前言

1986年，民政部提出開(kāi)展“社區(qū)服務(wù)”的要求，首次在政府決策中引入“社區(qū)”概念。2000年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，指出“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”，且提出了社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，城市社區(qū)建設(shè)開(kāi)始在全國(guó)鋪開(kāi)。2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，開(kāi)啟了我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新時(shí)代。總之，在過(guò)去三十多年的時(shí)間里，社區(qū)建設(shè)與治理從最初的城市擴(kuò)展至城鄉(xiāng)，從早期的政策建構(gòu)到如今的治理體制革新，鮮明地反映了我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程特點(diǎn)。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)首次提出法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)。至此，法治社會(huì)建設(shè)被正式納入全面依法治國(guó)戰(zhàn)略體系之中。社區(qū)治理同法治社會(huì)建設(shè)之間具有天然的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。雖然在德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯那里，“社區(qū)”和“社會(huì)”是兩個(gè)相對(duì)存在的概念，即“社區(qū)本身應(yīng)該被理解為一種生機(jī)勃勃的有機(jī)體，而社會(huì)應(yīng)該被理解為一種機(jī)械的聚合和人工制品”（滕尼斯，1887），但在我國(guó)的文化語(yǔ)境和政策文本中，“社區(qū)”可以被視為“社會(huì)”的一個(gè)組成部分，社區(qū)建設(shè)與治理也是社會(huì)建設(shè)與治理的基本內(nèi)容。一方面，社區(qū)治理實(shí)踐推進(jìn)及體制革新離不開(kāi)法治的保障；另一方面，法治社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也要求社區(qū)治理法治化或規(guī)范化。這是本書(shū)研究的一個(gè)基本假設(shè)，也是之所以從法治社會(huì)建設(shè)視角來(lái)研究社區(qū)治理規(guī)范的原因所在。

在法律社會(huì)學(xué)研究者那里，社會(huì)規(guī)范是多元的，不同的規(guī)范具有不同的功能。法治社會(huì)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)重視多元社會(huì)規(guī)范的綜合作用。社區(qū)治理法治化或規(guī)范化的過(guò)程，同樣如此。國(guó)家制定法、軟法、民間法、黨內(nèi)法規(guī)和各類(lèi)協(xié)議等都存在于社區(qū)治理實(shí)踐中，并發(fā)揮著各自不同的規(guī)范功能。根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義理論，社會(huì)是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化手段的系統(tǒng)，社會(huì)的各組成部分以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，并對(duì)社會(huì)整體發(fā)揮著各自必要的功能。該理論所包含的原理同樣適用于社區(qū)治理多元規(guī)范，不同的規(guī)范以某種有序或特定的方式關(guān)聯(lián)，從而形成某種規(guī)范結(jié)構(gòu)形式，對(duì)社區(qū)治理發(fā)揮必要的整體性的規(guī)范功能。這是本書(shū)研究的又一個(gè)基本假設(shè)，也是本書(shū)研究的核心問(wèn)題。當(dāng)然，任何形式的規(guī)范都是經(jīng)由特定的方式生成的，或者由特定主體創(chuàng)制而成，或者由特定群體長(zhǎng)期行為演化而成，或者由特定主體約定而成。多元規(guī)范之間的組合方式同生成規(guī)范的主體之間的關(guān)系密切相關(guān)。研究社區(qū)治理多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)就不能不關(guān)注社區(qū)治理主體之間的關(guān)系也即社區(qū)治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

對(duì)此，本書(shū)圍繞社區(qū)治理多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化問(wèn)題展開(kāi)研究，共分為七章。

第一章闡述了法治社會(huì)建設(shè)與社區(qū)治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和一般原理。法治社會(huì)建設(shè)的提出反映了我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)確立的政治型法治向社會(huì)型法治的有益擴(kuò)展。法治社會(huì)建設(shè)需要多元規(guī)范，在研究法治社會(huì)之“規(guī)范”時(shí)應(yīng)秉持一種結(jié)構(gòu)化思維，即以一種整體的、系統(tǒng)的而非部分的、孤立的視角去思考和分析法治社會(huì)建設(shè)中的規(guī)范問(wèn)題。這也應(yīng)該是我們?cè)谘芯可鐓^(qū)治理多元規(guī)范時(shí)所應(yīng)秉持的一種基本方法或進(jìn)路。社區(qū)治理實(shí)踐中不同的參與主體有著不同的利益需求，調(diào)整或規(guī)制社區(qū)治理中利益關(guān)系就需要借助于各種規(guī)范——國(guó)家制定法、軟法、民間法、黨內(nèi)法規(guī)和公共政策等。

