（一）改革開放前和1978—1985年的中國農村減貧

1.改革開放前的中國農村減貧

由于受長期的戰爭破壞、土地相對集中造成很大部分農民沒有或只有很少的土地以及技術落后等因素的影響，[1]新中國成立之初，農村處于普遍性的貧困狀況之中。為了盡快扭轉這種情形，減緩貧困成為政府制度和政策安排的優先領域，先后采取了土地改革、合作化、人民公社化等一系列旨在縮小資源占有、收入占有差異的運動。雖然在改革開放前中國沒有提出扶貧計劃，但眾多的制度安排和政策、規劃都直接或間接地圍繞著減緩和消除大面積存在的農村貧困現象和兩極分化而展開。

自1949年至改革開放前，中國政府在減少農村貧困方面主要采取了以下重大措施。

（1）增加和改善農民對土地（自然資源）的占有和使用權

在1949年新中國成立以前，中國農村的土地占有情況是相當不均的。據估計，在1934年，占農戶總數4%的地主占有50%的可耕地，而占農村戶數70%的貧雇農只擁有17%的可耕地。[2]1949年后，中國在全國范圍內開展了土地改革，無償剝奪地主擁有的土地，分配給廣大少地、無地的貧雇農。土地改革讓全體農民獲得了土地所有權，到1952年，中國農村原來不同階級間土地分配不均的狀況基本得到解決，[3]基本消除了無地這一在其他發展中國家形成農村貧困主要因素的影響，為后來中國農村扶貧開發的成功奠定了一個有利的財產制度基礎。從20世紀50年代中后期開始，農民對土地的占有轉變為合作社所有，后來又演變成人民公社時期的三級所有。雖然在農村生產關系變革的過程中，農民對土地的控制、管理和收益權發生過多次變化，但在法律意義上，農民仍是其所在集體所有的土地的共同所有者。

（2）改善農村基礎設施

從20世紀50年代到70年代中期，中國政府通過其對資源的有效控制以及“三級所有、隊為基礎”的集體所有制在土地占用和勞動力使用方面的優勢，在全國范圍開展了大規模的農村基礎設施建設，改善農村的水利設施和交通條件，在此期間，全國公路通車里程增加了9倍，灌溉面積增加了125%。

（3）改善農民的基礎教育和基本醫療服務條件

從1949年至1978年，中國的小學數量增加了1.6倍，中學數量增加了28倍，小學入學率從不到50%提高到96%；建立了以“赤腳醫生”為主體的農村合作醫療保障體系，改善和建立了5萬多個鄉級醫院、60多萬個村級診所，覆蓋了全國農村總村數的68.8%，在經濟十分落后的情況下，極大地普及了傳染病、地方病、職業病、寄生蟲病等各種病的預防、控制工作，較大地改善了農村缺醫少藥的狀況，提高了農村人口的健康水平。[4]

（4）建立以當時農村集體經濟為基礎的社會保障體系

建立以當時農村集體經濟為基礎的農村社會保障體系——五保戶保障制度，為農村人口中喪失勞動能力的人口提供最基本的社會保障，并確立了由政府財政對遭受嚴重自然災害或因其他特殊原因導致的生活極端困難的農民提供生活救濟的制度。另外，生產隊對半勞力或殘疾人、弱勞力家庭有生產上的照顧，安排一些相對輕松一點的勞動崗位，以保障其基本的生活需求。雖然當時社會保障的水平很低、保障面也很小，但對于減緩農村貧困和饑餓程度、穩定社會秩序，起了重要的作用。

（5）建立農業技術推廣網絡，推廣農業技術

在這期間，中國在全國農村建立了直接延伸到村（當時的生產大隊）的農業技術推廣網絡，在一定范圍內推廣了包括良種、化肥、農藥、土壤改良和農機在內的新技術，促進了農業生產力水平的提高。1978年中國糧食單位面積產量比1949年提高了1.46倍。

此外，建立全國性農村信用合作社、供銷合作社網絡、實行計劃生育等政策，也對改革前農村扶貧起了重要的作用。

由于上述重大政策和措施的實施，從1949年到1978年，中國糧食總產量增加了1.69倍，[5]農村人口攝入的熱量平均增加了20%,[6]不得溫飽的農村人口比重從80%降低到30%;[7]嬰兒死亡率下降了3/4，人口預期壽命提高了近30歲，[8]農村居民的生存狀況有了比較明顯的改善。但是，如果按照現在的貧困標準（2010年價格農民人均純收入2300元）, 1978年中國農村有貧困人口7.7億，貧困發生率高達97.5%。[9]

專欄1 中國農村貧困標準及其變化

中國自1978年以來，中央政府共采用過三條不同生活水平的貧困標準。分別是“1984年標準”“2008年標準”和“2010年標準”。

“1984年標準”，是1986年國務院貧困地區經濟開發領導小組提出的按1984年價格農民年人均純收入200元的貧困標準。這是一條低水平的生存標準，是保證每人每天2100大卡熱量的食物支出，食物支出比重約85%。基于測算時的農村實際情況，基本食物需求質量較差，比如主食中粗糧比重較高，副食中肉蛋比重很低，且標準中的食物支出比重過高，因而只能勉強果腹。

