第三節(jié) 邊疆的治理

作為國(guó)家疆域的重要組成部分，邊疆對(duì)于國(guó)家發(fā)展的意義突出而重大，而且還會(huì)越來(lái)越突出。但是，邊疆也會(huì)由于在國(guó)家疆域中的特殊性而產(chǎn)生一系列的矛盾和問(wèn)題。這些矛盾和問(wèn)題產(chǎn)生并存在于邊疆，卻會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)家產(chǎn)生根本性的影響。這樣的矛盾和問(wèn)題往往具有突出的復(fù)雜性和多樣性，且難以徹底根除，不僅會(huì)長(zhǎng)期存在下去，還會(huì)在演變的過(guò)程中出現(xiàn)新的特點(diǎn)。對(duì)于擁有邊疆且邊疆范圍廣大的國(guó)家來(lái)說(shuō)，如果邊疆的矛盾和問(wèn)題不能得到有效的控制和處理，邊疆問(wèn)題凸顯或泛濫，就會(huì)對(duì)國(guó)家的發(fā)展形成拖累。因此，國(guó)家必須積極地應(yīng)對(duì)邊疆問(wèn)題，開(kāi)展邊疆治理。只有對(duì)邊疆進(jìn)行有效的治理，使邊疆問(wèn)題得到妥善的處置，邊疆才能在國(guó)家發(fā)展中扮演積極的角色。

一 邊疆是一個(gè)特殊的區(qū)域

邊疆是國(guó)家疆域的邊緣性部分。國(guó)家之所以將其疆域的邊緣性區(qū)分出來(lái)并界定為邊疆，就是因?yàn)樗鄬?duì)于核心區(qū)來(lái)說(shuō)，具有明顯的特殊性，需要采取不同于核心區(qū)的專門(mén)的針對(duì)性措施來(lái)進(jìn)行治理。從這個(gè)意義上說(shuō)，邊疆的特殊性是天然的，并且會(huì)長(zhǎng)期存在。只要邊疆存在，這樣的特殊性就不可避免。

不論邊疆如何定義或具有什么形態(tài)，它作為國(guó)家疆域邊緣性部分的本質(zhì)特征始終存在。這樣一種地理空間位置上特質(zhì)，是邊疆特殊性的本源。然而，在這樣一個(gè)特殊本質(zhì)的基礎(chǔ)上，邊疆的特殊性又在歷史發(fā)展中被賦予了更多的內(nèi)容。從邊疆的主體即國(guó)家自身來(lái)看，國(guó)家本身也處于發(fā)展和變化的過(guò)程中，并在不同的歷史條件下以不同的形態(tài)體現(xiàn)出來(lái)。而不同形態(tài)的國(guó)家，占有或控制疆域的方式并不相同，國(guó)家活動(dòng)的地理空間范圍也不相同。從社會(huì)歷史文化的角度來(lái)看，邊疆由于處于核心區(qū)的外圍，遠(yuǎn)離國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心，往往形成不同于核心區(qū)的文化，以及承載和分享此種文化的人群，因而具有突出的歷史文化方面的特殊性。中國(guó)歷史上邊疆的認(rèn)定，就十分強(qiáng)調(diào)邊疆的文化因素。這樣的認(rèn)識(shí)和做法還一直影響到今天。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，不同歷史時(shí)期的國(guó)家對(duì)于邊疆的認(rèn)識(shí)和界定又各有側(cè)重，有時(shí)看重的是邊疆的軍事或戰(zhàn)略因素，有時(shí)強(qiáng)調(diào)的是邊疆的經(jīng)濟(jì)因素，有時(shí)強(qiáng)調(diào)的是邊疆對(duì)于疆域規(guī)模的意義，有時(shí)強(qiáng)調(diào)的是邊疆的民族因素。