第二章以“社區(qū)治理與國(guó)家制定法的嵌入”為題，首先考察了作為一種“活法”的國(guó)家制定法嵌入社區(qū)治理的具體方式或機(jī)制，包括作為社區(qū)治理“定義者”和“架構(gòu)者”、作為社區(qū)治理主體角色規(guī)范與行為準(zhǔn)則，以及在社區(qū)調(diào)解中發(fā)揮“符號(hào)”功能等。然后選取部分規(guī)范性文本，從立法技術(shù)的視角分析了國(guó)家制定法對(duì)社區(qū)治理中公共政策和軟法的規(guī)范嵌入，論述了社區(qū)治理中存在的多元規(guī)范相互嵌入與規(guī)范邊界模糊等問(wèn)題。最后以社區(qū)法律顧問(wèn)制度為例，探討了作為社區(qū)法律顧問(wèn)的律師在社區(qū)治理中的雙重角色：專(zhuān)業(yè)法律服務(wù)的提供者和社區(qū)公共事務(wù)的治理者。不僅如此，社區(qū)法律顧問(wèn)制度也可以視為國(guó)家制定法嵌入社區(qū)治理的一種有效機(jī)制。

第三章至第五章分別探討了社區(qū)治理中的軟法、民間法和黨內(nèi)法規(guī)這三類(lèi)基本規(guī)范。第三章主要研究了社區(qū)治理中軟法的創(chuàng)制與實(shí)施問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)軟法的討論主要集中于行政法領(lǐng)域，因軟法所包含的理念同新公共管理理念具有內(nèi)在一致性，強(qiáng)調(diào)合作與多中心治理，因此軟法也被視為公共治理的基本規(guī)范。本章首先闡述了社區(qū)治理軟法的含義、具體形式和公共治理功能，認(rèn)為社區(qū)治理軟法指的是由社區(qū)治理參與主體單獨(dú)或合作制定的且能夠?qū)ι鐓^(qū)治理事務(wù)或活動(dòng)產(chǎn)生相應(yīng)約束的各種規(guī)范性文件。然后討論了社區(qū)治理中軟法與硬法（即國(guó)家制定法）之間的關(guān)系，主張兩者存在一種分工合作關(guān)系，因此應(yīng)該采取措施以實(shí)現(xiàn)兩者更好地銜接。接下來(lái)，以社區(qū)流動(dòng)人口管理為例，分析了社區(qū)治理軟法創(chuàng)制的現(xiàn)狀尤其是存在的問(wèn)題，指出體制慣性是回應(yīng)型社區(qū)軟法創(chuàng)制需要解決的最大障礙。最后，本章對(duì)社區(qū)治理軟法實(shí)施過(guò)程中的自由裁量進(jìn)行了分析，指出了其合理性與弊端，并就如何抑制社區(qū)軟法實(shí)施中自由裁量的弊端提出了建議。在第四章關(guān)于民間法的研究中，民間法被視為社區(qū)治理中的一種文化內(nèi)生性規(guī)范。本章首先對(duì)民間法的基本屬性及其與習(xí)慣法、軟法的關(guān)系等進(jìn)行了辨析；然后分析了民間法與社區(qū)治理的關(guān)系及其作用表現(xiàn)，討論了多元規(guī)范平衡視角下民間法與軟法的互動(dòng)問(wèn)題；最后就如何改進(jìn)民間法在社區(qū)治理中的作用以更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)范合作，提出了具體的建議，例如主張強(qiáng)化民間法作為一種文化現(xiàn)象在社區(qū)治理中的存在。第五章以“黨內(nèi)法規(guī)與社區(qū)治理”為題研究了社區(qū)治理實(shí)踐中規(guī)范合作視角下黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范作用及其改進(jìn)問(wèn)題。本章首先討論了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性和作用表現(xiàn)，指出了黨內(nèi)法規(guī)所具有的法律性、道德性、政策性和政治性功能。然后分析了社區(qū)治理多元格局中黨內(nèi)法規(guī)同其他規(guī)范之間的相互銜接與實(shí)施促進(jìn)，賦予黨內(nèi)法規(guī)以新的定位即作為一種“由內(nèi)及外”的規(guī)范。最后從規(guī)范實(shí)施的角度，研究了社區(qū)黨務(wù)公開(kāi)機(jī)制及對(duì)應(yīng)的黨務(wù)公開(kāi)條例的實(shí)施問(wèn)題，并將社區(qū)黨務(wù)公開(kāi)機(jī)制區(qū)分為規(guī)范操作和規(guī)范轉(zhuǎn)接兩個(gè)維度，其中規(guī)范轉(zhuǎn)接作為社區(qū)黨務(wù)公開(kāi)機(jī)制的制度延展，離不開(kāi)黨內(nèi)法規(guī)同社區(qū)治理其他規(guī)范之間的協(xié)調(diào)與合作。

