第一節(jié) 選題背景與問題提出

一 選題背景

消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。改革開放以來，中國減貧實(shí)踐取得了舉世矚目的成績，農(nóng)村絕對貧困人口由1978年的2.5億人減少到2015年的5575萬人，貧困發(fā)生率也隨之從30.7 %降低到5.7 %。[2]絕對貧困人口的大幅度減少得益于經(jīng)濟(jì)高速增長給貧困人口帶來的“涓滴效應(yīng)”[3]以及國家對貧困地區(qū)持續(xù)開發(fā)的助力。勞動密集型的制造業(yè)迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，不僅吸納了大量農(nóng)村人口流入城市務(wù)工或經(jīng)商，而且對農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展也起到了極大的促進(jìn)作用。此外，中國持續(xù)推進(jìn)扶貧戰(zhàn)略，為貧困地區(qū)脫貧提供了強(qiáng)有力的政策支持和財(cái)政保障：20世紀(jì)70年代末期，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革釋放經(jīng)濟(jì)增長活力的基礎(chǔ)上，中國開展了“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”“三西”扶貧開發(fā)建設(shè)，貧困地區(qū)“以工代賑”等區(qū)域性、救濟(jì)式的專項(xiàng)扶貧行動。[4]1986年，中國設(shè)立專門的扶貧機(jī)構(gòu)，提出了開發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略方針，并劃定國家重點(diǎn)貧困縣，扶貧工作開始呈現(xiàn)有組織、有計(jì)劃和大規(guī)模的特征。1994年，中國歷史上首次對扶貧的目標(biāo)、對象、措施、期限做出了明確要求的綱領(lǐng)性文件——《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000）》出臺，繼續(xù)推進(jìn)以貧困縣為扶貧對象的縣級區(qū)域性扶貧攻略。自2001年以來，中國在考察新世紀(jì)的農(nóng)村貧困特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，先后制定實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，進(jìn)行綜合性的扶貧開發(fā)工作。[5]細(xì)數(shù)中國幾十年來的扶貧開發(fā)歷程不難發(fā)現(xiàn)，以區(qū)域開發(fā)為主的區(qū)域瞄準(zhǔn)長期占據(jù)扶貧開發(fā)的主流，但是扶貧單元已逐步顯現(xiàn)從特定貧困區(qū)域到貧困縣到貧困村不斷下沉的趨勢。以往中國農(nóng)村的貧困以整體性貧困為主，貧困人口數(shù)量龐大，且密集分布于資源匱乏、環(huán)境惡劣、區(qū)位偏遠(yuǎn)的貧困地區(qū)。因而在以區(qū)域開發(fā)為主的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略下，通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)水平等措施，貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活水平不斷提高，相當(dāng)一部分農(nóng)戶因之能參與更高效率的生產(chǎn)活動，由此獲得更多收益并從貧困的生活中脫離出來。[6]

進(jìn)入新時期以來，囿于經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量下降和分配不公平程度的增加，貧困人口受益比重也由此下降。[7]而隨著“大規(guī)模的貧困人口聚集于某個地理區(qū)域的現(xiàn)象越來越少，貧困人口的大多數(shù)變?yōu)橐缘赜蚍稚⒌?‘插花貧困’和社區(qū)內(nèi)的個別貧困為主”[8]，以區(qū)域開發(fā)為主的農(nóng)村扶貧模式也顯現(xiàn)出了弊端：以縣為瞄準(zhǔn)對象的扶貧模式遺漏了大量不在貧困縣的“插花式”貧困村，但村級瞄準(zhǔn)機(jī)制只能覆蓋83%的貧困人口，還有17%的貧困人口游離于扶貧開發(fā)政策之外。[9]換言之，以區(qū)域扶貧開發(fā)為主的扶貧模式能顯著改善貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，但并不太適用于貧困人口的減貧脫貧。[10]為了確保到2020年全國農(nóng)村貧困人口全部脫貧，如期達(dá)成全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，2013年11月習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的理念，精準(zhǔn)扶貧逐漸進(jìn)入人們的視野。2015年1月在云南考察時強(qiáng)調(diào)“要以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，項(xiàng)目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點(diǎn)上、根上，讓貧困群眾真正得到實(shí)惠”[11]。2015年6月，在貴州召開扶貧開發(fā)工作會議時進(jìn)一步闡明“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。各地都要在扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出奇招、見真效”[12]。此外，習(xí)總書記多次在不同場合深化、完善精準(zhǔn)扶貧的概念內(nèi)涵。在習(xí)總書記“精準(zhǔn)扶貧”理念的基礎(chǔ)上，中國相繼出臺《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》等文件，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧由此成為中國新時期的扶貧方略。

