- 中國行政決策責任追究問題研究
- 王仰文
- 3554字
- 2021-10-30 02:30:14
序
從20世紀末開始的40 多年來，改革開放始終是中國高揚的光輝旗幟，伴隨著改革開放的偉大進程，中國行政法治的腳步匆匆、足音陣陣。在經歷了長時期的經濟高速增長之后，社會內在的矛盾正以各種前所未有的方式涌現出來，制度性弊端日益顯現，以前可以忽略不計或暫時擱置的問題，現在已經迫在眉睫。形勢逼人，人心思改。面對國內外紛繁復雜的形勢，是否具有不畏浮云遮望眼的見識和能力，能否直面制度變革中的各種現實問題，考驗著政府攻堅克難的智慧。利益矛盾的協調不是靠道德說教，根本手段是要靠制度推進，深化改革來解決當前所面臨的總體性和制度性問題。
改革存在風險，但是，不改革只會使風險更高。黨的十八大以來，改革的呼聲從廟堂之高到江湖之遠波瀾起伏，重啟改革成為社會各個階層的一個基本共識。但是，中國改革的下一個步驟怎么走？這個問題比以往任何時候都更為激烈、緊張地凸顯在國人面前。換個角度也可以說，歷史、現實、未來是相通的。只有珍惜偉大時代，才能擁有美好未來。從對歷史和現實的觀照中，我們能得到一些思想性、方法性的認識，并逐步豐富為新的“改革開放觀”。盡管對于改革方案，人們并沒有充分的準備，甚至還缺乏理性而務實的思考。但是，大家普遍體悟到的是，改革開放的脈搏，浮沉之間，表里相連，得時無怠，時不再來，改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇。“沒有改革開放，就沒有中國的今天，也就沒有中國的明天。”正因如此，習近平總書記深刻指出，改革開放是“關鍵抉擇”“活力之源”“重要法寶”，是“正確之路”“強國之路”“富民之路”。
40多年的改革塑造了今日之中國行政管理模式，定義了中國道路。今天，我們處于近代以來最好的發展時期，也正面臨世界百年未有之大變局。我們已走過萬水千山，仍需跋山涉水。在改革的深水區和攻堅期，我們的行政管理體制仍有許多不足。如現階段我國行政管理體制存在的一些突出弊病，如職能交叉、權限沖突、決策周期長、決策成本高、協調溝通難等，都與部門利益密切相關。在這種復雜利益格局下，如何實現對部門利益的遏制，是行政管理體制改革的最大難點，同時也始終是政治體制改革的一個關鍵環節和重要切入點。而完善對行政決策權力的監督機制，也就是建立和完善行政決策責任追究制度，是突破這個難點的有效途徑之一。
仔細考察行政決策責任追究的制度實踐，我們注意到，隨著2008 年下半年一系列重大事故的發生，從中央到地方掀起了一場“問責風暴”，一批官員相繼落馬。此后，各地政府也相繼著手制定專門規范性文件來明確和強化官員責任，中國的行政決策責任追究制度正朝著常態化、制度化、規范化的方向邁進。但是，現有碎片化和地方化的制度建設卻依然讓人誠惶誠恐，難以樂觀。無制衡的權力腐蝕人心，易被濫用和滋生腐敗、偽善。行政決策實踐中的失誤頻現而被追究責任者滄海一粟，眾多主觀臆斷、恣意妄為、越權決策、獨斷專行的背后所隱藏的權力隨意性不可低估。權力無法無天，權利必然舉步維艱。不把權力關進制度的籠子里，一切皆有可能發生，這是非常可怕的。
當前，我國行政決策責任追究制度還處于初步建立階段，還沒有一部關于行政決策責任追究的全國性法律，追究的依據主要是黨內監督條例，追究范圍不明確，追究的責任類型之間界限模糊不清，追究主體與追究對象還亟待進一步完善和明確。在現有規定中，既有全國性的《公務員法》《重大行政決策程序暫行條例》以及《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨問責條例》等黨內外法規，也有地方性的規定，如《廣州市重大行政決策程序規定》《山東省重大行政決策程序規定》《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》等。綜觀上述規定，其可操作性不是很強，特別是對日常行政事務中政府部門的行政決策不作為、缺位等問題規定得很原則、很籠統，都是強調行政決策出現重大、嚴重后果時，才進行責任追究。既然是決策失誤造成重大、嚴重后果時才被追究責任，而日常行政工作一般情況下也不可能造成這樣的后果，一般行政決策的責任追究就被排除在責任追究制度之外，因此，政府職能部門的懶政、缺位、不作為等現象屢見不鮮，行政決策不作為也就順理成章。在這一意義上，“事隨勢遷，而法必變”。通過行政決策責任追究制度的建立與完善，進一步加強黨政機關及其工作人員自身建設，已經到了刻不容緩的地步。
