第四節(jié) 研究方法：結(jié)構(gòu)—功能分析與新制度主義

作為國家伸向基層社會的觸角，街道辦的運(yùn)作既受國家政治和政策的規(guī)約，同時更直接面對城市基層組織場域的影響，城市基層組織場域中權(quán)力、制度、資源結(jié)構(gòu)與關(guān)系深刻制約著街道辦的實(shí)際運(yùn)作，直接影響它的功能履行。因而，我們不僅要分析街道辦在國家政權(quán)中的角色與功能定位及其在國家建構(gòu)下的歷史變遷，且要分析街道辦在城市基層組織場域中的實(shí)際運(yùn)作與功能發(fā)揮及其國家建構(gòu)影響。這樣，本書將從宏觀的現(xiàn)代國家建構(gòu)和微觀的城市基層政治兩個層面進(jìn)行分析：（1）宏觀上主要運(yùn)用結(jié)構(gòu)—功能分析方法探討街道辦在現(xiàn)代國家建構(gòu)中的角色與功能定位、制度結(jié)構(gòu)及其歷史變遷；（2）微觀上主要運(yùn)用新制度主義方法探討街道辦在城市基層組織場域中實(shí)際的權(quán)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)作過程及問題與困境，認(rèn)識國家建構(gòu)、街道辦運(yùn)轉(zhuǎn)及其互動關(guān)系。這樣，結(jié)構(gòu)—功能分析與制度分析結(jié)合，可能尋找到“一條能夠突破 ‘單個事例’，上升為 ‘一般理論’的分析路徑”，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)研究中“‘過程—事件分析’與 ‘結(jié)構(gòu)—制度分析’范式的有機(jī)銜接”。[117]

一 結(jié)構(gòu)—功能分析方法

政治學(xué)中的結(jié)構(gòu)—功能分析是借鑒和發(fā)展于人類學(xué)的功能主義分析，即來源于拉德克利夫·布朗和馬林諾夫斯基等人在人類學(xué)解釋中所運(yùn)用的功能主義模式。作為一種分析方法，功能主義最早可追溯到古希臘柏拉圖和亞里士多德的生物有機(jī)體學(xué)說。19世紀(jì)后孔德、斯賓塞以及杜爾克姆發(fā)展了這一學(xué)說，并指出社會的整體性和各個部分間的相互依賴性。[118]功能主義認(rèn)為，社會的各個部分建構(gòu)來源于整體“需要”，社會制度或慣例都可以從他們在大的社會系統(tǒng)中所發(fā)揮的功能予以理解。[119]后來，美國社會學(xué)家帕森斯將其移植到社會科學(xué)的研究分析中，并奠定了結(jié)構(gòu)—功能分析基本原則，在20世紀(jì)五六十年代一度成為社會科學(xué)的主導(dǎo)性范式。政治學(xué)中結(jié)構(gòu)—功能分析的引入，要?dú)w功于阿爾蒙德、鮑威爾及阿普頓等人。其中，阿爾蒙德影響最大、最具代表性，他與鮑威爾等人合作的《發(fā)展中地區(qū)的政治》 《比較政治學(xué)的發(fā)展研究途徑》和《比較政治學(xué)：體系、過程與政策》，成為政治學(xué)結(jié)構(gòu)—功能分析的經(jīng)典。

“結(jié)構(gòu)”和“功能”是政治學(xué)結(jié)構(gòu)—功能分析兩個基本概念。所謂“結(jié)構(gòu)”是指某種有規(guī)則的政治角色組合，或一種群體政治行為的規(guī)則方式；所謂“功能”是指政治結(jié)構(gòu)的作用。結(jié)構(gòu)—功能分析繼承了系統(tǒng)分析，強(qiáng)調(diào)整體優(yōu)先，關(guān)注政治系統(tǒng)內(nèi)各種結(jié)構(gòu)的組成及相互關(guān)系。在結(jié)構(gòu)和功能的關(guān)系上，這種分析認(rèn)為，政治系統(tǒng)都有其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，且都發(fā)揮一定功能。政治結(jié)構(gòu)的存在決定了功能履行，結(jié)構(gòu)和功能共生，呈現(xiàn)出一種對應(yīng)關(guān)系，即系統(tǒng)中的某個結(jié)構(gòu)總是承擔(dān)一定的功能，而系統(tǒng)的某種功能總是對應(yīng)于一定的結(jié)構(gòu)。但結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系并非簡單的一一對應(yīng)，也可能是一種多向?qū)?yīng)關(guān)系：系統(tǒng)中某一結(jié)構(gòu)可以有多種功能，某一功能也可能會映射到多種結(jié)構(gòu)中。[120]