現(xiàn)實(shí)中的邊疆，也處于一個(gè)不斷演變的過(guò)程之中。隨著國(guó)家疆域形態(tài)的變化和日漸多樣性、立體化，邊疆的形態(tài)也越來(lái)越多樣化，并且還會(huì)朝著這個(gè)方面繼續(xù)發(fā)展。因此，邊疆的形態(tài)也逐漸從陸地邊疆發(fā)展到海洋邊疆，從平面邊疆發(fā)展為立體邊疆，在實(shí)體邊疆的基礎(chǔ)上又形成了虛擬邊疆，呈現(xiàn)出一個(gè)形態(tài)日漸多樣的過(guò)程和發(fā)展趨勢(shì)。各種形態(tài)的邊疆相對(duì)于國(guó)家的核心來(lái)說(shuō)，都具有明顯的特殊性。同時(shí)，各種形態(tài)的邊疆之間的特殊性也是十分突出的。

在傳統(tǒng)形態(tài)的邊疆中，陸地邊疆最為古老和典型。然而，該區(qū)域之所以在國(guó)家疆域中被劃定或界定為邊疆，就是因?yàn)樗哂袇^(qū)別于核心區(qū)的諸多特點(diǎn)。陸地邊疆形成以后，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，長(zhǎng)期是唯一的邊疆形態(tài)。在邊疆形態(tài)日漸多樣化的今天，陸地邊疆仍然是主要的邊疆形態(tài)，并在多樣性、立體化的邊疆結(jié)構(gòu)中處于基礎(chǔ)性的地位。從這個(gè)意義上說(shuō)，陸地邊疆的特殊性本身，也具有典型性。

國(guó)家的陸地邊疆，除了處于國(guó)家陸地疆域的邊緣以外，還有大量的本國(guó)人口生于此，往往形成獨(dú)特的邊疆社會(huì)，并生成和流行著不同于核心區(qū)的特殊的文化，這樣的文化形成和流行于邊疆，因而可以界定為邊疆文化。同時(shí)，這樣的文化也是多樣性的，分享不同文化的人群又被稱為民族群體，因而也可以界定為民族文化。這樣文化的因素與地理空間、國(guó)家治理因素和社會(huì)因素結(jié)合在一起，就會(huì)成為一股深厚的力量，不僅勾勒出陸地邊疆的整體面貌，也刻畫(huà)出了陸地邊疆一系列的特殊性。

陸地邊疆的特殊性是多方面的，比較典型的表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：一是“邊”。它處于國(guó)家疆域的邊緣地帶并緊鄰邊界，深受復(fù)雜的地緣政治形勢(shì)影響。二是“遠(yuǎn)”。它遠(yuǎn)離國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心，處于國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和文化能量和信息傳導(dǎo)的末梢。三是“異”。這里流行著與核心不同的文化，并形成了相關(guān)的社會(huì)生活方式和人口結(jié)構(gòu)。四是“雜”。這里除了本國(guó)居民外，往往還生活著相當(dāng)數(shù)量的他國(guó)居民，甚至還會(huì)有為數(shù)不少的難民，滲透著復(fù)雜的境外因素。而且本國(guó)居民中又包含著復(fù)雜的民族成分，一些民族群體還是跨境而居的，族際關(guān)系十分復(fù)雜。五是“貧”。邊疆地區(qū)大多自然條件較差，生態(tài)環(huán)境脆弱，資源有限，而且國(guó)家出于戰(zhàn)略安全的考慮在推進(jìn)其發(fā)展方面持審慎態(tài)度，所以這里的發(fā)展程度大都低于核心區(qū)，甚至存在著巨大的差距，經(jīng)濟(jì)和文化貧困現(xiàn)象較為嚴(yán)重。六是“特”。邊疆社會(huì)的社會(huì)機(jī)制、社會(huì)發(fā)育程度、社會(huì)文化以及面臨的社會(huì)問(wèn)題等，都有明顯的特殊性，需要采取特殊的措施來(lái)加以治理。七是“變”。陸地邊疆的范圍會(huì)因?yàn)閲?guó)家疆域的外部邊際線以及邊疆與核心區(qū)的內(nèi)部邊際線的變動(dòng)而變化，其在國(guó)家治理中的地位也會(huì)經(jīng)常變動(dòng)。

