第二節(jié) 中國環(huán)境污染的現(xiàn)狀

一 中國環(huán)境污染的演變

根據(jù)計算，以1996—2017年中國31個省份（不含我國港澳臺地區(qū)）的污染排放指數(shù)的全國均值代表中國污染排放整體情況，具體結(jié)果如圖2-1所示。由圖2-1可知，1996—2014年，中國污染排放總體呈現(xiàn)波動上升趨勢，2015—2017年，中國污染排放總體出現(xiàn)較大幅度的下降。中國在2013年以來霧霾肆虐，空氣污染嚴重，中國政府為了改善環(huán)境污染狀況，特別是空氣污染狀況，還人們一個“藍天”，不斷加強環(huán)境保護力度，但環(huán)境保護政策有一定的滯后效應(yīng)，環(huán)境污染狀況改善明顯的轉(zhuǎn)折點是2015年。以往研究認為1991—2013年中國污染排放狀況呈現(xiàn)波動下降的趨勢。[1]

圖2-1 1996—2017年的中國污染排放指數(shù)

綜上所述，以往研究與現(xiàn)實情況不符，這是由于其淡化了空氣污染的重要性，才得出了與現(xiàn)實相反的結(jié)論，認為污染狀況在2013年就已經(jīng)得到控制。因而，本書強調(diào)空氣污染的特殊性與重要性，所得的結(jié)論更符合現(xiàn)實，也更科學(xué)。

分階段來看，中國環(huán)境污染出現(xiàn)明顯下降趨勢的階段有1998—2002年、2005—2008年、2014—2017年三個階段：1998年全國范圍的特大洪水暴發(fā)，使中國政府認識到了生態(tài)破壞的惡果——社會、經(jīng)濟等方面損失嚴重，開始重視保護生態(tài)環(huán)境與治理環(huán)境污染，因而在1998—2002年這一階段，中國環(huán)境污染總體呈下降趨勢；2005年政府在“十一五”規(guī)劃綱要中設(shè)置了相應(yīng)約束性指標，加強了環(huán)境保護的政策調(diào)控與制度建設(shè)，有效地減少了資源消耗，2005—2008年環(huán)境污染呈現(xiàn)下降趨勢；2014—2017年，中國在2013年以來霧霾肆虐，空氣污染嚴重，中國政府為了改善環(huán)境污染狀況，特別是空氣污染狀況，還人們一個“藍天”，不斷加強環(huán)境保護力度，有效改善了污染狀況。

二 中國環(huán)境污染的現(xiàn)狀

1.環(huán)境治理成效顯著

自2013年以來，以北京、上海、廣州、深圳等大城市為例，這些城市不僅出現(xiàn)煤煙、汽車尾氣等多種污染，甚至出現(xiàn)類似洛杉磯光化學(xué)煙霧事件的污染現(xiàn)象，霧霾肆虐，空氣污染轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)合型。每年冬天全國各大城市都面臨霧霾的考驗，嚴重危害了中國人民的生命安全。當時，全國有70%的江河水系受到污染，95%以上流經(jīng)城市的河流受到嚴重污染，3億農(nóng)民喝不到干凈水，4億城市人呼吸不到新鮮空氣，水污染、大氣污染、噪聲污染、廢物污染、放射線污染等環(huán)境事故層出不窮，這種狀況不改變，能源資源將難以支撐、生態(tài)環(huán)境將不堪重負，國人的生存權(quán)利受到嚴重威脅，其帶來的社會成本更不容忽視。習(xí)近平總書記多次強調(diào)綠水青山就是金山銀山，保護環(huán)境必須從現(xiàn)在做起，以彌補我們在生態(tài)環(huán)境方面的欠賬。因此，中共十八屆三中全會提出“用制度保護生態(tài)環(huán)境”，2015年政府工作報告中總計用697字談及環(huán)保的節(jié)能減排，被外界評價為“要求甚嚴、剛性最強”。