第六章分別研究了社區(qū)治理中的公共政策、民事協(xié)議、道德與價(jià)值觀這三類(lèi)特殊但重要的規(guī)范。本章首先以“法治化視角下社區(qū)治理‘政策圍城’之走出”為題，討論了社區(qū)治理實(shí)踐和進(jìn)程中存在的“政策圍城”現(xiàn)象。公共政策對(duì)于社區(qū)治理的發(fā)展和成效取得發(fā)揮著非常重要的規(guī)范作用。然而，大量的公共政策輸出也使得社區(qū)治理實(shí)踐中出現(xiàn)了“政策圍城”現(xiàn)象。在總結(jié)了公共政策對(duì)于社區(qū)治理的規(guī)范作用后，我們分析了公共政策的功能局限，并就如何走出“政策圍城”提出了相應(yīng)的建議。接下來(lái)討論了社區(qū)治理中的約定規(guī)范——民事協(xié)議。社區(qū)治理實(shí)踐中存在著理念、制度和實(shí)踐三個(gè)層面的協(xié)議。以物業(yè)服務(wù)合同為代表的民事協(xié)議是社區(qū)治理協(xié)議中最為重要的一類(lèi)。我們討論了民事協(xié)議在社區(qū)治理中的規(guī)范功能，并希望社區(qū)治理參與主體能夠拓展民事協(xié)議的作用以加強(qiáng)基層群眾自治。本章最后探討了社區(qū)治理中的潛在規(guī)范：道德與價(jià)值觀。雖然國(guó)家制定法、公共政策和軟法等具有外顯可視性的規(guī)范在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要的規(guī)范功能，但是，相比較而言道德與價(jià)值觀這類(lèi)潛在規(guī)范對(duì)于社區(qū)治理的規(guī)范作用可能更為深刻或更具決定性。在分別對(duì)道德與價(jià)值觀所具有的特殊規(guī)范屬性進(jìn)行分析后，我們總結(jié)了道德與價(jià)值觀在社區(qū)治理中規(guī)范作用的具體表現(xiàn)，最后就如何重塑道德與價(jià)值觀以推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治提出了相應(yīng)的建議。

第七章以“法治社會(huì)視角下社區(qū)多元共治格局的構(gòu)建”為題，總結(jié)和回應(yīng)了本書(shū)所研究的核心命題，即如何優(yōu)化社區(qū)治理多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)以更好地推進(jìn)社區(qū)治理法治化和法治社會(huì)的建設(shè)。無(wú)論法治社會(huì)的建設(shè)還是社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)，都內(nèi)在地包含著一種結(jié)構(gòu)性的要求，而且構(gòu)建一種合作共治的格局也是題中應(yīng)有之義。社區(qū)治理多元格局的構(gòu)建是包括主體、規(guī)范和意識(shí)等在內(nèi)的組合系統(tǒng)。本章在闡述了法治社會(huì)建設(shè)、社區(qū)治理法治化和多元格局的樣態(tài)后，從主體、規(guī)范和意識(shí)這三個(gè)維度對(duì)社區(qū)合作共治格局進(jìn)行解析。然后從規(guī)范結(jié)構(gòu)的視角剖析了我國(guó)社區(qū)合作共治格局構(gòu)建實(shí)踐中存在的問(wèn)題及其原因。最后從多元規(guī)范的角度提出了社區(qū)合作共治格局構(gòu)建的具體建議，希望社區(qū)治理主體遵循合作主義理念，重新定位不同治理主體的角色和更好發(fā)揮治理規(guī)范的功能。