- 土地產權秩序轉型:后稅費時代江東鎮的農村地權研究
- 黃鵬進
- 5字
- 2021-10-20 20:13:19
第一章 導論
第一節 研究的緣起與意義
一 研究的緣起
當中國的經濟社會改革走過30年時,我們驚然發現有關農村的土地制度改革,以及農村的走向再次成為整個社會所關注的焦點。[1]土地問題之所以再次引發社會廣泛關注,在于2007年十屆全國人大五次會議表決通過的《中華人民共和國物權法》,以及其后于2008年十七屆三中全會所通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》以來,中央有關農村土地的一系列政策再次觸及了農村土地產權的深層制度問題——將農村土地承包經營權定義為一種用益物權,并強調要賦予農民更加充分且有保障的土地承包經營權。也正是在這個意義上,不少媒體認為,以農村土地集體產權制度改革為核心內容的第三輪土地改革即將拉開序幕,并將為中國的改革開放釋放出更為持久、巨大的改革動力,其意義并不亞于20世紀50年代的“土改”以及80年代的家庭聯產承包責任制。[2]
農村土地產權制度之所以提上政府的改革日程,除了一些主流經濟學家從“產權—效率”的角度,強調賦予農民更大的土地產權有助于提高農業的產出效率外,一個重要原因還在于,進入21世紀以來,隨著農村土地價值不斷凸顯,農村地權沖突數量急劇增多,并嚴重影響到農村社會的穩定。于建嶸曾對世紀之初的農村地權沖突進行過較為全面的統計,結果顯示,“2004年1月1日至6月30日,央視焦點訪談欄目收到反映土地問題的電話和聲訊有15312件,占總數的24.5%,占‘三農’問題的68.7%;自2003年8月以來,央視新聞評論部在收到并已分類的4300封觀眾來信中,有1325封涉及農村土地爭議問題,占已處理來信的30.8%;在2004年6月15日至7月14日對720名進京上訪農民的問卷調查中,上訪原因涉及土地的問卷有463份,占有效問卷的73.2%”。[3]史衛民較為詳細地列舉了當下農村土地糾紛的類型,認為這些糾紛在類型上包括因土地所有權引發的糾紛、因土地承包合同引發的糾紛、因土地征收補償引發的糾紛,等等,并認為這些糾紛呈現了長期化、增多化、復雜化、多元化的發展趨勢。[4]正是基于以上形勢分析,有學者論斷,“中國土地制度再不改革,將面臨崩潰的危險”[5]。
正是農村地權沖突數量的急劇升溫,來自制度經濟學的產權理論(一般被稱為土地制度改革的“右派”),認為當前農村土地集體產權制度背景下,誰是中國土地的所用者是含糊不清的,農戶僅獲得了土地的使用權,而在收益權與處置權上具有不完整性。而這恰恰為各級政府以“所有者”名義侵犯農民的土地使用權及分享土地的收益權留下了制度空間。也正因此,農村的土地產權制度是農村地權沖突的深層次誘因,要從根本上解決當下農村大量的地權沖突,就需要“還權賦能”,使農民擁有完整的土地產權,真正享有使用、收益和處置三權完整的土地產權。[6]而以楊小凱、文貫中等為代表的一些華裔經濟學家,甚至明確提出要實行土地私有化。[7]
但與這一觀點針鋒相對的是,來自“左派”的觀點則認為當下農村的地權沖突數量劇增,無關當前農村的土地集體產權制度。其在本質上根源于21世紀以來加速的城鎮化進程以及國家取消稅費、糧食直補等惠農政策的實施,帶來了農村土地價值的凸顯。當前農村地權沖突更多的只是土地價值凸顯后的利益之爭,而與農村土地集體產權制度之間并無直接關聯。[8]更進一步,持類似觀點的學者還強調了當前農村不具備土地私有化的基礎條件,認為在現有“強國家—弱社會”格局未變的背景下,土地私有化將會帶來嚴重的土地兼并,一方面使大資本與鄉村干部成為農村的大地主,另一方面鄉村的弱勢者將被迫出讓土地而成為游民,進而影響中國社會的穩定。[9]賀雪峰同樣反對土地私有化,但其依據與前者略有不同,主要認為“給農民更大的土地權利僅僅保護了一小部分土地征用中的城郊農民(約占農民總數的5%)的利益,卻嚴重地影響了中西部農村地區95%的農民的農業生產與村莊公共品供給”。[10]
