一 中國基層醫療衛生機構運行機制與改革

（一）基層醫療衛生機構服務功能與服務能力

1．基層醫療衛生機構服務功能

經過長期發展，我國已經建立了由醫院、基層醫療衛生機構、專業公共衛生機構等組成的覆蓋城鄉的醫療衛生服務體系。基層醫療衛生機構是指向城鄉居民提供最基本醫療衛生服務的機構，包括鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心（站）、村衛生室、醫務室、門診部（所）和軍隊基層衛生機構等，其主要職責是提供預防、保健、健康教育、計劃生育等基本公共衛生服務和常見病、多發病的診療服務以及部分疾病的康復、護理服務，向醫院轉診超出自身服務能力的常見病、多發病及危急和疑難重癥病人。在各類基層醫療衛生服務機構中，鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心負責提供基本公共衛生服務，常見病、多發病的診療、護理、康復等綜合服務，并受縣級衛生健康行政部門委托，承擔轄區內的公共衛生管理工作，負責對村衛生室、社區衛生服務站的綜合管理、技術指導和鄉村醫生的培訓等；中心鄉鎮衛生院除具備一般鄉鎮衛生院的服務功能外，還開展普通常見手術等醫療服務，并承擔對周邊區域內一般鄉鎮衛生院的技術指導工作；村衛生室、社區衛生服務站分別在鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心的統一管理和指導下，承擔行政村、居委會范圍內人群的基本公共衛生服務和普通常見病、多發病的初級診治、康復等工作。

基層醫療衛生服務體系是提供公共衛生與基本醫療服務的重要載體。基層醫療衛生機構貼近居民群眾，熟悉社區、村鎮情況，具備一定的衛生服務能力，預防為主、防治結合，服務成本比較低，在為城鄉居民提供基本醫療衛生服務方面具有不可替代的作用。加強基層醫療衛生機構能力建設，就是要通過完善農村縣、鄉（鎮）、村三級醫療衛生服務網，搭建以城市社區衛生服務機構為基礎，社區與醫院、預防保健機構分工合理、協作密切的新型城市醫療衛生服務體系，逐步建立起分級醫療、社區首診和雙向轉診制度，為廣大城鄉群眾提供安全、方便、質優、價廉的服務。

2．基層醫療衛生機構服務能力建設

《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）中提出，大力發展農村醫療衛生服務體系，進一步健全以縣級醫院為龍頭、以鄉鎮衛生院和村衛生室為基礎的農村醫療衛生服務網絡。完善以社區衛生服務為基礎的新型城市醫療衛生服務體系，加快建設以社區衛生服務中心為主體的城市社區衛生服務網絡，完善服務功能。

縣級醫院作為縣域內的醫療衛生中心，負責基本醫療服務及危重急癥病人的搶救，承擔對鄉鎮衛生院、村衛生室的業務技術指導和衛生人員的進修培訓；鄉鎮衛生院負責提供公共衛生服務和常見病、多發病的診療等綜合服務，并承擔對村衛生室的業務管理和技術指導；村衛生室承擔行政村的公共衛生服務及一般疾病的診治等工作。積極推進農村醫療衛生基礎設施和能力建設，政府重點辦好縣級醫院，并在每個鄉鎮辦好一所衛生院，采取多種形式支持村衛生室建設，使每個行政村都有一所村衛生室，大力改善農村醫療衛生條件，提高服務質量。

為推動分級診療制度和健康中國建設，2017年4月，國務院辦公廳印發了《關于推動醫療聯合體建設和發展的指導意見》，明確要在縣域組建醫療共同體，逐步實現區域內醫療資源共享，進一步提升基層服務能力，推動形成基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。2019年5月，國家衛生健康委、國家中醫藥局印發的《關于推進緊密型縣域醫療衛生共同體建設的通知》對開展緊密型縣域醫共體工作提出了工作要求，即進一步完善縣域醫療衛生服務體系，加快提升基層醫療衛生服務能力，推動構建分級診療、合理診治和有序就醫新秩序。目前，很多地方積極探索和實現了縣域的醫共體，即縣、鄉、村醫療衛生一體化，為縣域內的居民提供可及、可負擔的醫療衛生服務。