中國政府治理環(huán)境污染的決心和行動是史無前例的。2015年1月，“史上最嚴”的環(huán)保法出臺；8月，《大氣污染防治法》再次修訂，VOCs納入了監(jiān)測范圍；11月，《環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃基本思路》出臺；2016年，新《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》面世；2017年，政府工作報告提出打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，京津冀“2+26”城市PM2.5平均濃度和重污染天數(shù)要求同比下降15%以上。污染治理效果與地方政府官員考核績效掛鉤，“河長制”、中央環(huán)保督查、專項整治行動等相繼展開，處罰力度史無前例。2016—2017年，中央環(huán)保督察組對全國31個省（區(qū)、市）實現(xiàn)了全覆蓋，基本摸清了全國污染防治現(xiàn)狀。截至2017年8月，立案處罰18223家，罰款7.28億元，拘留1199人，問責12724人。2017年是中國環(huán)保事業(yè)發(fā)生巨大變化的一年，很多重量級的事件都足以讓這一年載入中國環(huán)保史冊。據(jù)有關(guān)預(yù)測，“十三五”期間，環(huán)保投資約為7.6萬億元（2018年投資規(guī)模為1.6萬億—1.8萬億元），約為“十二五”的2倍。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院《環(huán)保行業(yè)發(fā)展前景與投資分析報告》的預(yù)計，到2018年節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值將超過7萬億元，達到74799.2億元。可以說，2018年是污染防治攻堅戰(zhàn)的第一年，也是中國生態(tài)環(huán)保工作乘勝追擊、擴大戰(zhàn)果的一年：3月13日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案公布，組建生態(tài)環(huán)境部，整合分散的生態(tài)環(huán)境保護職責，目的是統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責；5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會在北京召開，將會議名稱改為全國生態(tài)環(huán)境保護大會，不僅第一次由黨中央決定召開、有總書記出席并發(fā)表重要講話，且第一次以中共中央、國務(wù)院名義印發(fā)加強生態(tài)環(huán)境保護的重大政策性文件；5月7日，2018年城市黑臭水體整治環(huán)境保護專項行動啟動；5月9日，打擊固體廢物環(huán)境違法行為專項行動開始；5月20日，全國集中式飲用水水源地環(huán)境保護專項第一輪督查打響；5月30日，第一批中央環(huán)保督察“回頭看”全面啟動；6月11日，2018—2019年打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)重點區(qū)域強化督查正式開始；6月16日，正式印發(fā)《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。

中國政府治理環(huán)境污染的決心和行動是史無前例的，因而中國環(huán)境治理成效也是史無前例的。2018年全國338個地級以上城市監(jiān)測結(jié)果顯示：217個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標，占全部城市的64.2%，比2017年下降6.5個百分點；338個城市平均超標天數(shù)比例為20.7%，比2017年下降1.3個百分點，其中以PM2.5為首要污染物的天數(shù)占重度及以上污染天數(shù)的60.0%；338個城市發(fā)生重度污染1899天次，比2017年減少412天，嚴重污染822天次，比2017年增加20天。[2]相較于2017年，部分指標已經(jīng)下降不少。相較于1996年，空氣方面的指標均削減不少：2017年SO₂排放量875.4萬噸，較1996年的1363.6萬噸削減35.8%；2017年煙粉塵排放量796.3萬噸，較1996年的1319.8萬噸削減39.7%；2017年氮氧化物排放量1258.8萬噸，較1996年的2262.9萬噸削減44.4%。

