第一章 理論基礎

第一節 國家層面生態治理的解釋理論

一 生態現代化理論

20世紀60年代末，民眾對環境問題的關注與社會政治運動交織出現導致環境主義在歐洲與北美地區盛行。這場“環境革命”的矛頭直指工業化，其負面外部性被認為是生態危機的源頭。基于這樣的認識，環境運動的倡導者主張對導致生態危機的根源——工業化的生產方式、消費方式及現代社會組織方式——進行變革。[1][2]隨后，理論與實踐領域進行了一系列基于國家規制的探索。1970年與1980年隨即見證了國際保護政權的擴張，環境保護成為大多數國家的立法主題。然而國家強制性生態規制方式并未收到預期效果，其所引發的社會、經濟及政治影響廣受批判。批評家指出，末端控制模式與限制性規制都不能從根本上解決環境危機。前者可能會引發持續通貨膨脹與大規模失業；后者則可能因為對企業行為進行多方制約導致其對政府不滿。[3]除此之外，政府對企業的生產限制和企業生產成本增加對地方稅收產生影響；而在環境領域的大幅度財政投入也導致眾多地方政府出現財政赤字。是要環境保護，還是要就業和經濟增長，成為地方政府的兩難選擇。在這種背景下，政府期望通過討論和協商獲得更為有效的環境策略。在20世紀80年代后期和90年代，為了更清楚地解釋現代性與環境、經濟與生態之間的關系，生態現代化概念進入發達工業國家政策議程，成為一個全新選擇。該概念于20世紀90年代中后期在全球化的過程中得到國際組織（例如：WCS、OECD、聯合國安全環境發展委員會，EU）推廣，并拓展到歐美以及東南亞等地的實踐領域。

生態現代化理論的核心理念強調以生態保護作為應對經濟挑戰的前提與保障，以經濟理念作為解決生態問題的有效機制，從而實現經濟與環境的共贏。就理論假設前提而言，生態現代化理論認為生態和現代化必須且可以兼顧。政府、企業、環境NGO組織和公眾應該首先從理念上承認經濟發展與環境保護之間需要兼顧和妥協，然后在實踐中同時采取宏觀和微觀措施，讓經濟生態化、讓生態經濟化。上述措施包括：通過政策推動的技術革新和現有的成熟市場機制實現減少原材料投入和能源消耗，從而達到改善環境的目的。也就是說，前瞻性的環境友好政策可以通過市場機制和技術革新促進工業生產率提高和經濟結構升級，并取得經濟發展和環境改善的雙贏結果。以此為前提，技術更新、市場機制、政策引導和預防性原則便成為生態現代化的四個核心要素，而環境政策的制定與執行力是生態現代化目標實現的關鍵。

波蘭尼在《大轉型》中將生態危機定義為工業社會內在的第二大基本矛盾。這種矛盾的克服只能通過制度性大調整才能完成。生態現代化理論的支持者在上述思考的基礎上指出，生態危機的產生源自經典現代化模式的缺陷，上述缺陷導致了環境破壞。環境問題是現代工業社會的結構性設計缺陷。胡伯進一步在其分析中對于上述結構性設計缺陷進行了論述。他指出，現代社會分為三個不同的領域：工業系統（或技術領域）、社會領域與自然（生物）領域，后兩者都遭受了工業技術領域的“殖民”。可以認為環境退化是由于工業系統本身的結構性設計缺陷導致的；而且環境退化本身代表了經濟活動效率的低下。[4]解決上述缺陷的方式包括通過預防性理念與技術革新提高經濟效率，把環境考量“內在化”于整個經濟社會的發展過程，使整個社會經濟的現代化過程包含環境向度。所以我們需要做的是現代化模式的生態轉型，而非對于現代化的全盤否定。[5]

基于對生態危機產生原因的認識，生態現代化治理的目標更多地是希望實現經濟發展與生態惡化之間的絕對脫鉤。然而這一目標的實現是一個循序漸進的過程，反映出生態現代化治理目標的階段性差異：初級階段強調對已被污染和破壞的自然環境的修復性改善，這種方式更多地強調了末端治理在生態現代化治理初期的必要性。在完成了生態修復之后的第二階段，開始強調從生態效率提高與生態結構及制度調整方面進行生態現代化的治理。直至第三階段生態觀念成熟、生態差距減小，實現全面生態轉型的最終完成。