經過多年的建設與發展，我國城鄉基層醫療衛生服務機構的能力得到很大提升，在數量和質量上都得到很大提高，基本實現了強基層的建設目標。

（1）基層醫療機構數量不斷增加

2009年新醫改實施以來，我國基層醫療衛生機構數量持續增加。全國基層醫療衛生機構數量從2009年的882153個增至2018年的943639個。其中2010—2011年基層醫療衛生機構的數量增速較快。自2014年起，我國基層醫療衛生機構數量的同比增長率逐年上升（表2-1）。

2009—2017年，城鎮基層醫療衛生機構數量總體呈增加趨勢。其中社區衛生服務中心的數量增長較快，從2009年的全國5216個增長至2017年的9147個，其中2010年增長尤其迅速，同比增長率達到32.34 %。社區衛生服務站數量在2010年有較大增長，由2009年的22092個增長至2010年的25836個，同比增長16.95 %，此后社區衛生服務站數量有所下降，2017年全國社區衛生服務站數量為25505個（見表2-2）。

2009—2018年，鄉鎮衛生院和村衛生室數量均呈下降趨勢，其中鄉鎮衛生院數量由2009年的38475個下降到2018年的36461個，村衛生室數量由2009年的632770個下降到2018年的622001個。雖然村衛生室數量整體呈下降趨勢，但2009—2017年，設衛生室的村數占行政村數的百分比呈現上升趨勢。據統計，2009年設衛生室的村數占行政村數的90.4%，2017年這個比例上升到92.8%（表2-3）。

從基層醫療衛生機構數量在東、中、西部地區的分布來看，東部地區的基層醫療衛生機構數量最多，其次為中部地區，西部地區的基層醫療衛生機構數量相對最少。2010—2017年，東、西部地區基層醫療衛生機構數量均有所增加，東部地區基層醫療衛生機構數量由2010年的325944個增長到2017年的342779個，其中2017年增速最快，同比增長率達到1.72%。西部地區基層醫療衛生機構數量由2010年的277707個增長到2017年的294308個，其中2011年和2012年增速較快，同比增長率分別為2.76%和1.07%。中部地區基層醫療衛生機構數量在2011年有較快增長，但總體看來2017年數量低于2010年（見表2-4）。

覆蓋城鄉的基層醫療衛生服務體系基本建成。2009—2011年三年間，全國2200多所縣級醫院和3.3萬多個城鄉基層醫療衛生機構得到改造和完善。《國務院關于印發“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案的通知》（國發〔2012〕11號）提出，要提高基層醫療衛生機構服務能力，按照填平補齊的原則，繼續支持村衛生室、鄉鎮衛生院、社區衛生服務機構標準化建設，2015年基層醫療衛生機構達標率達到95%以上。

《國務院辦公廳關于鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制的意見》（國辦發〔2013〕14號）中提出，支持基層醫療衛生機構標準化建設。在充分利用現有資源的基礎上，做好城鎮化和行政區劃調整過程中基層醫療衛生機構的規劃布局和建設。政府在每個鄉鎮辦好一所衛生院。堅持政府主導，原則上每個街道辦事處或3萬—10萬名居民設置1所社區衛生服務中心。“十二五”期間，按照填平補齊的原則，繼續加大對基層醫療衛生機構建設投入，重點支持邊遠山區、地廣人稀的農村地區、少數民族地區鄉鎮衛生院建設，到2015年使基層醫療衛生機構達標率達到95%以上。

2013—2017年，我國基層醫療衛生機構數總量增長，主辦單位主要為社會和個人。政府辦基層醫療衛生機構數從2013年的117765家增加到2017年的120444家，個人辦基層醫療衛生機構數也有顯著增加，從2013年的320735家增加到2017年的346749家，社會辦基層醫療衛生機構數有所下降，2013年為476868家，2017年下降到465831家（見表2-5）。

