟指標。

（二） 可行性研究報告階段

對項目在技術上是否可行和經濟上是否合理進行科學的分析和論證。經過批準的可行性研究報告，是項目決策和進行初步設計的依據。可行性研究報告，由項目法人 （或籌備機構）組織編制。可行性研究報告，按國家現行規定的審批權限報批。申報項目可行性研究報告，必須同時提出項目法人組建方案及運行機制、資金籌措方案、資金結構及回收資金的辦法，并依照有關規定附具有管轄權的水行政主管部門或流域機構簽署的規劃同意書、對取水許可預申請的書面審查意見。審批部門要委托有項目相應資格的工程咨詢機構對可行性報告進行評估，并綜合行業歸口主管部門、投資機構 （公司）、項目法人 （項目法人籌備機構）等方面的意見進行審批。可行性研究報告經批準后，不得隨意修改和變更，在主要內容上有重要變動，應經原批準機關復審同意。項目可行性報告批準后，應正式成立項目法人，并按項目法人責任制實行項目管理。

可行性研究報告階段的主要研究內容包括：

（1）論證工程建設的必要性，確定本工程建設任務和綜合利用的主次順序。

（2）確定主要水文參數和成果，查明影響工程的地質條件和存在的主要地質問題。

（3）基本選定工程規模。

（4）選定基本壩型和主要建筑物的基本形式，初選工程總體布置。

（5）初選水利工程管理方案。

（6）初步確定施工組織設計中的主要問題，提出控制性工期和分期實施意見。

（7）評價工程建設對環境和水土保持設施的影響。

（8）提出主要工程量和建材需用量，估算工程投資。

（9）明確工程效益，分析主要經濟指標，評價工程的經濟合理性和財務可行性。

（三） 初步設計階段

初步設計是根據批準的可行性研究報告和必要而準確的設計資料，對設計對象進行通盤研究，闡明擬建工程在技術上的可行性和經濟上的合理性，規定項目的各項基本技術參數，編制項目的總概算。初步設計文件報批前，一般須由項目法人委托有相應資格的工程咨詢機構或組織行業各方面的專家，對初步設計中的重大問題，進行咨詢論證。設計單位根據咨詢論證意見，對初步設計文件進行補充、修改、優化。初步設計由項目法人組織審查后，按國家現行規定權限向主管部門申報審批。初步設計文件經批準后，主要內容不得隨意修改、變更，并作為項目建設實施的技術文件基礎。

初步設計階段的主要研究內容包括：

（1）復核工程任務及具體要求，確定工程規模，選定特征值，明確運行要求。

（2）復核地質條件和設計標準，提出相應的評價和結論。

（3）復核工程的等級和設計標準，確定工程總體布置以及主要建筑物的軸線、結構形式與布置、控制尺寸、高程和工程數量。

（4）提出消防設計方案和主要設施。

（5）選定對外交通方案、施工導流方式、施工總布置和總進度、主要建筑物施工方法及主要施工設備，提出天然 （人工）建筑材料、勞動力、供水和供電的需要量及其來源。

（6）提出環境保護措施設計，編制水土保持方案。

（7）擬定水利工程的管理機構，提出工程管理范圍、保護范圍以及主要管理措施。

（8）編制初步設計概算，利用外資的工程應編制外資概算。

（9）復核經濟評價。

（四） 施工準備階段

施工準備階段 （包括招標設計）是指建設項目的主體工程開工前，必須完成的各項準備工作。其中，招標設計指為施工以及設備材料招標而進行的設計工作。

施工準備的條件主要包括：

（1）初步設計已經批準。

（2）項目法人已經建立。

（3）項目已列入國家或地方水利建設投資計劃，籌資方案已經確定。

（4）有關土地使用權已經批準。

施工準備的主要內容包括：

（1）施工現場的征地、拆遷。

（2）四通一平。

（3）必需的生產、生活臨時建筑工程。

（4）組織招標設計、咨詢、設備和物資采購等服務。

（5）組織建設監理和主體工程招標投標，選定建設監理單位和施工承包隊伍。

施工準備工作開始前，項目法人或其代理機構，須向水行政主管部門辦理報建手續，項目報建須交驗工程建設項目的有關批準文件。工程項目進行項目報建登記后，方可組織施工準備工作。