這種結(jié)構(gòu)與功能的對應(yīng)與共存對于我們理解和認(rèn)識街道辦的建立、變遷與改革啟發(fā)很大。它告訴我們，街道辦作為中國城市政權(quán)的基層組織，在國家政權(quán)體系中必然扮演一定的角色、承擔(dān)一定的功能。因?yàn)椋敖M織之被設(shè)計出來，是為了實(shí)現(xiàn)其創(chuàng)立者的目標(biāo)”[121]。我們可以運(yùn)用結(jié)構(gòu)—功能分析來審視街道辦的建立、演變及其改革與國家建構(gòu)的關(guān)系。本書將主要從宏觀上運(yùn)用結(jié)構(gòu)—功能方法分析街道辦，探討街道辦在國家政權(quán)體系中的地位與角色、功能與作用及其本質(zhì)的政治邏輯，并從新時期國家建構(gòu)的角度審視街道辦的改革問題。

二 新制度主義方法

制度分析一直是傳統(tǒng)政治學(xué)的基本方法，是“二戰(zhàn)”前政治分析的主流。“二戰(zhàn)”后隨著行為主義的興起，制度分析在20世紀(jì)五六十年代漸衰。但七八十年代，西方社會科學(xué)界在反思新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為主義政治學(xué)基礎(chǔ)上，“重新發(fā)現(xiàn)”了制度分析的價值。[122]從而，制度分析再度復(fù)興、回歸，形成新制度主義，成為政治學(xué)研究的主導(dǎo)范式，被視為“政治科學(xué)的制度革命”[123]。詹姆斯·馬奇（James G.March）和約翰·奧爾森（Johan P.Olsen）1984年發(fā)表的《新制度主義：政治生活中的組織因素》首次明確提出“新制度主義”一詞，并批判了行為主義和理性選擇理論的共同特征——背景論、化約論、功能主義、功利主義、工具主義，倡導(dǎo)政治科學(xué)應(yīng)重新重視制度研究，[124]標(biāo)志著新制度主義政治學(xué)的誕生。

新制度主義是在借鑒和批判舊制度主義、行為主義以及理性選擇理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。相比行為主義和理性選擇理論，它不僅重申制度和國家的重要，呼吁“找回國家”，強(qiáng)調(diào)國家自主性、國家能力以及國家對社會的重大影響；且將制度內(nèi)涵大大擴(kuò)展，從正式制度擴(kuò)展到“正式或非正式程序、規(guī)則和慣例”，甚至包括組織形式、角色、文化、策略等；它也特別重視制度在歷史發(fā)展中的非適應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)制度變遷的路徑依賴性和均衡難獲性；[125]它還借鑒并使用了“嵌入”概念，認(rèn)為政治行為者及其行為鑲嵌在制度環(huán)境內(nèi)并與之互動，必須符合社會正當(dāng)性要求，而非單純利益最大化。新舊制度主義間也有許多區(qū)別：首先，新制度主義將制度既視為一種因變量，又視為一種形塑政策和行為的自變量；其次，新制度主義分析更關(guān)注實(shí)際行為，而非制度形式與結(jié)構(gòu)；最后，它關(guān)注政府公共政策和其他決定給公民帶來的利益和負(fù)擔(dān)。[126]

新制度主義一般分為三大流派：歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義。根據(jù)豪爾和泰勒的總結(jié)，歷史制度主義強(qiáng)調(diào)制度建立和發(fā)展的路徑依賴和政治生活的意外后果，尤其關(guān)注將制度與能夠產(chǎn)生出政治后果的其他因素進(jìn)行整合分析，觀念、制度與利益的復(fù)雜互動是基本分析變量；理性選擇制度主義從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)借用交易費(fèi)用、產(chǎn)權(quán)、理性人假設(shè)等概念分析政治問題，強(qiáng)調(diào)理性個體的策略性算計和交易行為對政治后果的重要作用，關(guān)注個體理性到集體非理性的集體行動困境，并通過指出影響行動者的制度功能的價值解釋制度產(chǎn)生；社會學(xué)制度主義強(qiáng)調(diào)組織體制及其同質(zhì)化發(fā)展深受組織場域合法化的影響，從社會認(rèn)知解釋制度對行為的影響，從社會合法性角度解釋制度的起源與變遷。[127]