加強行政決策責任追究制度建設是一項需要不斷探索、完善的系統創造性工程，也是一項十分復雜的政治設計、制度設計，我們必須站在全局高度，以更大的政治勇氣和智慧，凝聚力量，攻堅克難，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，不失時機地推進行政管理體制改革和政府職能轉變。回首40多年的風雨歷程，從思想觀念的破冰，到利益格局的重造，再到發展方式的重塑、制度文明的涵養，改革之路從無坦途，中國前進的每一步，無不得益于迎難而上，無不功成于化危為機。山重水復往往指向柳暗花明，另辟蹊徑常常通往別有洞天。在規范行政決策，推進依法行政過程中，要盡快以統一立法的形式對有關行政決策責任追究制度加以“整合”，形成包括追究主體、追究標準、追究范圍、追究對象、追究程序、追究救濟等內容的具有統一性、權威性的行政決策責任追究的法律文本，把行政決策責任追究納入法治化的軌道。盡快填補行政決策責任追究制度的法律空白，確保決策失誤責任追究有法可依；要嚴厲制約“權力過分集中”“權力過度膨脹”和“權力加速腐敗”，確保決策權、執行權、監督權相互制約、相互協調并形成可閉合的制衡關系，確保人民監督權力和權力運行公開化、規范化。
“足寒傷心，民怨傷國，得人心者得天下，失人心者失天下。”行政決策責任追究制度，從根本上說是黨和政府內在品質的外在體現，反映在人們心目中，就是黨和政府的形象。健全完善的責任追究制度帶來信任與支持，形同虛設的責任追究制度引發質疑和不滿，此種民心向背，是決定政權安危乃至國家興衰的重要力量。客觀而言，目前的行政決策責任追究制度還遠未超越典型的“沖擊—反應”模式。從責任追究的啟動，到責任追究的終止，擁有自主性的制度始終處于缺位狀態，洶涌的民意和暗箱中的公權力則站在了舞臺的最中央。外界輿論一發聲，有關部門就忙著應對，一旦輿論逐漸平息，處理就會被擱置。這種被動型的應對模式，幾乎構成了當下行政決策責任追究制度的主體精髓。這樣的慣性思維和處置模式，如果不能做出符合信息時代潮流的改變，可以預見，最終造成的結果必將是官民信任的日漸流失，對立、矛盾由此風生水起，構成對和諧社會的破壞，黨和政府的執政之基受到嚴重削弱。因此，時下問題的關鍵在于，必須將包括現有規定在內的行政決策責任追究要素納入重新審視的階段，通過明確決策失誤責任追究的每一個步驟和責任追究的最終目標，讓中國行政決策責任追究制度盡早步入法治軌道，以優良的行政決策責任追究制度維護政府形象，贏得民心。
中國的許多改革進程，有良好的初衷、宏大的框架和近乎完美的內容，但往往由于缺乏深刻的理論探討或具體的實施環節與落實渠道，致使改革的完美圖景最終化為泡影，不了了之。這樣的惡性循環不僅對社會無益，更會造成人們對政府與改革的失望。正因如此，我們的學術研究尤其要理論對現實的觀照。只有堅持從實踐中來到實踐中去，理論研究才能永葆生機與活力；只有堅持貼近決策、服務決策、促進決策，理論研究才有價值。行政決策責任追究的創新實踐需要創新理論的指導，這一創新的理論必須結合創新實踐和未來發展的客觀要求，刻舟求劍不行，閉門造車不行，異想天開更不行。脫離實際的理論研究，最終只能束之高閣。
堅持問題導向，是推動實踐和理論創新的科學方法和正確路徑。從本書的主題選擇和理論創新看，王仰文博士秉承其一貫密切關注行政法治實踐的學術風格，善于用“中國話語”講述“中國故事”，用“中國理論”解釋“中國實踐”、回答“中國問題”。本書的研究比較準確地把握和回答了公共行政實踐中的難點、熱點問題，特別注重研究成果的針對性、有效性和可轉化性，切實找準行政決策責任追究問題的切入點和著力點，進行認真的論述分析，并提出解決問題的新思路、新對策。毫無疑問，在這些問題的對策中，有些是對我們實踐經驗的總結提煉，有些還需要接受實踐的檢驗。我個人認為，該書觀點明確、思路清晰、論證充分、邏輯嚴謹、文字流暢，是一部關于行政決策責任追究問題研究的學術佳作。這部著作對于中國行政決策責任追究制度的理論研究與實踐指導具有重要的參考價值。作者在邀我作序時，也一再強調盡管該成果獲得國家社科基金立項，但也只是他對該問題研究的初步成果，還有許多理論和實踐問題有待于進一步深入思考。衷心希望作者能夠繼續關注中國行政決策責任追究的前沿問題，在理論和實踐上取得更大的收獲！
是為序。
楊小軍[1]
2020年初夏