（2）基層醫療機構服務數量逐年上升

2009—2017年，我國社區衛生服務中心（站）的診療人次數、入院人數均逐年上升。其中，社區衛生服務中心的診療人次數從2009年的2.61億次上升至6.07億次，社區衛生服務站的診療人次從2009年的1.16億次上升至2017年的1.60億次。社區衛生服務中心的平均住院日從2009年的10.6日下降至2017年的9.5日（見表2-6）。在很大程度上解決了城鎮居民看病難的問題，滿足了城鎮居民常見病、多發病的就醫問題。

2009—2017年，我國鄉鎮衛生院的診療人次數、入院人數也有顯著上升。鄉鎮衛生院的診療人次數由2009年的8.77億次上升至2017年的11.10億次，入院人數由2009年的3808萬人上升至2017年的4047萬人。鄉鎮衛生院的平均住院日從2009年的4.8日上升到2017年的6.3日（見表2-7）。這在很大程度上解決了農村居民看病難的問題，滿足了農村居民常見病、多發病的就醫問題。

（3）基層醫療機構服務內容的變化

《國務院辦公廳關于印發深化醫藥衛生體制改革2013年主要工作安排的通知》中提出，持續提升基層服務能力。2015年《國務院辦公廳關于推進分級診療制度建設的指導意見》提出，大力提高基層醫療衛生服務能力。通過政府舉辦或購買服務等方式，科學布局基層醫療衛生機構，合理劃分服務區域，加強標準化建設，實現城鄉居民全覆蓋。通過組建醫療聯合體、對口支援、醫師多點執業等方式，鼓勵城市二級以上醫院醫師到基層醫療衛生機構多點執業，或者定期出診、巡診，提高基層服務能力。合理確定基層醫療衛生機構配備使用藥品品種和數量，加強二級以上醫院與基層醫療衛生機構的用藥銜接，滿足患者需求。強化鄉鎮衛生院基本醫療服務功能，提升急診搶救、二級以下常規手術、正常分娩、高危孕產婦篩查、兒科等醫療服務能力。大力推進社會辦醫，簡化個體行醫準入審批程序，鼓勵符合條件的醫師開辦個體診所，就地就近為基層群眾服務。

（4）基層醫療機構中醫服務的變化

2013年《國務院辦公廳關于鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制的意見》要求：繼續支持基層醫療衛生機構建設，實施基層中醫藥服務能力提升工程，85%以上的社區衛生服務中心、70%以上的鄉鎮衛生院、60%以上的社區衛生服務站和村衛生室能夠提供中醫藥服務。實施基層中醫藥服務能力提升工程，加強基層醫療衛生機構中醫科、中藥房建設。2015年《國務院辦公廳關于推進分級診療制度建設的指導意見》中提出，提升基層醫療衛生機構中醫藥服務能力和醫療康復服務能力，加強中醫藥特色診療區建設，推廣中醫藥綜合服務模式，充分發揮中醫藥在常見病、多發病和慢性病防治中的作用。在民族地區要充分發揮少數民族醫藥在服務各族群眾中的特殊作用。

自2013年起，我國基層醫療衛生機構中醫類臨床科室診療人次逐年增加。據統計，2013年社區衛生服務中心（站）的中醫類科室門急診量為4503.5萬人次，2017年上升至6611.4萬人次，中醫占同類機構診療量的比例逐年上升，從2013年的6.9%上升至2017年的8.6%; 2013年鄉鎮衛生院的中醫類科室門急診量為4756.8萬人次，2017年上升至6930.8萬人次，中醫占同類機構診療量的比例逐年上升，從2013年的4.7%上升至2017年的6.2%。2013年我國村衛生室中醫診療人次為66848.1萬人次，2017年上升至72059.2萬人次。中醫占村衛生室診療量的比重從2013年的33.2%上升至2017年的40.3%（見表2-8）。