傳統(tǒng)邊疆的其他形態(tài)，各自也都顯示出突出的特殊性。海洋邊疆由國(guó)家擁有主權(quán)的島礁、領(lǐng)海和擁有主權(quán)權(quán)利的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等構(gòu)成，除了一些島嶼有人居住以外，其他更大的范圍是無(wú)人居住的茫茫大海。國(guó)家疆域的這樣一個(gè)區(qū)域，除了與陸地相區(qū)別外，遠(yuǎn)離國(guó)家的核心區(qū)是其最為顯著的特點(diǎn)。由于如此，它在國(guó)家疆域和國(guó)家治理中的地位，往往取決于國(guó)家對(duì)海洋開(kāi)發(fā)和管控的水平。空中邊疆被認(rèn)識(shí)到和確認(rèn)，都以領(lǐng)空的形成為基礎(chǔ)。領(lǐng)空是國(guó)家主權(quán)管轄之下的領(lǐng)陸、領(lǐng)水之上的空氣空間，它被以“邊疆”的概念來(lái)進(jìn)行描述和分析，不僅是由于它直接與國(guó)家的主權(quán)、安全聯(lián)系在一起，而且它也是國(guó)家重要的地理空間資源，在開(kāi)發(fā)和利用的過(guò)程中需要國(guó)家的管控。底土邊疆，指的是國(guó)家的領(lǐng)底土，即國(guó)家領(lǐng)土的地下層部分，包括領(lǐng)陸的底土、領(lǐng)水的水床及底土。這樣的區(qū)域之所以被納入邊疆的視野，是因?yàn)殡S著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，一個(gè)國(guó)家的這些區(qū)域不僅能夠被開(kāi)發(fā)和利用，而且也會(huì)受到其他國(guó)家的威脅，需要運(yùn)用國(guó)家力量去維護(hù)和管控。

利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆和太空邊疆等新形態(tài)邊疆，是全球化條件下國(guó)家疆域形態(tài)變化和多樣化背景下出現(xiàn)的邊疆樣式。隨著國(guó)家間利益交融程度的加深、國(guó)家海外利益的拓展，以及國(guó)家活動(dòng)空間范圍的拓展，這些新的邊疆形態(tài)必然地凸顯出來(lái)，并成為國(guó)家維護(hù)自身利益和拓展國(guó)家發(fā)展空間的有效形式。從總體上看，這些新形態(tài)邊疆，尤其是利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆等，都具有突出的虛擬性，而且其中的相當(dāng)部分還會(huì)與其他國(guó)家的疆域或邊疆重疊。

二 國(guó)家面臨諸多的邊疆問(wèn)題

國(guó)家擁有了疆域，疆域的各個(gè)區(qū)域都會(huì)產(chǎn)生、存在矛盾和問(wèn)題，需要政府運(yùn)用國(guó)家權(quán)力去加以控制、協(xié)調(diào)和解決，從而形成了國(guó)家治理。國(guó)家治理的本質(zhì)便是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力去解決國(guó)家面臨的各種矛盾和問(wèn)題。邊疆作為國(guó)家疆域的特殊部分，它不僅存在許多共性的矛盾和問(wèn)題，也會(huì)形成和存在由于自身的特殊性而產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題，即邊疆問(wèn)題。邊疆問(wèn)題形成并存在于邊疆，但它本質(zhì)上并不是區(qū)域性的問(wèn)題，而是國(guó)家全局性的問(wèn)題；它的影響首先在邊疆但又不限于邊疆，而是整體性的，甚至直接攸關(guān)國(guó)家的整體利益和國(guó)家發(fā)展。因此，任何一種邊疆問(wèn)題，都具有突出的國(guó)家意涵，都是國(guó)家治理必須面對(duì)的問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō)，所謂的邊疆問(wèn)題，就是國(guó)家的邊疆問(wèn)題。

國(guó)家的邊疆問(wèn)題難以根除，它往往長(zhǎng)期存在并在不同的條件下具有不同的表現(xiàn)形式，需要國(guó)家持續(xù)地去面對(duì)。對(duì)于那些擁有邊疆的國(guó)家來(lái)說(shuō)，邊疆問(wèn)題是多種多樣的，依邊疆的類型不同而各有自身的特點(diǎn)，并且會(huì)隨著時(shí)代的變化而具有新的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式。從總體上看，以下幾個(gè)方面的問(wèn)題具有普遍性并持續(xù)存在，具有典型的意義，可視為一般性的邊疆問(wèn)題。