當下農村地權沖突不斷嚴峻的形勢,以及由此所引發的關于未來農村土地產權制度改革方向的“大討論”,激發了筆者的研究興趣,也賦予了寫作本書的現實意義與理論意義。由于各自的觀察視角,以及學術信念的差異,上述各種關于農村集體土地產權制度改革觀點之間的差異,甚至對立,已經呈現了一種“公說公有理、婆說婆有理”的局面。而筆者認為,與其在理論和理念上論爭,不如通過具體的田野研究,回到實踐中去“還原”農村地權沖突事實本身,因為個案研究的長處恰恰在于,對一個社會內部各種事件之因素、張力、機制與邏輯的展現,揭示出“看似簡單之事背后的復雜之理”[11]。正是鑒于此種認識,本書希望借助于一個微觀治理單元(一個東部發達地區的欠發達鄉鎮)內近十年來各種地權沖突的個案研究,了解當前農村地權沖突的特征類型、生成原因、調解機制等內容,以期加深對于當下農村地權沖突的認識。進一步,本書還嘗試通過引入“土地產權制度”與“農村社會結構”雙重解釋因素,實現對當前農村各種地權沖突發生原因的立體式理解,從而真正厘清農村土地集體產權制度在當前農村地權沖突事件中的作用與地位,既為當下農村土地產權制度改革的大討論提供一個更為清晰且具說服力的事實論據,也為當前中國農村集體土地產權制度改革的具體走向提供一些前瞻性思考。
二 研究的現實意義與理論意義
研究緣起中已對本書的現實意義與理論意義進行了簡要介紹。在此基礎上,如果要對這種意義進行更為充分的論述,可以從如下幾個方面進行把握。
首先,從保持農村社會穩定的角度來看,當前中國正處于社會的急劇轉型期和社會矛盾的多發期,妥善解決各類社會矛盾,維護社會穩定,是構建社會主義和諧社會的應有之義。相較于其他農村社會矛盾而言,目前農村地權沖突具有數量普遍(各種統計數據均顯示地權沖突數量十分龐大)、原因多樣(既有一些由歷史遺留問題所引發,也有一些因政策問題所導致,還有一些是由于農地政策法規的不完善以及基層治理主體的權力濫用等所導致)、類型復雜(既有土地所有權引發的沖突,也有土地承包、土地流轉、土地調整等引發的沖突,還有因為土地征收中收益分配引發的沖突等)、主體多元(既包括了農戶與農戶間的沖突,還包括了農戶與村級組織、基層政府部門、工商資本等之間的沖突)、規模性與危害性大等多方面的特征。[12]因此,從保持社會穩定、建設和諧社會的角度來講,對當前農村嚴峻的地權沖突進行深入研究,將有助于深化對于農村地權沖突的認識,并為更好地化解和預防這類沖突,維護社會穩定提供政策建議。
其次,如果說改革開放30周年之際,有關改革向何處去的大討論[13],說明改革已由初期的“帕累托改進”期,進入了中期的利益增損博弈期,整個社會有關改革共識的缺失,表明了中國的改革正在進入深水區,則同樣可以據此認為,當前農村地權沖突數量激增,以及由此所引發的有關農村土地產權制度改革方向的大討論,也凸顯了當前整個社會對于新一輪土地制度改革的方向缺乏基本共識,同樣表征著當下農村的土地產權制度變革步入了深水區。也正因此,在當下通過對一個微觀治理單元內農村地權沖突的類型、性質以及沖突原因、變遷歷程等的深入細致分析,以及對農村地權沖突與農村集體土地產權制度內在關聯性的透視,將更有助于回答當下農村土地集體產權制度是否需要改革,以及如何改革等重大現實問題。
再次,如果說由再分配體制邁向市場體制的經濟轉型是當前中國社會轉型的最重要特征,而產權制度改革——由國家(集體)所有的模糊產權向更為清晰化的私人產權過渡——又是這場改革的核心,那么,同樣可以引申認為,農村土地產權制度改革及其與之共變的農村社會結構轉型將是未來一段時間內農村改革與發展不容回避的重大問題。但仔細分析當前有關農村集體土地產權變革的諸多研究,可以發現,基本都是從“產權—績效”的經濟視角切入,而鮮有研究注意到農村土地產權制度轉型與農村地權沖突、農村社會結構轉型間極其復雜的內在關系[14];也并未過多地關注到農村集體土地產權制度建立以來的若干制度調整,對于農村社會結構轉型所帶來的深刻影響,以及農村社會結構轉型所形成的對于當下土地產權制度改革的倒逼壓力。基于此,本書擬以家庭聯產承包責任制改革以來30余年內的農村地權沖突為切入點,通過引入“制度—結構”互構的分析視角,以期能在理論上重新詮釋當下中國農村土地集體產權制度改革與農村社會結構轉型之間極其復雜的內在互構關系及其邏輯機制。