二 研究問題與意義

精準(zhǔn)扶貧的提出是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長減貧效應(yīng)下降的有力措施。它最基本的定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。[13]對貧困村和貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核四個方面的內(nèi)容。其中，精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)與首要步驟。只有將真正需要幫扶的貧困人口從貧困村中識別出來，才能最大化地利用扶貧資金和項(xiàng)目，使有限的資源得到合理的分配。本書正是基于政府、學(xué)界以及社會廣泛關(guān)注的精準(zhǔn)識別這一重大現(xiàn)實(shí)問題，開展相關(guān)討論。

（一）研究問題

本書在深入考察大別山區(qū)薯縣貧困識別實(shí)踐的基礎(chǔ)上，嘗試做出以下幾個方面的努力。

首先，從正式的文本制度著手，剖析其在貧困識別進(jìn)程中存在的不足，并以此作為制度研究的起點(diǎn)。一般來說，文本的制度是指“具有正式屬性的規(guī)則與規(guī)范，它的存在為個體的行動選擇提供了意義解釋的文化符號和道德模式”[14]。實(shí)踐中的制度則是“活著”的，正在運(yùn)行中的制度。它是人們的行為實(shí)際上遵循的東西，無論人們是否承認(rèn)或認(rèn)識到，都正在發(fā)揮作用（working）的東西。[15]胡榮則做出了制度形式（institutional forms）和制度規(guī)范（institutional norms）的區(qū)分：制度形式是指尚未付諸實(shí)施的制度規(guī)定，而制度規(guī)范則指的是那些已經(jīng)被相關(guān)的各方行動者所認(rèn)可和接受的，在實(shí)際中起著約束相關(guān)行動者行為作用的制度規(guī)定。[16]概言之，文本的制度不同于實(shí)踐中的制度，二者之間存在著一定的張力。本書關(guān)心的是，在薯縣的貧困識別中，各層級制定的正式的文本制度在提供重要參考框架的同時，是否預(yù)留了一定的彈性和理解空間。如果是，文本制度存在的不確定性主要表現(xiàn)在哪些方面？這種不確定性使得文本的制度被如何理解？正式的文本制度將被如何分解，并逐步演化為實(shí)踐中的制度？

接下來，本書試圖打開制度轉(zhuǎn)化的“黑箱”，也即探究在正式的文本制度存在不足的情境下，薯縣的貧困識別究竟受到哪些制度性因素的影響。具言之，在厘清制度概念的基礎(chǔ)上，本書將貧困識別的制度做出了正式制度與非正式制度的區(qū)分。筆者試圖闡明，在薯縣貧困識別的進(jìn)程中，有哪些產(chǎn)生作用或者發(fā)揮效力的制度性因素？除了國家層面設(shè)計(jì)的正式文本制度之外，薯縣的貧困識別是否還受到其他正式制度的影響？非正式制度在貧困識別的進(jìn)程中是否產(chǎn)生了作用，如果有，產(chǎn)生了什么樣的作用？正式制度與非正式制度之間如何共同作用，并對貧困識別的實(shí)踐產(chǎn)生什么影響？