1.邊疆鞏固問(wèn)題

邊疆的鞏固問(wèn)題，即國(guó)家如何鞏固自己邊疆的問(wèn)題。這是國(guó)家面臨的首要邊疆問(wèn)題。在傳統(tǒng)形態(tài)的邊疆中，陸地邊疆、海洋邊疆的某些區(qū)域，都有可能在國(guó)家間的邊疆爭(zhēng)奪或邊疆戰(zhàn)爭(zhēng)中被他國(guó)奪占。在利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆和太空邊疆等新形態(tài)邊疆出現(xiàn)以后，一個(gè)國(guó)家的新形態(tài)邊疆由于相關(guān)國(guó)家的爭(zhēng)奪、排斥、擠壓和攻擊等而失去的情形更是經(jīng)常出現(xiàn)。因此，對(duì)于擁有邊疆的國(guó)家來(lái)說(shuō)，如何鞏固自己的邊疆，是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而邊疆鞏固問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，就是已經(jīng)擁有邊疆的國(guó)家能否繼續(xù)保持對(duì)該區(qū)域的占有或控制，也就是一個(gè)是否有能力保持對(duì)現(xiàn)有邊疆的占有和控制的問(wèn)題。

作為國(guó)家疆域之邊緣地帶的邊疆，總是處于一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和文化影響力的末端，并且與其他國(guó)家直接接觸。因此，擁有該邊疆區(qū)域的國(guó)家，對(duì)邊疆的管控能力往往會(huì)受到挑戰(zhàn)，其他國(guó)家也往往會(huì)抱有侵占其邊疆的某些區(qū)域的企圖，甚至常常將這樣的企圖轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)。在國(guó)家疆域的非主權(quán)時(shí)代，作為邊疆之主要形態(tài)的陸地邊疆，就由于遠(yuǎn)離國(guó)家的傳統(tǒng)統(tǒng)治區(qū)域或者遠(yuǎn)離本土而常常處于被其他國(guó)家覬覦或以軍事力量為后盾而施加的壓力之下，邊疆得而復(fù)失的情況也屢屢發(fā)生。在國(guó)家疆域的主權(quán)時(shí)代，甚至在國(guó)家主權(quán)在全球范圍內(nèi)得到公認(rèn)的情況下，一個(gè)國(guó)家的陸地邊疆、海洋邊疆受到其他國(guó)家侵占的例子也大量存在。在全球化時(shí)代，利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆、太空邊疆等日漸普遍。但是，在邊疆爭(zhēng)奪日漸激烈的情況下，一個(gè)國(guó)家擁有的利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆和太空邊疆得而復(fù)失的可能性始終存在。

對(duì)于擁有邊疆的國(guó)家來(lái)說(shuō)，能否形成對(duì)自己擁有的邊疆的管控能力，能否將各種形態(tài)的邊疆置于自己的有效控制之下并使其充分發(fā)揮作用，是國(guó)家治理中的一個(gè)重大問(wèn)題，直接關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展，尤其是關(guān)系到國(guó)家發(fā)展的可持續(xù)性，以及國(guó)家在地區(qū)和全球格局中的地位。因此，邊疆鞏固是一個(gè)攸關(guān)國(guó)家整體性重大利益的問(wèn)題。

