二 課題文獻研究的綜述

國外學者對行政決策責任追究問題的研究具有相對悠久的歷史，行政決策責任追究的研究大致是伴隨著西方公共管理理論的產生而產生的，經過漫長的發展階段，行政決策責任追究不僅在理論方面成果豐碩，而且在實踐方面也成績斐然。行政決策責任追究制度在西方國家已經成為不言而喻的政治生活常態場景，普遍建立了比較完善的責任體系和追究制度。

在西方國家，行政決策責任追究問題的研究從屬于政府問責制度的建設領域。在西方學術界，問責被認為是現代民主治理的標志和公共管理中的核心概念。[9] 不過對于政府問責的研究并沒有太長的歷史。政府問責的研究興起于官僚制與民主制之間持續的緊張關系，即如何理解現代民主政府中的責任問題。[10] 弗雷德里克（Friedrich）和芬納（Finer）關于現代民主政府中的行政責任問題所進行的相關學術爭論，就是這一研究興起的著名標志性事件。不過，盡管二人研究的切入點有所區別，但是“誰對誰問責”和“對什么問責”則是兩種不同路徑共同關注的研究重點。弗雷德里克（Friedrich）和芬納（Finer）之間的這場著名的學術爭鳴，以及他們提出的責任和責任追究體系的時代命題，則為西方國家有關責任追究制度構建的基本問題奠定了堅實的基礎。

有關行政決策責任的最早研究，可追溯到20世紀30年代美國學者巴納德和斯特恩關于分權問題的論述，其后威爾遜、古德諾、羅斯、休斯、西蒙等都對此從不同的側面進行了研究，提出了一系列學說和理論模型。從20世紀70年代以來，西方學者普遍將決策失誤的界定、決策責任追究制度等作為重點內容進行學術研究，并逐步建立起行政決策責任追究的系統模型。如系統決策理論、公共選擇理論等。20世紀80年代以后，伴隨著新公共管理運動的推動，政府及其公務人員的責任明確以及強化已經成為西方各國行政改革的重要趨勢。同時，一些經濟學家對政府干預行為的局限性和“政府失敗”的現象進行了深入的研究，認為這種政府基非市場化的集體決策，所造成的干預有很大的局限性，會進一步造成四個方面的“政府失敗”。

總體看來，國外學者對于行政決策責任追究制度的關注，源于深嵌其中的特殊政治體制。學者們對于行政決策責任追究問題的研究不但歷史久遠，而且觀察角度各異，多年的學術積累已經搭建起相對成熟的理論框架和學說模型。學者們集中討論的問題主要是政府決策的失誤成因以及政府決策失誤責任追究的體系構建，在責任追究層面的研究也主要基于不同的問題方案、不同的考量標準和不同的分析框架，而集中于兩個維度：“作為德行的責任追究”和“作為機制的責任追究”，使行政決策責任追究制度逐步完善并走向成熟。[11] 從Academic Research Library以及Google的學術查驗結果看，在過去的10年間，國外文獻中幾乎沒有從宏觀角度對重大決策責任追究的制度價值、實踐難題及解決方案的研究，更多則細致入微地探討每一種問責關系有效實現的方式。

與發達國家行政決策責任追究制度的理論框架、學說模型以及制度實踐相比，我國無論是在行政決策責任追究的學說理論方面，還是制度實踐難題的因應方面，都還處于起始階段，成熟的理論和扎實的實踐都遠未成型，甚至基本沒有對西方文獻進行過較為系統性的研究。

近年來，尤其是黨的十八屆四中全會以來，行政決策失誤責任追究理論和制度領域，開始吸引不同專業背景的學者的目光，這些具有前瞻性和敏銳洞察力的學者們也相繼公開發表或出版了不少相關論著成果。從學者們的研究看，可以從三個角度進行觀察概括：