2013年我國民族醫醫院診療人次數為760.1萬人次，2017年上升至1167.5萬人次，其中蒙醫診療人次數最多，2013年為292.9萬人次，2017年上升至588.0萬人次，藏醫、維醫醫院的診療人次數也呈逐年上升趨勢（表2-9）。

（5）基本公共衛生服務提供及其變化

2009—2019年，人均基本公共衛生服務經費財政補助標準從15元提高到69元，服務項目從最初的10類擴大到12類。包括建立居民健康檔案、健康教育、預防接種、兒童健康管理、孕產婦健康管理、老年人健康管理、高血壓和2型糖尿病等慢性病患者健康管理、嚴重精神障礙患者管理、肺結核患者健康管理、中醫藥健康管理、傳染病及突發公共衛生事件報告和處理、衛生計生監督協管12類項目，以及新劃入基本公共衛生服務內容。主要包括地方病防治，職業病防治，重大疾病與健康危害因素監測，人禽流感、SARS防控項目，鼠疫防治，國家衛生應急隊伍運維保障管理，農村婦女“兩癌”檢查項目，基本避孕服務項目，貧困地區兒童營養改善項目，貧困地區新生兒疾病篩查項目，增補葉酸預防神經管缺陷項目，國家免費孕前優生健康檢查項目，地中海貧血防控項目，食品安全標準跟蹤評價項目，健康素養促進項目，國家隨機監督抽查項目，老年健康與醫養結合服務管理，人口監測項目，衛生健康項目監督管理等工作（見表2-10）。

根據2017年《中國健康事業的發展與人權進步》白皮書，我國基本公共衛生服務覆蓋率進一步提高。國家免費提供疫苗及接種服務，受益對象從兒童擴展到成人。截至2015年底，疫苗接種率以鄉鎮為單位總體保持在90%以上，多數免疫規劃疫苗可預防傳染病的發病與死亡率降至歷史最低水平。截至2016年底，全國居民電子健康檔案建檔率達到76.9%，高血壓和糖尿病患者健康管理人數分別達到9023萬人和2781萬人，孕產婦和3歲以下兒童系統管理率分別達到91.6%和91.1%。

汪志豪等利用2014—2016年32個省級行政區域基本公共衛生服務實施率數據，評價了國家基本公共衛生服務項目的實施效果。在預防接種方面，目前我國預防接種服務已經實現了全面、穩定的覆蓋，無論是適齡兒童建證率，還是乙肝疫苗、卡介苗、脊灰疫苗等第一類疫苗的接種率，均已接近100%。0—6歲兒童健康管理方面，2016年全國新生兒訪視率和兒童健康管理率分別達到了94.77%和91.83%。孕產婦健康管理方面，2016年全國早孕建冊率和產后訪視率分別達到了91.57%和94.41%。老年人健康管理方面，2016年老年人健康管理率達到73.36%，已經實現了《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》所提出的“65歲以上老年人健康管理率達到70%”的目標。高血壓和2型糖尿病患者健康管理方面，2016年全國高血壓患者和2型糖尿病患者規范管理率分別為74.61%和74.58%，管理人群血壓和血糖控制率則相對平穩，始終分別保持在63%和57%左右。[1]

（二）基層醫療衛生機構人員配備和激勵制度的改革

醫療衛生服務體系的關鍵在基層，而基層醫療衛生服務體系的核心是衛生人力。

《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）指出，政府舉辦的城市社區衛生服務中心（站）和鄉鎮衛生院等基層醫療衛生機構，要嚴格核定人員編制，實行人員聘用制，建立“能進、能出”和激勵有效的人力資源管理制度。建立以服務質量為核心、以崗位責任與績效為基礎的考核和激勵制度，形成保障公平效率的長效機制。

