第二章 新媒體環境下公民有效參與公共決策的理論基礎

第一節 公民參與公共決策的相關理論依據

在我國，公民參與公共決策無論是理論層面還是實踐層面都主要是從西方引進的，引進之后和我國原有的社會主義政治發展理論發生銜接和融合，并對其中的政治參與理論、群眾路線理論和民主決策理論等理論產生了激活的效果。

一 西方源于共和主義傳統的直接民主理論

如果把公民參與視為一種直接民主形式的話（這也是本研究的觀點）[1]，那么公民參與則生發和從屬于源遠流長的共和主義政治傳統。強調公民直接參與是共和主義民主傳統的基本觀點。在歷史上西方兩大民主傳統——共和主義和自由主義此起彼伏的競爭中，公民參與公共決策也隨著共和主義傳統的興衰而起伏。大致從屬于共和主義陣營的各種思想理論，無論是盧梭和密爾的公民參與思想，還是當代的參與式民主理論，抑或是晚近的協商民主理論，都為公民參與公共決策提供了豐富而有力的思想資源和理論依據。而要探究公民參與公共決策的歷史起源，那就要追溯到古希臘雅典的直接民主實踐。

（一）古希臘直接民主思想和實踐

古希臘雅典的直接民主實踐是共和主義民主傳統的起源，也是西方民主政治思想的起源。雅典是一個城邦國家，城邦事務由全體公民參加的公民大會通過公開討論和投票表決的方式來做出最終決定。這就是雅典的民主制度，正如雅典著名執政官伯利克里所指出的，“我們的制度之所以稱為民主制度，是因為權力不是掌握在少數人手中，而是掌握在全體人民的手中”[2]。在希臘語中，民主就是人民的統治的意思，這種“人民的統治”主要有兩點內涵：第一，公民對公共事務享有平等的參與權；第二，公民享有公共事務的最高決策權。公民參與公共事務和行使決策權的制度形式就是公民大會。

雅典民主思想關注的核心問題是如何實現城邦共同體共同的善。那么，如何實現共同的善？雅典民主將公民參與作為達成共同的善的有效途徑。這種公民參與有兩個特點：一是公民參與政治并不是實現其他目的的手段，參與本身就是目的，只有通過自由而平等地參與政治生活，道德才能趨于完善。正如亞里士多德所說，“人類自然是趨向于城邦生活的動物（人類在本性上，也正是一個政治動物）”[3]。這種觀念后來發展出了積極公民資格的概念。二是公民參與政治的方式是直接的。每個公民都可以通過參加公民大會決定城邦的公共決策。也就是說公民直接行使權力而不是委托給別人。

（二）盧梭和密爾的公民參與思想

穿過中世紀的蒙昧禁錮的迷霧，人類來到了近代，近代西方的思想家們適應西方國家資產階級革命的需要，開創出了自由主義民主傳統。這一傳統早期的代表人物是洛克和密爾，后來經過熊彼特、哈耶克等的發展，進一步完善成熟。作為對資本主義民主政治現實狀況的描述和論證，這一理論適應了現代大規模民族國家的客觀需要，因而影響極大，長期居于西方國家的主流地位。作為自由主義抨擊和極力反對的對象，共和主義民主傳統近代以后逐漸衰落下去。但是同時共和主義傳統也得到延續傳承，為自己未來的復興積蓄著力量。盧梭和密爾就是其中的兩個代表。

盧梭的理論以人民主權論為基礎，認為公民參與是實現人民主權的本質要求。盧梭首先對公意和眾意進行了區別。“眾意與公意之間經常總有很大的區別：公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個別意志的總和。”[4]人民主權本質上是由公意構成的，它有三個特征：主權的不可轉讓性、不可分割性和不可代表性。因此盧梭得出結論：直接參與是人民表達公意的根本要求。盧梭強調，他所說的參與是指參與決策過程。直接參與不僅可以提升、實現個人的自由價值，同時還可以推動個人負責任的社會行動和政治行動，使民主制度獲得自我維持能力。因而，參與具有教育功能、民主訓練功能、正當化功能和共同體整合的功能。[5]盧梭的直接民主理論與雅典的民主理論一脈相承又有創新。但盧梭也承認，他的直接民主只能適用于小國寡民的共同體，難以在規模較大的國家實行。這既是盧梭直接民主理論的最大缺陷，也使他的理論帶有空想色彩。