新制度主義分析可以為街道辦研究提供許多啟示。第一，新制度主義重視制度作用，強(qiáng)調(diào)制度對人們行為選擇的限定和政治結(jié)果的塑造功能，可以幫助我們理解街道辦的政治價值及其運(yùn)作績效與困境。以街道辦為核心的街居制對于城市基層社會發(fā)展和保障國家法律政策的實(shí)施影響巨大，我們必須重視街道辦及其改革對于國家和社會治理的影響。同時，我們必須注意到宏觀和微觀的制度設(shè)計對街道辦運(yùn)作和演變的影響，它們塑造了街道辦運(yùn)作與變遷的環(huán)境與方式。

第二，新制度主義特別是歷史制度主義對國家作用和價值的重視，強(qiáng)調(diào)國家自主性、國家能力以及國家對社會的重大影響。[128]這提示我們，作為國家權(quán)力伸向城市基層社會的觸角，街道辦與國家權(quán)力的街區(qū)運(yùn)作和國家目標(biāo)的達(dá)成關(guān)系密切。我們必須研究國家對于街道辦演變與運(yùn)作有何影響和限定。

第三，新制度主義制度變遷理論為我們洞察街道辦的歷史演變邏輯及其動力提供了指引。制度變遷主要探索制度在內(nèi)外在條件約束下的生成、演變與發(fā)展，即“把制度當(dāng)作因變量，分析制度在什么客觀條件和情境下將會發(fā)生再生、轉(zhuǎn)型、替換和終止的過程”[129]。結(jié)構(gòu)觀和歷史觀是歷史制度主義分析的主要路徑：結(jié)構(gòu)觀強(qiáng)調(diào)政治制度對公共政策和政治后果的形塑，重視變量間的排列方式；歷史觀注重歷史影響，強(qiáng)調(diào)政治制度和政治生活演變的路徑依賴。[130]結(jié)構(gòu)觀啟示我們，既要重視宏觀和微觀結(jié)構(gòu)對街道辦運(yùn)作和演變的影響，也要從利益、觀念和制度的關(guān)系探討國家和基層行動者如何推動街道辦演變；歷史觀提示我們，對于街道辦的運(yùn)作方式及其變遷，我們要從歷史中尋求合理解釋，要特別注意中國共產(chǎn)黨歷史中形成的經(jīng)驗(yàn)和理念對制度建設(shè)的影響。

第四，理性選擇制度主義的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、個體行動者利益算計與策略博弈及其集體非理性，對于我們認(rèn)識和理解城市基層治理中條塊分割、財事分離、權(quán)責(zé)分離等困境及其政治后果具有重要啟示。它告訴我們，基層組織場域中的各種個人或組織在互動中，也是一個經(jīng)濟(jì)人，不僅受制于國家制度，也會從自身利益出發(fā)思考問題。我們可以運(yùn)用理性選擇制度主義分析街區(qū)政治精英以及各種組織在權(quán)力運(yùn)作中的策略博弈與合作互動。

第五，新制度主義的組織場域理論為理解街道辦的權(quán)力運(yùn)作提供了啟示。“組織場域”是由一系列相關(guān)組織相互連接互動構(gòu)成的制度生活領(lǐng)域。“組織場域”分析視場域內(nèi)各種組織緊密相關(guān)、相互影響。它不僅使我們注意到個別組織及相關(guān)組織網(wǎng)絡(luò)，還使我們注意到相關(guān)行動者的整體性及其結(jié)構(gòu)影響。[131]實(shí)際上，城市基層也存在一個組織場域。它由區(qū)政府及其職能部門、黨工委及其黨支部、街道條塊組織、社會組織、經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)、居委會等構(gòu)成，以街道辦為樞紐。這種城市基層組織場域直接影響著街道辦權(quán)力運(yùn)作的方式及效果。