1．人員配備（人才隊伍建設，基層醫療衛生機構服務人員）

2009年3月，中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見中提出，加強醫藥衛生人才隊伍建設，主要包括：（1）制定和實施人才隊伍建設規劃，重點加強公共衛生、農村衛生、城市社區衛生專業技術人員和護理人員的培養培訓；（2）制定優惠政策，鼓勵優秀衛生人才到農村、城市社區和中、西部地區服務，對長期在城鄉基層工作的衛生技術人員在職稱晉升、業務培訓、待遇政策等方面給予適當傾斜；（3）完善全科醫師任職資格制度，健全農村和城市社區衛生人員在崗培訓制度，鼓勵參加學歷教育，促進鄉村醫生執業規范化，盡快實現基層醫療衛生機構都有合格的全科醫生；（4）培育壯大中醫藥人才隊伍。穩步推動醫務人員的合理流動，促進不同醫療機構之間人才的縱向和橫向交流，研究探索注冊醫師多點執業；（5）規范醫院管理者的任職條件，逐步形成一支職業化、專業化的醫療機構管理隊伍。

2009年國家提出了衛生人才隊伍建設的總體目標，即：到2020年，衛生人才總量基本適應人民群眾醫療衛生服務需求，衛生人才素質顯著提高，衛生人才配置結構優化，城鄉區域分布趨于合理，農村、城市社區的公共衛生和醫療服務人才短缺的局面得到明顯改善；逐步建立和完善符合衛生人才發展內在規律、充滿生機與活力的人才工作機制，努力造就一支品德高尚、技術精湛、服務優良的衛生人才隊伍。《意見》提出，以農村衛生人才隊伍建設為重點，整體推進農村衛生、社區衛生、疾病預防控制、婦幼保健、醫療服務、中醫藥、衛生監督和衛生管理等各類衛生人才協調發展。

據統計，我國社區衛生服務中心（站）的服務人員數在2009年后有著明顯增長，2009年我國社區衛生服務中心（站）人員數合計為295125人，2017年上升至554694人，其中衛生技術人員占全部人員比重一直維持在85%左右（見表2-11）。

我國鄉鎮衛生院服務人員數在2009年后也有著明顯的上升。2009年我國鄉鎮衛生院人員數合計為1131052人，2017年上升至1360272人，其中衛生技術人員占全部人員的比重一直維持在84%左右（表2-12）。

張慧等的研究顯示，新醫改后我國基層衛生技術人員數量不斷增加，但學歷層次仍偏低。2012年社區衛生服務中心的衛生技術人員學歷以大專為主，占比為40.90%，與2009年相比，研究生學歷占比上升了0.26個百分點，本科學歷占比上升了1.77個百分點，高中及以下學歷占比下降了0.82個百分點；2012年鄉鎮衛生院的衛生技術人員學歷以中專為主，占比為51.30%，與2009年相比，本科學歷占比上升了0.8個百分點，大專學歷占比上升了2.3個百分點，高中及以下學歷占比下降了1.8個百分點。[2]

據統計，2017年我國社區衛生服務中心衛生技術人員學歷以大專和大學本科為主，構成比分別為41.4%和29.5%，而鄉鎮衛生院的衛生技術人員學歷以中專和大專為主，構成比分別為42.3%和41.5%。2017年村衛生室人員學歷以中專及以下水平為主，大專及以上學歷人員占比較小（見表2-13）。

2．人員管理與培訓

2015年《國務院辦公廳關于進一步加強鄉村醫生隊伍建設的實施意見》提出，加強鄉村醫生管理，嚴格鄉村醫生執業準入。在村衛生室執業的醫護人員必須具備相應的資格并按規定進行注冊。新進入村衛生室從事預防、保健和醫療服務的人員，應當具備執業醫師或執業助理醫師資格。條件不具備的地區，要嚴格按照《鄉村醫生從業管理條例》要求，由省級人民政府制定具有中等醫學專業學歷的人員或者經培訓達到中等醫學專業水平的人員進入村衛生室執業的具體辦法。規范鄉村醫生業務管理。縣級衛生計生行政部門按照《中華人民共和國執業醫師法》《鄉村醫生從業管理條例》等有關規定，切實加強鄉村醫生執業管理和服務質量監管，促進合理用藥，提高醫療衛生服務的安全性和有效性。