介紹密爾的公民參與思想可能令人感到詫異。一般人都知道密爾是著名的自由主義思想家，是代議制民主的杰出論證者。但作為偉大的政治思想家，實際上密爾也不完全反對公民直接參與，密爾的思想中也存在共和主義民主思想的成分。密爾認為，宏觀上的代議制民主應該和地方層面的公民參與相結合。因為，一個好政府有責任促進人民公共道德的增長，而民主參與是公民教育的最佳方式，它有助于培育公民具有一種公共精神的特性。而地方層次的民主參與是培育個人民主參與品質的溫床。“只有通過小范圍的實踐大眾政府的活動，才能在更大規模上學會如何運作大眾政府。”[6]可見，密爾十分強調基層地方層面公民參與的公共道德培育和民主訓練的功能。和盧梭不同，密爾認為地方層面公民的參與是指代議制民主的框架之下的民主參與，基層地方的公民參與參與的不是決策，政治決策還是需要由他們的代表提出要求。

（三）當代參與式民主理論

歷史發展到了20世紀上半葉，自由主義民主逐漸在各國普遍實行，在實踐中占據了統治地位，但同時也暴露出一些缺陷和問題，如公民普遍冷漠和疏遠政治事務等。于是，西方有學者開始反思和檢視民主傳統，推動西方共和主義民主傳統的復興。這其中以柯爾的職能民主參與理論和阿倫特的公共領域行動參與理論最為著名，他們的理論為當代西方參與式民主理論的形成和興盛奠定了基礎。

參與式民主的概念1960年由考夫曼首次提出，但當時主要指的是社會領域的民主參與。1970年美國學者佩特曼出版了《參與和民主理論》一書，標志著當代參與式民主理論的正式形成，并引發了西方學者的積極響應和廣泛關注。此后巴伯的強勢民主理論也產生了較大的學術影響。參與式民主從此逐步走向興盛，成為一股能與自由主義民主分庭抗禮的政治思潮，并在西方各國政治實踐中產生了一定影響。

1．佩特曼的參與式民主理論

佩特曼的理論闡述從對自由主義民主的批判開始。她認為，自由主義民主理論主張少數精英的參與才是民主政治的關鍵，有限的公民參與被視為社會穩定的條件和保障。這種民主實際上是不充分的民主，僅僅是對現實民主政治制度運行的描述。民主理論不應全是經驗的，也應該是規范的。真正的民主應該是所有公民直接的、充分的、積極的參與公共事務決策的民主，“只有當個人在當前的社會中有機會直接參與決策過程和選舉代表，他才有希望控制自己的生活前景以及周圍環境的發展”[7]。

佩特曼認為，參與式民主中參與的最主要功能就是公民教育，這是一種“最廣義上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得”[8]。通過參與，公民能夠提升自身的參與能力，通過政治效能感的獲得而增強對政治事務、公共事務的關心和興趣，增強公民的公共精神和政治責任感。參與的公民教育功能使得參與式民主本身有一種制度維持能力。此外，佩特曼指出，參與式民主并不否定和推翻代議制民主。在國家宏觀層面代議制民主是合適的、不可替代的，參與式民主適用于基層或地方層面。公民通過基層地方層面參與式民主的教育功能，可以更好地判斷國家問題，更好地參與國家范圍的決策。

佩特曼提出構建一個參與性社會的重要性。她認為參與不應只局限于政治領域，它應該拓展到社會生活的其他領域，尤其是與人們生活息息相關的領域，如社區或工作場所。因為只有一個社會中的所有領域都通過參與實現了民主化和社會化，才能為個人提供實踐參與的機會和條件。佩特曼認為參與性社會建設的重點是工業領域特別是工廠，因為大部分人一生中的大部分時間是在工廠度過。