工程建設項目施工，一般均須實行招標投標。

（五） 建設實施階段

項目法人按照批準的建設文件，組織工程建設，保證項目建設目標的實現；項目法人或其代理機構必須按審批權限，向主管部門提出主體工程開工備案報告。

1.主體工程開工須具備的條件

（1）前期工程各階段文件已按規定批準，施工詳圖設計可以滿足初期主體工程施工需要。

（2）建設項目已列入國家或地方水利建設投資年度計劃，年度建設資金已落實。

（3）主體工程招標已經決標，工程承包合同已經簽訂，并已得到主管部門同意。

（4）現場施工準備和征地移民等建設外部條件能夠滿足主體工程開工需要。

（5）建設管理模式已經確定，投資主體與項目主體的管理關系已經理順。

（6）項目建設所需全部投資來源已經明確，且投資結構合理。

2.建設實施階段的主要工作內容

（1）項目法人或其代理機構必須按審批權限，向主管部門遞交主體工程開工備案報告。

（2）項目法人要按照批準的建設文件，充分發揮建設管理的主導作用，協調設計、監理、施工以及地方等方面的關系，實行目標管理。

（3）要按照 “政府監督、項目法人負責、社會監理、企業保證”的要求，建立健全質量管理體系。

項目法人要充分發揮建設管理的主導作用，為施工創造良好的建設條件。項目法人要授權工程監理，使之能獨立負責項目的建設工期、質量、投資的控制和現場施工的組織協調。監理單位選擇必須符合水利部 《水利工程建設監理規定》（水建 〔1996〕396號）的要求，要按照 “政府監督、項目法人負責、社會監理、企業保證”的原則，建立健全質量管理體系，重要建設項目，須設立質量監督項目站，行使政府對項目建設的監督職能。

（六） 生產準備階段

生產準備應根據不同類型的工程要求確定，一般應包括如下主要內容：

（1）生產組織準備。建立生產經營的管理機構及相應管理制度。

（2）招收和培訓人員。按照生產運營的要求，配備生產管理人員，并通過多種形式的培訓，提高人員素質，使之能滿足運營要求。生產管理人員要盡早介入工程的施工建設，參加設備的安裝調試，熟悉情況，掌握好生產技術和工藝流程，為順利銜接基本建設和生產經營階段做好準備。

（3）生產技術準備。主要包括技術資料的匯總、運行技術方案的制定、崗位操作規程制定和新技術準備。

（4）生產的物資準備。主要是落實投產運營所需要的原材料、協作產品、工器具、備品備件和其他協作配合條件的準備。

（5）正常的生活福利設施準備。

（6）及時具體落實產品銷售合同協議的簽訂，提高生產經營效益，為償還債務和資產的保值增值創造條件。

（七） 竣工驗收階段

當建設項目的建設內容全部完成，并經過單位工程驗收 （包括工程檔案資料的驗收），符合設計要求并按水利部 《水利基本建設項目 （工程）檔案資料管理暫行規定》 （水辦〔1997〕275號）的要求完成了檔案資料的整理工作；完成竣工報告、竣工決算等必需文件的編制后，項目法人按水利部 《水利工程建設項目管理規定 （試行）》 （水建 〔1995〕128號）規定，向驗收主管部門提出申請，驗收主管部門根據國家和部頒驗收規程組織驗收。竣工決算編制完成后，須由審計機關組織竣工審計，其審計報告作為竣工驗收的基本資料。工程規模較大、技術較復雜的建設項目可先進行初步驗收；不合格的工程不予驗收；有遺留問題的項目，對遺留問題必須有具體處理意見，且有限期處理的明確要求，并落實責任人。

（八） 后評價階段

建設項目竣工投產后，一般經過1～2年生產運營，要進行一次系統的項目后評價，主要內容包括：影響評價——項目投產后對各方面的影響進行評價；經濟效益評價——對項目投資、國民經濟效益、財務效益、技術進步和規模效益、可行性研究深度等進行評價；過程評價——對項目的立項、設計施工、建設管理、竣工投產、生產運營等全過程進行評價。項目后評價一般按三個層次組織實施，即項目法人的自我評價、項目行業的評價、計劃部門 （或主要投資方）的評價。建設項目后評價工作必須遵循客觀、公正、科學的原則，做到分析合理、評價公正。通過建設項目的后評價達到肯定成績、總結經驗、研究問題、吸取教訓、提出建議、改進工作、不斷提高項目決策水平和投資效果的目的。