2.污染形勢依然嚴峻

盡管，2017年全國廢水排放總量699.66億噸，相較2016年削減16.1%，2016年、2017年連續(xù)兩年下降，近岸海域污染比同期減少，劣四類水質(zhì)海域面積僅占管轄海域面積的1.1%，但由于基數(shù)大，水污染狀況形勢依然嚴峻：2017年全國廢水排放總量，相較1996年的205.89億噸，上升2.4倍[3]。以北京為例，截至2018年年底，全市污水新增處理能力超過前十年建設(shè)規(guī)模總和，污水處理率由2012年的83%提高到2018年的93%，其中城六區(qū)達到99%，這些將在未來對水污染有所改善，但改善需要一個過程。因而近些年的水資源污染狀況有所好轉(zhuǎn)，但仍不容樂觀：2018年，全國地表水監(jiān)測的1935個水質(zhì)斷面（點位）中，Ⅰ～Ⅲ類比例為71.0%，比2017年上升3.1個百分點；劣Ⅴ類比例為6.7%，比2017年下降1.6個百分點；2018年，諸河監(jiān)測的1613個水質(zhì)斷面中，Ⅰ類占5.0%，Ⅱ類占43.0%，Ⅲ類占26.3%，Ⅳ類水為人體不可觸摸的水質(zhì)，Ⅳ類占14.4%，比2017年下降0.2個百分點，Ⅴ類和劣Ⅴ類水則喪失了使用價值，Ⅴ類占4.5%，比2017年下降0.7個百分點，劣Ⅴ類占6.9%，比2017年下降1.5個百分點；在對全國開發(fā)利用程度較高和面積較大的111個主要湖泊（水庫）進行了水質(zhì)評價中，Ⅰ類水質(zhì)的湖泊（水庫）7個，占6.3%；Ⅱ類34個，占30.6%；Ⅲ類33個，占29.7%；Ⅳ類19個，占17.1%；Ⅴ類9個，占8.1%；劣Ⅴ類9個，占8.1%，對上述湖泊進行營養(yǎng)狀態(tài)評價，輕度富營養(yǎng)狀態(tài)的25個，占23.4%，中度富營養(yǎng)狀態(tài)的6個，占5.6%。[4]

垃圾包圍城市，固體廢棄物污染嚴重。2017年，全國城市生活垃圾無害化處理率為97.7%，垃圾處理率較2016年升高，2017年未處理的垃圾較少，僅為494.98萬噸。但由于城市垃圾清運量總量極高，2017年全國城市生活垃圾清運量為2.15億噸，歷年來累計未處理的垃圾堆積量極高（如圖2-2所示，2009—2016年分別堆積垃圾4500萬噸、3493萬噸、3328萬噸、2596萬噸、1845萬噸、1464萬噸、1129萬噸、692萬噸；2009—2017年9年已堆積未處理的垃圾累積量超過1.9億噸。[5]不僅垃圾包圍城市，固體廢棄物污染也相當嚴重，2017年全國一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量33.2億噸，較1996年的6.6億噸上升4.0倍，而一般工業(yè)固體廢物綜合利用量一直很低，以2016年為例，僅占利用處置總量的60.2%，而處置和貯存分別占22.5%和17.3%。[6]

圖2-2 2009—2017年城市生活垃圾清運量、無害化處理率及已堆積未處理的垃圾累積量

3.中國環(huán)境問題呈現(xiàn)壓縮型、復(fù)合型，很難借鑒西方治污經(jīng)驗

審視人類社會發(fā)展的歷程，世界上許多國家包括一些發(fā)達國家都走過“先污染，后治理”的老路，工業(yè)大國無一例外地都遭遇了環(huán)境破壞遺留問題，造成了巨大的經(jīng)濟損失，付出了高昂的治理成本，經(jīng)過了幾十年的努力，甚至對外轉(zhuǎn)移高消耗、高排放、重污染的產(chǎn)業(yè)，才有所成效：英國泰晤士河經(jīng)過政府20多年的艱苦整治，才從一條魚也看不到變成潔凈的城市水道；美國洛杉磯的“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”則持續(xù)了60多年，從19世紀40年代到20世紀初，才將光化學(xué)煙霧變?yōu)椤八{天”，但目前臭氧水平依然常年超標，從而造成26億美元的經(jīng)濟損失，并使100萬成年人和30萬兒童患哮喘病；日本也用時近30年，才將其最大的淡水湖琵琶湖治理為“碧水”；20世紀后40年的高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，四成來自美國，其余均由日本轉(zhuǎn)出。