佩特曼全面系統完整地闡述了參與式民主理論，在西方民主理論發展史上有里程碑式的意義。她繼承和總結了盧梭、密爾和柯爾等人的公民參與理論，并結合當代的實際進行了深化和發展，重新將公民參與放在了西方民主理論的核心位置，在西方國家學術界產生了重大的影響。

2．巴伯的強勢民主理論

巴伯同樣從批判自由主義民主出發論證闡述他的強勢民主理論。巴伯認為，盡管當代自由主義民主在世界范圍內獲得了霸權地位，但其本質在自由理念上是強勢的，在民主理念上卻是弱勢的。自由主義民主的民主價值是謹慎的、相對的、暫時的和有條件的，它只是把民主視為實現自由的工具或手段，表現為對民主價值的某種不信任甚至是排斥。因此，自由主義民主是弱勢民主。具體表現在：它難以形成對個人自由的真正保護；是一個復雜的自相矛盾的理論體系；最終難以找到轉化沖突的路徑；與自由、平等和正義不相容。

巴伯提出了強勢民主作為弱勢民主的修補模式。強勢民主有四個特征：第一，它崇尚參與，強調直接參與的重要性。這種參與并不要求公民在所有公共事務的具體管理上都直接參與決定，但是它強調在重大問題、重大政策上都必須保證公民充分的參與。第二，這種參與以公民身份為基本立足點。和自由主義民主認為人是自私和自利的不同，強勢民主認為，公民身份是人的自然聯合所能采取的唯一合理化形式。公民身份強調“我們不僅僅是選民，當然也不能僅僅把自己看作是政府的顧客或者保衛者。公民是管理者，也就是自治者、共治者與自己命運的主宰者。”[9]第三，這種參與是以共同體為依托的。強勢民主是一種共同體的政治。在這個共同體中，一方面，共同體不是公民個體之間的簡單集合，它促使個體成員轉化成公民，通過共同參與和互動互助，個體的道德意識和參與能力得到了提升；另一方面，共同體在促進個體之間互助合作的同時不會犧牲公民個人的自由，公民通過共同體的方式來建構和實現他們的政治自由。第四，這種參與也為沖突的轉化提供了可能。強勢民主承認私人利益之間的競爭及其引發的矛盾沖突存在的合理性，主張通過共同體之中的公民參與、公共討論和公共行動來解決矛盾、轉化沖突。具體來說，應該通過公民參與、公共審議和公民教育將個體之間的分歧沖突轉化為互助合作。此外，與很多參與民主理論家將公民參與局限于地方層面的參與不同，巴伯認為，“強勢民主既需要熟悉的與切實可行的地方參與，也需要地區性參與和全國性參與的權力和責任，同時我們在這里所提供的改革必須適合這兩個層面”[10]。

（四）協商民主理論

協商民主的概念最早由畢塞特于1980年提出，到20世紀90年代，協商民主理論已經成為在西方風靡的政治思潮，成為民主理論的顯學。當代西方世界的著名政治思想家，比如羅爾斯和哈貝馬斯等人，都把自己看作協商民主的支持者。關于協商民主的思想源流和理論定位，可以從兩個方面來把握：一方面，協商民主是當代參與式民主理論在20世紀后期的新的重大發展，協商民主思想家接續了對自由主義民主的批判，認為“民主的本質是協商，而不是投票”，民主理論應該實現從“以投票為中心”到“以協商為中心”的轉變。因此，協商民主總體上屬于參與式民主和共和主義的理論陣營。另一方面，協商民主也不同于傳統的共和主義思想，它在批判和繼承自由主義民主傳統和共和主義民主傳統的基礎上，力圖調和二者之間的矛盾沖突，尋求適宜的公民參與形式，從而形成一種平衡折中的民主理論，因而很多協商民主論者都以“新共和主義者”自居。