2015年國家衛健委《關于進一步規范社區衛生服務管理和提升服務質量的指導意見》中規范了全科醫生執業注冊。在社區衛生服務機構從事全科醫療（含中醫）工作的臨床醫師，通過全科醫師規范化培訓或取得全科醫學專業中高級技術職務任職資格的，注冊為全科醫學專業；通過省級衛生計生行政部門和中醫藥管理部門認可的全科醫師轉崗培訓和崗位培訓，其執業范圍注冊為全科醫學，同時可加注相應類別的其他專業。

加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設，大力培養全科醫生，為基層醫療衛生機構培養知識全面、經驗豐富、素質較高的人才隊伍，建立規范化的全科醫生培養制度，是目前我國深化醫改的重要任務。全科醫生培養模式主要包括：（1）全科醫生崗位培訓；（2）全科醫生骨干培訓；（3）全科醫生轉崗培訓；（4）全科醫生規范化培訓；（5）定向免費醫學生培養等。[3]

3．考核與激勵制度

鄉村醫生是我國醫療衛生服務隊伍的重要組成部分，是發展農村醫療衛生事業、保障農村居民健康的重要力量。因此，通過規范的考核激勵制度，有利于提高鄉村醫生的整體素質和工作積極性。2015年，《關于進一步加強鄉村醫生隊伍建設的實施意見》提出要規范鄉村醫生考核。在縣級衛生計生行政部門的統一組織下，由鄉鎮衛生院定期對鄉村醫生開展考核，考核內容包括鄉村醫生提供的基本醫療和基本公共衛生服務的數量、質量和群眾滿意度，鄉村醫生學習培訓情況以及醫德醫風等情況，考核結果作為鄉村醫生執業注冊和財政補助的主要依據。

在加強基層醫療衛生服務人員考核的同時，新醫改后推行了一系列激勵政策，調動基層醫療衛生服務人員的工作積極性。表2-14[4]展示了新醫改后基層醫療衛生人員激勵機制改革的主要政策。

（三）基層醫療衛生機構補償機制

為確保國家基本藥物制度順利實施，保證基層醫療衛生機構平穩運行和發展，調動基層醫療衛生機構和醫務人員的積極性，2010年《國務院辦公廳關于建立健全基層醫療衛生機構補償機制的意見》提出，建立健全穩定長效的多渠道補償機制，主要包括：落實政府對基層醫療衛生機構的專項補助經費；調整基層醫療衛生機構收費項目、收費標準和醫保支付政策；落實對基層醫療衛生機構經常性收支差額的補助。下面將從這三種補償機制進行闡述。

1．落實政府對基層醫療衛生機構的專項補助經費

政府舉辦的基層醫療衛生機構基本建設和設備購置等發展建設支出，由政府根據基層醫療衛生機構發展建設規劃足額安排。

落實基本公共衛生服務經費。2010年，各級政府要按照不低于人均15元的標準落實基本公共衛生服務經費；從2011年起，進一步提高人均經費標準，建立穩定的基本公共衛生服務經費保障機制。衛生、財政部門要健全績效考核機制，根據服務數量和質量等績效將基本公共衛生服務經費及時足額撥付到基層醫療衛生機構。從2009年起，基本公共衛生服務經費補助標準逐年上升。根據《關于做好2019年基本公共衛生服務項目工作的通知》，2019年我國人均基本公共衛生服務經費補助標準提升為69元。

基層醫療衛生機構承擔的突發公共衛生事件處置任務由政府按照服務成本核定補助。基層醫療衛生機構人員經費（包括離退休人員經費）、人員培訓和人員招聘所需支出，由財政部門根據政府衛生投入政策、相關人才培養規劃和人員招聘規劃合理安排補助。