其一，國內權威政治學或行政學教材論著中，對于行政責任以及行政決策責任追究的思考和表述。這一層面的學術作品，對于行政決策責任追究制度和問題的研究，大多主體較為分散，未呈現體系性的研究成果。比如張國慶教授的《行政管理概論》、陳振明教授的《公共管理學》以及張康之教授的《公共管理倫理學》等，盡管偶爾涉及行政決策的責任追究問題，但是只是一筆帶過，并未進行詳盡和專門性的思考論述。在很大程度上，更多是體現出一種教材編寫完滿的需要，行政決策責任追究制度的表達，既不成體系看作行政管理體系的一部分，也沒有進行準確清晰的界定。

其二，進入21世紀以來，西方對于問責制度研究的興起和我國行政決策失誤頻現的困局，引起國內著名學者，如毛壽龍、宋濤、陳瑞蓮等專家的強烈關注，學者們開始認真研讀西方文獻，并結合中國行政管理實踐進行對策性的回應，相繼公開發表了一些學術成果。從研究的角度看，這一階段學者們的學術貢獻主要是兩個方面：一則，認真分析梳理了西方國家基于其特定政治體制和行政管理機制下的問責問題，引介了西方國家有關問責制度的構架和發展方向；二則，基于西方國家行政問責文獻的學術思考，結合中國行政決策失誤的復雜現實，進行了對策性的研究論證。

其三，作為一個新的領域和交叉課題，行政決策以及責任追究制度的研究也開始吸引行政法學者們的興趣。相關的行政法學者或者交叉課題研究的學者們，對行政權力運行的規范化和法治化進行了深入思考，并對行政決策者責任追究制度開始深入涉及。如周亞越教授的《行政問責制度研究》、曹鎏的《行政官員問責的法治化研究》、伍洪杏的《行政問責的倫理研究》、劉熙瑞的《公共管理中的決策與執行》、盧劍鋒的《行政決策法治化研究》、張創新的《中國行政問責制度研究》、楊寅的《行政決策程序、監督與責任制度》分別從問責理論、決策理論的角度，系統地研究了行政決策責任追究問題。

點滴溪流匯聚江海。大致從2003 年“非典”誘發的問責實踐開始，有關問責制度的關注和研究，就一直游走在行政法學者們和政治學領域專家們的學術視野之中。而且，學者們對這一問題研究的熱度一直呈現出上升的趨勢，形成了政府問責、社會問責、網絡問責、黨內問責等若干熱點研究領域，涌現出一些核心學者和研究機構。但是，學者們的最初研究主要采用了傳統的文獻綜述的方法。中共中央和國務院于2009 年印發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，再次深入推進了我國問責制的規范化發展，也再次激發了學者們的研究志趣。在黨的十八屆四中全會前后，尤其是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》發布之后，在“讓失責必問成為常態”的原則指引下，關于問責的研究再次出現“爆炸式”增長。這之后的文章大多按照黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的精神，就“完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序”等制度建設的合法性、合理性及適用性等問題開展回應性論述。以關保英教授、張淑芳教授、韓春暉教授、夏金萊教授為代表的中青年學者在《中國法學》《政法論壇》《法學評論》等重要期刊先后公開發表學術文章。如關保英教授的《行政決策終身責任追究研究》、張淑芳教授的《行政決策失誤的責任追究探討》、韓春暉教授的《行政決策終身責任追究制的法律難題及解決》、夏金萊教授的《重大行政決策終身責任追究制度研究——基于行政法學的視角》等，對行政決策責任追究從不同的側面進行了深入的學術研究。研究政府決策問責的課題也開始出現，如谷志軍博士的《政府決策問責：理論與現實》在2016年初由浙江大學出版社出版。此外，專門論述重大決策責任追究的碩士學位論文也分別在暨南大學和蘭州大學出現。這些優秀中青年學者所貢獻的智慧，對于行政決策責任追究制度的完善與發展具有啟發意義，引領著行政決策責任追究制度的研究逐步走向深入。與此同時，國內學者的研究在全面繁榮的背后，也存在比較明顯的研究領域碎片化、分散化，研究隊伍學術資源的整合能力不足、學術研究視角狹窄、對行政問責共性問題的學理性建構不足以及缺乏本土化理論創新等突出問題。[12] 對于國外問責理論的引介與論述也尚不足以支撐中國重大決策責任追究的制度現實，未能實現理論和實踐的有益互動。