協商民主的源頭其實可以追溯到雅典。雅典的公民大會就主要是一個發言、討論和說服的協商場所。雅典人對投票選舉是反感的，投票選舉被認為有利于名門望族因而是反民主的，對于行政職位的人選，一般通過抽簽決定。因此，發聲或平等的話語權而不是選票是雅典民主的重要特征。當然，當代協商民主的內涵更豐富、更明確。雖然協商民主的概念眾說不一，有多種定義。但我們可以找到這些界定的共同點，并視之為協商民主的核心內涵：一是所有受到公共決策影響的公民都有權利參與公共決策制定的活動。這是參與方面的屬性；二是公共決策應該以公共協商為核心，支持或反對公共決策的主張都應該從能否增進公共利益的角度論證，即以公共理性為基礎。這是協商方面的屬性。

如上所述，協商民主理論并不是一個具有統一性和系統性的理論，它內部流派眾多，思想觀點紛繁龐雜。但是我們可以提煉出協商民主理論的核心內容和最主要觀點。這主要包括以下相互聯系的三個方面：

1．公民參與協商的必要性

代議制民主有兩個前提假設：一是公民是被動的、冷漠的和易受感情和外力控制的，僅能充當政治競爭的裁判者，選擇精英作為他們的代表，代替他們進行公共決策。因此，公民的參與應該局限于選舉投票。二是公民是無知的，缺乏公共決策所需要的專業知識，而行政部門具有豐富的專業知識和實踐經驗。因此公民不需要參與行政機構的管理和公共決策。這兩個前提假設都被協商民主所否定和批判。

首先，基于委托代理關系的代議制民主體制，在信息不對稱和代理鏈條過長的情況下，會出現代理失效的問題，進而出現問責機制的失靈。在這種情況下，政府成為具有自身利益的決策主體。因此，公民參與有助于制約政府權力，更為清晰地界定公共利益。合理的分工模式為價值偏好方面的信息主要由公民來提供，專業技術方面的知識主要由政府專家來提供。通過參與公民可以向政府傳遞價值偏好和利益，使公共決策能代表公眾和社會的共同利益。其次，即使政府擁有專業技術方面的優勢，那也是一種普遍性的抽象知識，對具體問題情境難以直接應用，必須與本土知識和實踐經驗相結合，才能發揮專業知識在公共決策中的作用。更何況，隨著公民教育和文化素質的提高，公民對公共政策知識的了解在加深，行政官員的專業知識優勢在下降。信息技術特別是網絡技術的發展，促進了知識信息在社會的擴散和傳播，公民更容易接觸到各類公共事務的知識，公民作為大規模群體往往比政府擁有更多的知識。

有的公民之所以知識缺乏，參與不積極，也和公民缺乏必要的信息和參與的機會有關。政府不透明，必要的信息不公開，公民無法參與，是公民冷漠、專業知識缺乏的重要原因。通過參與可以提升公民的參與能力和參與意識，培養公民積極參與和責任意識的美德。此外，公民的參與能夠增強公共決策的合法性和接受度，提高公共決策的效率。從公共決策制定這一環節來看，決策的效率似乎是下降了，但從決策制定和執行的全過程來看，效率是提高的。

2．協商討論的重要性

協商是協商民主理論的核心要求。自由主義民主將公民的偏好看作穩定的、完整的，而協商民主認為公民的偏好是建構的，是變動的、不完整的，可以通過對公共利益的理性和公開的討論、在與他人的交流互動過程中得到改變，因而個人偏好不是外生的，而是內生于政治過程的。協商民主強調協商討論的重要性，通過公開、公正、自由、平等地陳述、討論、論證和說服來修正自己的偏好和價值，將利益沖突轉化為利益共識。協商討論過程主要是一種溝通和對話過程。溝通和對話是無偏私的信息交換和說理過程，旨在轉化偏好。這里的協商是超越狹隘自身利益的、以公共利益為目標的。