據《深化醫藥衛生體制改革動態》2012年第9期（總第182期）載，2012年全國絕大部分省（區、市）均出臺了基層醫療衛生機構補償機制的有關文件或在推進基層醫療衛生機構綜合改革的意見中明確了對基層醫療機構的補償渠道、方法等，但是政策落實程度不一。浙江省對人員培訓經費給予專項補助，2009—2011年共安排補助資金1.08億元用于基層衛生人才隊伍建設。廣西壯族自治區財政設立專項資金對鄉鎮衛生院因實施基本藥物零差率銷售減少的收入給予補助。新疆維吾爾自治區不斷增加各級財政投入，加強基層醫療衛生機構基礎設施建設，改善設備配置條件。江西省從2009年開始，實行在編人員基本工資由財政全額保障并納入預算管理，按照省級補助70%、縣級補助30%的比例承擔。安徽省針對核定的經常性收入不足以彌補核定的經常性支出的問題，調整了財政補償政策，規定只核定公共衛生支出和基本支出，不再核定收入與任務，將核定的支出納入財政預算予以全額保障。

據統計，自2009年起，我國社區衛生服務中心的財政補助收入逐年上升，2009年平均每個社區衛生服務中心的財政補助收入為169.4萬元，2017年上升至616.0萬元。其中2011年財政補助收入上升比例最高，由2010年的185.2萬元上升至269.9萬元，同比增長45.73%。此外，平均每個社區服務中心的上級補助收入在2009—2017年均維持在21萬元以上，2011年最高，達到29.2萬元（見表2-15）。

我國鄉鎮衛生院財政補助收入自2009年起持續增長。據統計，2009年平均每個鄉鎮衛生院的財政補助收入為48.9萬元，2017年上升至342.1萬元，其中2010年和2011年同比增長率分別高達55.42% 和72.89%。此外，平均每個鄉鎮衛生院的上級補助收入也逐年增長，由2009年的3.1萬元上升至2017年的10.1萬元（表2-16）。

2．調整基層醫療衛生機構收費項目、收費標準和醫保支付政策

調整基層醫療衛生機構收費項目，將現有的掛號費、診查費、注射費（含靜脈輸液費，不含藥品費）以及藥事服務成本合并為一般診療費，不再單設藥事服務費，合并項目內容由國家價格主管部門會同衛生、人力資源社會保障等有關部門具體規定。一般診療費的收費標準可在原來分項收費標準總和的基礎上適當調整，并在不增加群眾現有個人負擔的前提下，合理確定醫保支付比例。具體收費標準（全國平均數為10元左右）和醫保支付政策由各省（區、市）價格主管、衛生、人力資源社會保障和財政等有關部門綜合考慮本地區基層醫療衛生機構實施基本藥物制度、服務能力利用率、醫務人員勞務成本、醫保承受能力等因素制定。調整醫療服務收費及醫保支付政策可在已實施基本藥物制度及已開展基本醫保門診統籌的基層醫療衛生機構先行執行。基層醫療衛生機構其他服務仍按現有項目和標準收費。對已合并到一般診療費里的原收費項目，不得再另行收費或變相收費。衛生、人力資源社會保障、價格等相關部門要制定具體監管措施，防止基層醫療衛生機構重復收費、分解處方多收費。

據《深化醫藥衛生體制改革動態》2012年第9期（總第182期）載，截至2011年9月，全國有21個省（區、市）制定出臺了一般診療費的相關政策，將基層現有的掛號費、診查費、注射費及藥事服務成本合并為一般診療費。多數省份基層醫療衛生機構每人次一般診療費收費標準在8—10元，絕大多數省份一般診療費基本醫保的報銷比例在80%以上，其中，四川省的一般診療費由基本醫保全額報銷。