最后，在梳理薯縣貧困識別的制度性因素的基礎(chǔ)上，筆者試圖勾勒出行動者與制度之間互動的圖景。制度影響行動者，形塑行動者的偏好、限制行動者的行動；但與此同時，行動者也絕非簡單的制度接受者，他們在受制度影響的同時，也會改造舊的制度或者促使新的制度形成。換言之，行動者與制度并不是一種單向的關(guān)系，而是相互影響共同作用的。本書關(guān)心的是，在“精準(zhǔn)識別，不漏一戶、不落一人”的國家政策導(dǎo)向之下，圍繞這一目標(biāo)形成了哪些主要的行動主體？不同行動主體所受到的制度影響是否存在差異性，如果是，他們分別受到什么制度的約束，制度約束的程度如何？進(jìn)言之，國家層面的正式制度是否毫無差異地對不同行動主體產(chǎn)生影響，如果不是，不同行動主體是否會采取策略性的行動，進(jìn)而對約束他們的制度做出一定的調(diào)試？如果將薯縣的不同行動主體視作審慎地權(quán)衡利弊的理性人，那么薯縣識別貧困戶的不同行動主體的目標(biāo)都與國家“不漏一戶、不落一人”的目標(biāo)一致嗎？如果不是，這些行動主體分別持有什么樣的利益取向？最后，在迥異的利益取向與制度約束下，不同的行動主體分別有著什么樣的行動邏輯，它們將貧困識別的制度指引向何處？

（二）研究意義

農(nóng)村貧困人口是一個廣泛定義的概念，它“僅表示農(nóng)村貧困現(xiàn)象的存在而非指代具體可認(rèn)定的對象”[17]。如何提高扶貧的瞄準(zhǔn)精度是一個全球性的難題[18]，而在中國，伴隨著扶貧的基本瞄準(zhǔn)單元不斷下沉，以戶為基本單元的人口瞄準(zhǔn)較之以前的區(qū)域瞄準(zhǔn)[19]識別難度更大。在以往對貧困對象的識別中，存在貧困對象的“瞄偏”問題。具體表現(xiàn)為兩種誤差，分別是符合條件的目標(biāo)群體沒有全部受益的棄真型誤差，以及不符合條件的群體卻獲取了扶貧政策益處的存?zhèn)涡驼`差。[20]新時期扶貧開發(fā)工作中，也報(bào)道查出過“廣西馬山縣有3000多名扶貧對象超過貧困線標(biāo)準(zhǔn)”[21],“遼寧省通過大數(shù)據(jù)排查發(fā)現(xiàn)有14.7萬人不是貧困人口”[22]等瞄偏現(xiàn)象。正如維特根斯坦所言，“洞見或透識隱藏于深處的棘手問題是艱難的，因?yàn)槿绻皇前盐者@一棘手問題的表層，它就會維持原狀，仍然得不到解決。因此，必須把它 ‘連根拔起’，使它徹底地暴露出來；這就要求我們開始以一種新的方式來思考。”[23]

本書具有以下幾個方面的價(jià)值和意義：一是，立足于貧困識別的制度性因素，以正式的文本制度的不足作為研究的起點(diǎn)，完整地呈現(xiàn)縣域貧困識別背后所潛在的多種制度因素，對產(chǎn)生作用的不同制度進(jìn)行深入剖析，有助于從學(xué)理上增進(jìn)對制度的理解，使我們清楚地看到在縣域貧困識別進(jìn)程中制度所產(chǎn)生的效力，并更好地理解正式制度與非正式制度所存在的張力。二是，從互動的角度，研究政策制定者、政策執(zhí)行者以及政策目標(biāo)群體對識別貧困戶的正式制度的理解，剖析他們面向的制度約束與利益驅(qū)動，以及由此形成的迥異的行動邏輯，在此基礎(chǔ)上描繪出貧困識別進(jìn)程中正式的文本制度的生成、消解以及最后演變?yōu)閷?shí)踐中的制度的實(shí)然圖景，透視文本的制度轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐中的制度這一過程背后所潛在的規(guī)律。本研究構(gòu)建縣域貧困識別的完整敘事，不僅是為了經(jīng)驗(yàn)材料的積累，更是為了從學(xué)理上對“瞄準(zhǔn)偏差”做出深度解讀，從而有助于從一個更為廣闊的視野反思扶貧開發(fā)工作。三是，通過對不同行動主體推動正式的文本制度不斷演變的洞察，本研究力圖將縣域深層次的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)挖掘出來。因此，本書以縣域貧困識別的正式的文本制度作為研究的出發(fā)點(diǎn)，將制度、利益、多元行動主體整合在一起，從而洞察貧困識別的制度實(shí)踐。