協商民主不否定必要時的票決，但認為通過協商討論達成共識更具有優勢和優先性。多數決定實際上是一個數量優勢，它不能帶來質變，不能提升決策的質量。協商民主將重點放在參與和決策的品質上，特別是如何才能產生被合理證明，且符合公共利益的選擇或決策，而要達到這個目的，就要通過公開陳述理由的協商。當公開陳述理由成為制度化的設計和要求時，參與協商的公民和政治人物，就不可能僅僅從私人或者小團體的利益出發來說服別人。[11]協商民主并不完全否定多數決定原則，而是強調多數決定原則必須配合公開的協商而存在，希望在量化的比較中加入質的改變。公開的協商和充分的討論，即使不能達成最后的共識，也會在公開的陳述理由和討論中了解到他人的看法和理由，增進對他人觀點的理解和包容，理性客觀看待與他人的分歧。這樣做出的決策才是一種有質量的、正當性和合法性都得到提升的決策。

3．公共理性的價值

公共理性是協商討論的基礎和原則。首先，公共理性有助于克服人的有限理性。根據西蒙的理論，人類的理性都是有限的，任何決策者在決策時，由于個人知識能力、生活經歷和時空的限制，都只能夠獲得一部分信息、知識和見解。因此，在公共決策的過程中，與他人的交流溝通、對話和討論，對形成更好的公共決策十分重要。通過交流討論，每個參加者都能獲得更充分的決策信息和知識，同時這個過程類似于頭腦風暴法的實施，在此過程中，參加者往往會想到以前沒有想到的問題或可能性，從而增加做出最佳公共決策的可能性。

其次，公共理性要求理性的討論和協商。這需要遵循一些原則和程序。比如，參加者先要公開陳述其利益，且必須為其決策建議提出理由，對其予以論證和說服。這個論證必須是盡可能去除情感因素的、客觀公正的論證。同時參加者要以平等的態度、“擴大的心胸”（Enlarged mentality）[12]接受公開的質疑和批評，并愿意回應討論和對其中的不足進行修正。協商討論過程在某種程度上是一個探尋追求真理的過程，這樣做有助于做出一個較為優良的公共決策。

最后，公共理性不僅要求協商遵循一些原則和程序，而且要求協商的結果具有共同體通過理性討論而達成的某種共識或原則的支撐。這類似于法學中既要遵循程序法，也要遵循實體法的原則。當參與者通過理性的協商討論，發現具體的公共決策與抽象的原則能夠兼容，這個協商過程就是理性的。也就是說，公共決策結果是否符合共同被接受的價值和規范，也是檢驗協商討論過程是否具有公共理性的一個標準。比如公共決策是否符合和實現了公共利益，就是一個被共同接受的價值規范和檢驗標準。

二 中國特色社會主義民主政治理論

公民參與公共決策不僅在西方民主制度下具有民主理論的有力支撐，而且在中國特色社會主義制度條件下也擁有豐富而深厚的思想資源與理論基礎，社會主義民主政治理論體系中的許多部分都可以成為發展公民參與的理論依據和傳統資源。正因如此，源于西方的公民參與話語體系引進到中國之后迅速落地生根、開花結果，沒有遭遇水土不服。中國特色社會主義民主政治理論中的這些依據和資源主要包括以下四個方面。

（一）社會主義政治參與

中國是社會主義國家。鄧小平指出，“沒有民主就沒有社會主義”，黨的十八大報告強調“人民民主是社會主義的生命”。黨章、歷次黨代會的報告決議以及新中國成立以來各部憲法都強調指出，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民當家做主是社會主義民主政治的本質特征”，可見，社會主義民主就表現為人民當家做主。那么如何實現人民當家做主呢？黨的十九大報告指出，必須“健全民主制度、豐富民主形式，拓寬民主渠道”，從而“保證人民當家做主落實到國家政治生活和社會生活之中”,“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家做主”。