2.邊疆安全問(wèn)題

對(duì)于擁有邊疆的國(guó)家來(lái)說(shuō)，邊疆安全問(wèn)題始終存在，而且對(duì)國(guó)家的發(fā)展產(chǎn)生著根本性的影響。因此，邊疆安全往往成為擁有邊疆的國(guó)家必須審慎對(duì)待的重大問(wèn)題。對(duì)于擁有邊疆的國(guó)家來(lái)說(shuō)，如果自己的邊疆并沒(méi)有受到外部的干擾、威脅并能正常運(yùn)行和發(fā)展，那么，邊疆就處于安全的狀態(tài)。而當(dāng)邊疆的正常發(fā)展受到某種外部力量的干擾、威脅而處于矛盾激化或沖突狀態(tài)，邊疆的安全問(wèn)題就出現(xiàn)了。如果這樣的干擾和威脅持續(xù)存在、逐漸增強(qiáng)并達(dá)到嚴(yán)重的程度，導(dǎo)致邊疆安全問(wèn)題全面升級(jí)，就會(huì)形成所謂的“邊疆危機(jī)”。從這個(gè)意義上說(shuō)，邊疆的安全問(wèn)題，就是邊疆受到某種力量的干擾、威脅，影響邊疆正常發(fā)展的各種矛盾和問(wèn)題顯現(xiàn)和激化的狀態(tài)。

對(duì)于邊疆來(lái)說(shuō)，安全問(wèn)題是一個(gè)常態(tài)性問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)的陸地邊疆、海洋邊疆，都處于國(guó)家領(lǐng)土的邊緣。因此，它們也就處于國(guó)家力量的末端，復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)、異質(zhì)性的文化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的滯后，以及處于復(fù)雜的地緣政治環(huán)境之中，容易受到外部勢(shì)力的影響和干擾等，都使邊疆地區(qū)容易產(chǎn)生安全問(wèn)題。而超越于領(lǐng)土的利益邊疆、太空邊疆等，不僅處于相關(guān)國(guó)家激烈競(jìng)爭(zhēng)所形成的壓力之下，而且超越于國(guó)家主權(quán)的管轄范圍，擁有該邊疆的國(guó)家要將國(guó)家力量施加其上會(huì)面臨很多的困難，因而更容易產(chǎn)生安全問(wèn)題。因此，邊疆受到威脅、發(fā)生軍事沖突甚至戰(zhàn)爭(zhēng)的情況往往比較普遍。從總體上看，邊疆的安全風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)比較高。

對(duì)于擁有邊疆的國(guó)家尤其是邊疆范圍廣大的國(guó)家來(lái)說(shuō)，安全問(wèn)題不僅直接影響著邊疆的鞏固和發(fā)展，攸關(guān)國(guó)家的領(lǐng)土主權(quán)和海外利益、地緣政治利益，直接影響國(guó)家發(fā)展的進(jìn)程，決定國(guó)家發(fā)展的能力和水平，還影響到本國(guó)在地區(qū)和全球的地位。

3.邊疆穩(wěn)定問(wèn)題

穩(wěn)定問(wèn)題是長(zhǎng)期困擾邊疆的重大社會(huì)政治問(wèn)題。邊疆地區(qū)的社會(huì)政治領(lǐng)域難免有矛盾和沖突，但如果邊疆地區(qū)社會(huì)政治領(lǐng)域的矛盾和沖突被控制在一定的度的范圍內(nèi)，社會(huì)政治生活保持有序和連續(xù)運(yùn)行，那么，邊疆的社會(huì)政治就是穩(wěn)定的。如果邊疆地區(qū)社會(huì)政治生活中的矛盾和沖突超過(guò)了一定的度的范圍，出現(xiàn)了成規(guī)模的政治動(dòng)蕩和社會(huì)騷亂，公民用非法手段參與政治或表達(dá)訴求，社會(huì)政治生活的秩序被打破，政府必須用強(qiáng)制手段來(lái)維護(hù)政治和社會(huì)秩序，那么，邊疆地區(qū)的社會(huì)政治就處于不穩(wěn)定之中，就會(huì)出現(xiàn)穩(wěn)定問(wèn)題。