中國40年來的快速發(fā)展，基本完成了工業(yè)化，走完了發(fā)達國家需要100多年甚至二三百年的工業(yè)化之路，經(jīng)歷發(fā)達國家所遭遇的各種環(huán)境問題，老的環(huán)境問題尚未解決，新的環(huán)境問題接踵而至，新舊問題疊加。因而，中國環(huán)境問題呈現(xiàn)壓縮型、復(fù)合型特點，污染機理更加復(fù)雜。而今天的中國，也無法向發(fā)達國家一樣，通過對外轉(zhuǎn)移高消耗、高排放、重污染的產(chǎn)業(yè)解決環(huán)境問題，再加上觀念、政策、制度、管理、技術(shù)的滯后，解決中國環(huán)境問題很難借鑒西方治污經(jīng)驗，中國的環(huán)境資源問題解決起來比任何國家都困難。

三 環(huán)境保護是中國經(jīng)濟下行的因素之一

在新常態(tài)背景下，中國經(jīng)濟正面臨下行壓力。而在現(xiàn)有的增長方式下，“環(huán)境保護損壞經(jīng)濟發(fā)展”的觀點大行其道，諸多學(xué)者認為環(huán)境保護是影響近期中國經(jīng)濟下行的主要因素之一。臨沂治污導(dǎo)致工人失業(yè)事件一經(jīng)報道發(fā)酵，部分學(xué)者指出過嚴的環(huán)保舉措已經(jīng)挫傷了中國經(jīng)濟，導(dǎo)致中國經(jīng)濟下行壓力巨大。甚至在2015年，中國環(huán)保部發(fā)布的報告《新常態(tài)下環(huán)境保護對經(jīng)濟的影響分析報告》也支持了這一觀點：每年約有相當于當年GDP的6%左右的經(jīng)濟損失是由環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的，這一數(shù)字在“十一五”期間（2006—2010年）較低，約為0.12%，但節(jié)能減排造成的GDP累積減少總量較大，超過1800億元，其中僅《大氣污染防治行動計劃》的實施就使GDP累計減少約1148億元；以鋼鐵行業(yè)為例，關(guān)停影響現(xiàn)價產(chǎn)值276.5億元，占鋼鐵行業(yè)總產(chǎn)值的6.4%，鋼鐵、水泥、焦化等行業(yè)合計影響產(chǎn)值352.9億元，影響稅收18.46億元。

但從長遠看，環(huán)保對于經(jīng)濟具有促進優(yōu)化作用。一方面，環(huán)境保護是新的機遇，環(huán)境保護力度加大，能夠淘汰落后產(chǎn)能，倒逼企業(yè)進行產(chǎn)品、技術(shù)的升級、轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，進而提升行業(yè)整體的競爭力，有利于新經(jīng)濟增長點的培育；另一方面，環(huán)保投資促進優(yōu)化經(jīng)濟增長，中國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)以15%—20%的速度增長，“十二五”前期（2011—2013年），環(huán)保投入共計2.33萬億元，拉動GDP增加2.56萬億元，占同期GDP的比重為1.64%，其中可再生能源領(lǐng)域的投資居全球之首，超過677億美元；《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》將拉動中國GDP分別增長1.94萬億元、5.7萬億元，分別增加就業(yè)196萬人、400萬人。

然而通過發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶動新的經(jīng)濟增長點，倒逼經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，不是一朝一夕之功，需要長時間的努力才能實現(xiàn)。短期內(nèi)，很多城市大氣質(zhì)量不斷好轉(zhuǎn)，治理效果明顯。但在大氣污染治理中，環(huán)保“一刀切”的現(xiàn)象已經(jīng)多次上演，成為影響中國經(jīng)濟下行的主要因素之一。從2018年下半年，生態(tài)環(huán)保部發(fā)布了禁止環(huán)保“一刀切”工作意見》；11月中旬，為了證明環(huán)保與經(jīng)濟是協(xié)調(diào)發(fā)展的，環(huán)境部還開展了“環(huán)保與經(jīng)濟關(guān)系”大型主題采訪活動；2月19—21日，中央經(jīng)濟工作會議少了有關(guān)“生態(tài)文明建設(shè)”的表述。種種跡象表明，環(huán)境保護對于中國經(jīng)濟有一定的影響，中國政府正試圖尋找一條對經(jīng)濟增長損害最少的減排之路。