民主意味著參與，“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”[13]。公民政治參與的程度和水平可以作為衡量一個國家民主發展程度的重要指標。因此，進入新世紀以來，黨和政府對公民政治參與呈現愈來愈重視的趨勢。黨的十九大報告指出，要“保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”。同時，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”，因此，要“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。”我國憲法也規定，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。這里的“管理”就包含了參與的內涵。

那么公民政治參與包括哪些內容？黨的十九大報告指出，“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”。可見，公民政治參與主要包括民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督五個方面。民主決策就是公民參與公共決策，因此，公民參與公共決策是公民政治參與的一項內容。公民參與公共決策是社會主義政治參與理論的重要內容和必然要求。社會主義政治參與理論為公民參與公共決策提供了理論依據和思想基礎。

（二）群眾路線

群眾路線是中國共產黨的根本工作路線，它的內容被概括為“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去”。群眾路線來自黨對自身密切聯系群眾的要求。密切聯系群眾是我們黨的三大優良作風之一。要實現密切聯系人民群眾的目標，就必須在各項工作中貫徹落實群眾路線。黨的十九大報告強調，“把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”,“依靠人民創造歷史偉業”。

堅持群眾路線，在公共決策過程中“從群眾中來”，就是深入群眾，集中群眾的意見和智慧，反映群眾的愿望和要求，形成科學民主的決策；“到群眾中去”，就是將做出的決策變為群眾自覺的決策實施行動。可見，群眾路線離不開群眾的參與。在這個意義上群眾參與就是公民參與。因而，群眾路線是黨政干部聯系群眾的路徑和方式，公民參與是現代國家公民和政府發生聯系的表現形式，公民參與公共決策是群眾路線在當代的一種具體表達方式。

當然，嚴格來說公民參與公共決策與群眾路線也存在著區別。第一個區別是外延上的區別，公民參與公共決策外延稍小一些，主要是指公民參與公共決策的活動，而群眾路線外延非常寬泛，這可從“把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”,“應該貫穿于我們黨的全部工作之中”[14]等表述中看出來。同時，兩者還有更重要的兩個區別：一是與公民和群眾這兩個概念的內涵相聯系，公民參與強調參與的主動性，強調參與是一種權利的行使，同時也是一種責任；群眾是黨政干部貫徹群眾路線和開展工作的對象，因而是被動的。正如英國政治學家密利本德所言，“人民大眾的卷入同民主的參與和民主的管理不是一碼事，完全有可能在一個方面達到很高的程度而在另一個方面卻成就不多（甚至根本沒有什么成就）”[15]。二是群眾路線主要是領導干部的一種工作方式和工作作風，具有一定的隨意性和人治色彩，而公民參與則強調公民參與活動的制度化、規范化和程序化甚至法制化，更具有約束性、規范性和穩定性。

雖然群眾路線和公民參與在內涵和價值理念有著以上兩點重要的區別，但改革開放以來隨著公民參與在中國的逐漸興起、民眾公民意識的增強和國家制度化建設的進展，兩者之間的差距在縮小。群眾路線越來越走向制度化和規范化，群眾也逐漸具有主動性和積極性，兩者呈現出銜接和融合的趨勢。總之，在當代中國，公民參與公共決策成為群眾路線制度化、規范化和程序化的體現形式，而群眾路線也成為公民參與公共決策的理論依據和政治基礎。

（三）決策科學化民主化

決策科學化和民主化話語興起于改革開放以后。在改革開放之初，鄧小平提出，要大膽引進國外先進的科學技術和管理經驗。國外的決策科學作為管理科學的一部分被引入到國內。因為自身較為淡化的意識形態色彩，脫胎于決策科學的決策科學化民主化被社會各界廣泛接受。同時新中國成立以后黨和政府的多次重大決策失誤錯誤也提出了決策科學化民主化的緊迫性和重要性。在此背景下，1986年國務院副總理萬里代表黨中央發表《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的講話，1987年黨的十三大報告提出“黨的決策的民主化科學化”，表明我們黨已經正式接受了決策民主化科學化的話語并上升為黨的路線方針政策。此后每次黨代會和黨的重要會議都要提出和強調決策的民主化和科學化，并不斷加以具體化、制度化和程序化。比如，黨的十八大報告指出，“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度”。十九大報告提出，“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”。時至今日，決策民主化科學化已經成為社會主義民主政治建設的重要內容。