3．落實對基層醫療衛生機構經常性收支差額的補助

落實政府專項補助和調整醫療服務收費后，基層醫療衛生機構的經常性收入仍不足以彌補經常性支出的差額部分，由政府在年度預算中足額安排，實行先預撥后結算，并建立起穩定的補助渠道和長效補助機制。各地要根據政府衛生投入政策，結合本地實際制定經常性收支核定和差額補助的具體辦法。基層醫療衛生機構的收支結余要按規定留用或上繳。具備條件的地區可以實行收支兩條線，基本醫療服務等收入全額上繳，開展基本醫療和公共衛生服務所需的經常性支出由政府核定并全額安排。

據《深化醫藥衛生體制改革動態》2012年第9期（總第182期）載，江蘇、浙江、湖北、江西等省均明確了政府對基層醫療衛生機構經常性收支差額的兜底責任。2011年浙江全省各級財政預算安排基層醫療衛生機構經常性收支差額補助資金約40億元，其中省級財政預算安排2.75億元。

（四）基層醫療衛生機構服務模式和醫防融合

基層醫療衛生機構醫防分離是制約基本公共衛生服務均等化目標實現的主要問題之一。2015年，國務院辦公廳發布的《關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）的通知》指出，我國經濟社會轉型中居民生活方式的快速變化，使慢性病成為主要疾病負擔。而我國醫療衛生服務體系碎片化的問題比較突出，公共衛生機構、醫療機構分工協作機制不健全、缺乏聯通共享，各級各類醫療衛生機構合作不夠、協同性不強，服務體系難以有效應對日益嚴重的慢性病高發等健康問題。

《國務院辦公廳關于印發中國防治慢性病中長期規劃（2017—2025年）的通知》中明確提出慢性病防控要堅持預防為主的原則。加強行為和環境危險因素控制，強化慢性病早期篩查和早期發現，推動由疾病治療向健康管理轉變。加強醫防協同，堅持中西醫并重，為居民提供公平可及、系統連續的預防、治療、康復、健康促進等一體化的慢性病防治服務。該《規劃》提出，在構建慢性病防治結合工作機制過程中，基層醫療衛生機構具體實施人群健康促進、高危人群發現和指導、患者干預和隨訪管理等基本醫療衛生服務。

據《國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組簡報》（第94期）載，上海市從2011年起在全市逐步推進家庭醫生制度試點，組建以全科醫生為核心，公衛醫師、社區護士、志愿者等共同組成的家庭醫生服務團隊，與居民開展長期穩定的簽約服務關系，以此為基礎加強居民慢病管理、構建分級診療體系。

據《國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組簡報》（第149期）載，福建省廈門市采取“慢病先行，三師共管”的辦法，由大型綜合醫院專科醫師、基層醫療機構全科醫師和健康管理師共同組成“醫防融合、防治結合、三師協作”的團隊服務模式，積極探索柔性引導優質醫療資源和慢病患者向基層“雙下沉”。

2016年，中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》中提出，創新醫療衛生服務供給模式。建立專業公共衛生機構、綜合和專科醫院、基層醫療衛生機構“三位一體”的重大疾病防控機制，建立信息共享、互聯互通機制，推進慢性病防、治、管整體融合發展，實現醫防結合。

根據《關于做好2019年基本公共衛生服務項目工作的通知》，目前我國將以高血壓、糖尿病等慢性病管理為突破口探索基層醫防融合服務模式。基層高血壓醫防融合試點省份要積極推進轉變服務提供模式，發揮家庭醫生團隊優勢，明確團隊中醫生在開展醫防融合管理中的主導作用；推動建立基層機構與上級醫療機構的雙向協作和轉診機制，積極發揮疾控機構的技術指導作用。啟動基層糖尿病醫防融合管理工作，將中華醫學會發布的《國家基層糖尿病防治管理指南（2018）》作為開展基層糖尿病醫防融合的技術指南，組織開展師資和基層醫務人員培訓。