總體而言，生態現代化治理實踐基本遵循了科技先導、源頭治理、市場化以及公私合作原則。科技先導強調科技是生態環境得以改善的物質技術依托和手段，在生態現代化進程中，應通過科技創新減少污染、在產品生命周期各個階段強調生產者責任，從而實現經濟社會與生態的協調發展。源頭治理強調通過政府引導在生態問題出現的早期就進行相應對治。市場原則提出通過追加環境費、稅的方法來對污染成本進行核定，從而通過市場化手段對生產和消費進行非物化和綠色化。公私合作原則希望通過整合公共部門與私人部門力量共同對環境進行管理。[6]

生態現代化理論研究的不同分支對生態治理主體進行了界定，包括：技術主體、經濟與市場主體和社會主體。以杰內克為代表的研究者認為環境友好的技術創新能夠克服傳統工業技術可能引發環境污染這一缺陷，所以生態現代化的實現在很大程度上可依賴于科學技術權威。摩爾認為經濟與市場主體在生態改革與生態重建過程中已經開始擔當起委派環境重建任務、制定環境責任、推動環保行為的責任，成為環境改革的主體。哈杰所設想的“反省式生態現代化”的支持者認為，應該從社會秩序的角度尋找造成環境污染的原因，所以生態治理的策略應對也應該是一種社會選擇的重塑，國家和地方管理盡量減少自上而下的指揮控制方式，而鼓勵公眾參與社會政策決策討論，并且使這一形式制度化，從而公眾成為實現社會經濟生態轉型的關鍵主體。

綜合相關案例分析，同時借鑒中國科學院的研究成果，本書認為生態現代化治理的政策領域主要集中在生態資源保護、生態經濟轉型、生態社會建構三個層面（見表1-1）。針對上述三類不同的對象，生態現代化治理的政策手段可以歸納為三大類（見表1 -2）:（1）技術主導型政策，包括生態標簽、生態評估、清潔技術；（2）政府引導型政策，包括：政府規劃、基礎設施供給、生態審核、生態補貼；（3）市場調節型政策，包括生態稅、經濟平衡、產業結構調整。（4）社會合作型，包括自愿式契約、非營利性機構政策咨詢。

總體而言，生態現代化的核心理念旨在實現經濟發展和環境保護的互利與協調（見表1-3）。其假設生態和現代化必須且可以兼顧，前瞻性的環境友好政策可以通過政府規制、市場機制和技術革新促進工業生產率提高和經濟結構升級，從而達到經濟發展和環境改善的雙贏結果。

二 生態國家理論

盡管生態現代化概念為經濟生態化提供了一條可行的路徑，其概念本身忽略了對國家作用的進一步分析，而生態國家理論則彌補了生態現代化概念的這一不足。

20世紀70年代以來，北美和歐洲的實踐反映出超出常規的環境規制范圍和規模，涉及多種社會行為。這種將環境和生態規制放在重要核心位置的國家行為通過一系列協商、項目、戰略和政策反映出來。這些內容促進了環境和生態保護同國家廣泛的經濟發展和社會需求之間的協調，促成了“生態國家”概念的出現。“生態國家”概念指出：“國家應致力于控制環境影響及調整社會生態的互動模式，以避免生態危機、提升生態價值；應致力于組建相關管理機構同時對上述實踐活動進行政治理念的合法化”。[7]

國家層面的生態治理理論梳理為接下來的討論提供了一個更為清晰的背景，同時為生態紅線所歸屬的生態空間區劃類政策提出的宏觀邏輯界定了框架，背景的差異也為區域治理模式及其轉型特征限定了制約條件。在接下來的章節中，本書將進一步探討在國家層面生態治理的背景下，生態空間區劃相關政策提出的邏輯、技術依據以及社會經濟政治意義。