決策的科學化和民主化之間存在著內在邏輯關系。決策科學化是決策的總目標，科學化的內涵可以理解為提高決策質量，解決決策問題。要實現決策科學化，就必須使決策滿足民眾的需求，符合民眾的愿望，這就是決策的民主化。因此，決策科學化其實包含了決策民主化的要求；決策民主化是決策科學化的前提條件。而決策的民主化就主要通過公民參與來實現，而且公民參與還可以貢獻民間智慧，幫助設計和優化決策方案，促進決策的科學化。因此，決策科學化民主化和公民參與公共決策之間的關系是，公民參與公共決策是決策科學化民主化的重要內容，決策科學化民主化是公民參與公共決策的最主要的目標。正因為這兩者之間的密切關系，黨和政府的政策文件也經常將公民參與公共決策放在決策科學化民主化的章節條目下論述，如黨的十六大報告中提出，“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化”。黨的十七大報告強調，“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”。黨的十八大報告強調，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”。黨的十八屆四中全會的決定中提出，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，這是我們黨第一次提出把公眾參與作為政府公共決策的法定程序。

可見，公民參與公共決策在決策機制制度建設中的地位越來越重要，對決策過程中公民參與的要求也越來越剛性。公民參與公共決策是決策科學化民主化的必然要求和重要內容，也是實現決策科學化民主化的途徑和方式。因此，黨的關于決策科學化民主化方針為公民參與公共決策提供了理論資源和堅實基礎。

（四）社會主義協商民主

雖然黨的十三大就提出了建立社會協商對話制度的要求，但后來并沒有得到實施。進入21世紀以后，西方國家的協商民主理論在我國學術界得到越來越多的關注和研究，實踐中地方基層也創造出了以浙江溫嶺民主懇談會為代表的一些協商民主經驗。在此基礎上，黨的十八大報告正式提出了社會主義協商民主的概念，要求“健全社會主義協商民主制度”，并強調“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”。隨后召開的十八屆三中全會決定指出，“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”。黨的十九大報告提出，“有事好商量、眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”,“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展”。協商民主由此成為我國社會主義民主政治的重要內容和形式。

雖然我國的協商民主與西方的協商民主都強調協商，表面看起來相似，也確實借鑒了西方協商民主的一些理論元素和實踐經驗，但這兩者是具有根本性的不同和區別的。我國的協商民主是社會主義性質的協商民主，表現在“是實現黨的領導的重要方式”,“是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”等方面。同時我國的協商民主實施的范圍廣泛，層次多，覆蓋了全社會各領域和從中央到地方再到基層的各層次，不像西方國家的協商民主主要局限于地方基層。此外，我國的協商民主也和傳統的政治協商有所不同。政治協商主要包括政協協商和同民主黨派的協商。而協商民主的內涵更寬泛，外延比政治協商大得多，政治協商只是我國協商民主的一個方面和領域。

我國的社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，“有事好商量、眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”，協商民主的內涵和表現形式可以概括為黨的十九大報告中提出的“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。可見協商民主和公民參與公共決策有密切聯系，可以說協商民主包含了公民參與公共決策。協商民主從參與協商的主體來看，可以分為政權機關、黨派團體、基層組織、社會組織等組織和公民個人兩大類。其中公民參與政權機關渠道的協商就是公民參與公共決策，因而它成為我國協商民主體系中的一個組成部分。因此，黨的十八屆三中全會決定指出，“以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策之中”；黨的十九大報告提出，“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”，這些表述中都包含了公民參與公共決策的內容。社會主義協商民主因而成為公民參與公共決策的最新的理論依據。