“2008年標準”，實際上是從2000年開始使用，當時稱為低收入標準，在2008年國家正式將其作為扶貧標準使用，因而也稱“2008標準”。按2000年價格每人每年865元，這是一條基本溫飽標準，保證每人每天2100大卡熱量的食物支出，是在“1984年標準”基礎上，適當增加非食物部分，將食物支出比重降低到60%。可基本保證實現“有吃、有穿”，基本滿足溫飽。

“2010年標準”，即現行農村貧困標準，是2011年提出的按2010年不變價農民年人均純收入2300元的標準，按2014年和2015年價格分別為2800元和2855元，這是結合“兩不愁，三保障”測定的基本穩定溫飽標準。根據對全國居民家庭的直接調查結果測算，在義務教育、基本醫療和住房安全有保障（即三保障）的情況下，現行貧困標準包括的食物支出，可按農村住戶農產品出售和購買綜合平均價，每天消費1斤米面、1斤蔬菜和1兩肉或1個雞蛋，獲得每天2100大卡熱量和60克左右的蛋白質，以滿足基本維持穩定溫飽的需要，同時，現行貧困標準中還包括較高的非食物支出，2014年實際食物支出比重為53.5%。此外，在實際測算過程中，對高寒地區采用1.1倍貧困線。

注：代表以1984年標準衡量的貧困人口，從1978年的2.5億人下降到2007年的1479萬人，代表以2008年標準衡量的貧困人口從2000年的9422萬人下降到2010年的2688萬人，代表的是以2010年標準衡量的貧困人口，2015年尚有5575萬人。

資料來源：鮮祖德、王萍萍、吳偉：《中國農村貧困標準與貧困監測》,《統計研究》2016年第9期。

2.1978—1985年農村經濟體制改革推動的農村減貧

在這個階段，中國完成了以家庭聯產承包責任制為中心的農村經營體制改革，使過去受體制束縛的農民獲得了家庭承包地、勞動力和主要收益的支配權，從而大大調動了農民在承包地上投勞、投資和加強管理的積極性，1978年到1985年全國農用化肥施用量翻了一番，農業機械總動力增加了78%，糧食單位面積產量提高了40%，農業勞動生產率提高了40.3%。[10]農業勞動生產率的提高，限制勞動力使用的制度約束取消以及國家對農村種養結構和市場控制放松，同時也使部分生產剩余和農業剩余勞動力轉向發展鄉鎮企業，全國農村從事非農業經營的勞動力，在這期間增加了4150萬，[11]占到當時鄉村勞動力的11%，成為農民收入的另一個增長點。

在這個階段，中國政府還通過提高農產品價格、放寬統購以外農產品流通管制等措施，改善了農產品的交易條件。從1978年到1985年，中國農產品綜合收購價格指數提高了66.8%。價格提高增加的收入占農民新增收入的15.5%。在上述因素的共同作用下，中國農民人均純收入增加了132%。農民人均熱量攝取量，從1978年的2300千卡/人·日，增加到1985年的2454千卡/人·日，按當時標準，[12]有50%未解決溫飽的農村人口在這期間解決了溫飽問題。按現在的扶貧標準，有超過1億農村人口在這期間擺脫了貧困，貧困發生率降低到78.3%。[13]

這一時期農村貧困減緩，主要是通過制度改革和農產品價格調整推動農業勞動生產率提高、非農就業增加實現的。盡管不同區域和條件的農戶都不同程度地從改革驅動的效率提高中受益，但因地理區位、資源稟賦和家庭條件的差異，農戶之間的收入差距開始拉大，農民收入分配的基尼系數從1978年的0.21增大到1985年的0.28。在部分地區出現“萬元戶”的同時，還有相當數量的農民處于“食不果腹，衣不蔽體，住不避風寒”的境況。

作為對農村體制改革過程中出現的極端貧困區域分布變化的一個回應，中國政府1982年在甘肅省的定西、河西和寧夏自治區的西海固地區（簡稱“三西”地區）開始了以農業開發方式解決區域性極端貧困的“‘三西’地區農業建設項目”，從而啟動了中國通過對特定區域采取資源開發的方式扶貧的序幕，為后來全國大規模扶貧開發規劃的實施，探索了不少有益的經驗。[14]1984年中共中央發布《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》（以下簡稱《通知》），明確改變貧困地區面貌的根本途徑是依靠當地人民自己的力量，按照當地的特點，發展商品生產，增強本地區經濟的內部活力；提出了集中力量解決連片貧困地區問題、各部門下達到縣的建設經費由縣政府統籌安排等設想。這個《通知》實際上成為了1986年開始的全國大規模扶貧開發的發端和政策起點。