邊疆地區(qū)容易出現(xiàn)穩(wěn)定問(wèn)題，而邊疆的穩(wěn)定問(wèn)題常常是困擾邊疆和國(guó)家的重大問(wèn)題。邊疆的穩(wěn)定問(wèn)題，是由邊疆地區(qū)特殊的社會(huì)歷史因素造成的。邊疆處于國(guó)家疆域的邊緣，遠(yuǎn)離國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化中心，而且在邊疆形成和演變的過(guò)程中往往牽涉諸多復(fù)雜的歷史因素，區(qū)域的文化多樣性，人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，族際關(guān)系和宗教關(guān)系復(fù)雜且對(duì)社會(huì)生活發(fā)揮著根本性的影響，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后會(huì)導(dǎo)致民眾普遍性的心理落差，社會(huì)現(xiàn)代化過(guò)程由于利益關(guān)系的調(diào)整導(dǎo)致的矛盾不時(shí)出現(xiàn)，境外勢(shì)力的蓄意干擾難以避免，當(dāng)下的矛盾又往往與歷史上的矛盾糾纏，如此等等，都會(huì)導(dǎo)致邊疆地區(qū)出現(xiàn)并長(zhǎng)期存在穩(wěn)定問(wèn)題。而且穩(wěn)定問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的消極互動(dòng)，還會(huì)使產(chǎn)生穩(wěn)定問(wèn)題的因素更難消除。

邊疆地區(qū)穩(wěn)定問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，不僅會(huì)使邊疆社會(huì)處于某種無(wú)序或動(dòng)蕩狀態(tài)、正常的生產(chǎn)和生活狀態(tài)無(wú)法正常進(jìn)行、人民的安居樂(lè)業(yè)受到影響的壓力之下，而且邊疆的穩(wěn)定問(wèn)題也會(huì)傳導(dǎo)到其他地區(qū)，甚至引起連鎖反應(yīng)，給整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展造成消極影響。另外，邊疆的穩(wěn)定問(wèn)題還與安全問(wèn)題直接相關(guān)，甚至轉(zhuǎn)化為安全問(wèn)題，直接危及邊疆的安全。

4.邊疆發(fā)展問(wèn)題

發(fā)展問(wèn)題與邊疆的其他問(wèn)題緊密地聯(lián)系在一起。邊疆的發(fā)展問(wèn)題，是指邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較之于核心區(qū)顯得滯后，因而面臨著如何推進(jìn)或促進(jìn)發(fā)展的更大壓力的問(wèn)題。相對(duì)于國(guó)家的核心區(qū)，邊疆的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平往往比較低，甚至嚴(yán)重落后于核心區(qū)的發(fā)展水平，人民生活水平低于核心區(qū)或貧困問(wèn)題普遍存在，而且在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的困難或障礙較多，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力明顯不足，因此便出現(xiàn)發(fā)展問(wèn)題。

邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較之于核心區(qū)顯得滯后，是一個(gè)普遍的現(xiàn)實(shí)。或者說(shuō)，邊疆的發(fā)展問(wèn)題具有普遍性。而導(dǎo)致邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的因素是多方面的：一是自然條件的限制。在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)，導(dǎo)致邊疆與核心區(qū)相區(qū)別并需要將其區(qū)分出來(lái)采取專門(mén)措施加以治理的因素中，自然條件的因素始終存在。這就是受制于當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史條件下的生產(chǎn)力水平，某些地理因素會(huì)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙，如高山、峽谷、陡坡、草原、沙漠、島礁遠(yuǎn)離大陸且被大海環(huán)抱等，從而影響了邊疆的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二是歷史因素的影響。相對(duì)于核心區(qū)來(lái)說(shuō)，邊疆在歷史上成為或納入國(guó)家疆域的條件往往十分復(fù)雜，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的滯后是在長(zhǎng)期歷史發(fā)展過(guò)程中形成的，并且難以在較短的時(shí)間內(nèi)改變。三是文化因素的影響。邊疆地區(qū)文化的多樣性及其與核心區(qū)的差異，不僅導(dǎo)致其生產(chǎn)方式和生活方式與核心區(qū)不同，而且復(fù)雜的族際關(guān)系、宗教影響又十分深厚，這些因素都會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展形成制約。四是國(guó)家治理的影響。在國(guó)家治理中邊疆治理的地位是獨(dú)特的，國(guó)家從整體發(fā)展角度的考慮也受制于資源和能力的限制，往往不會(huì)將邊疆治理置于與核心區(qū)同等的地位，投入的資源往往十分有限，甚至常常將邊疆治理的發(fā)展置于服從和服務(wù)于核心的地位。這也是導(dǎo)致邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的重要原因。

邊疆的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，又會(huì)成為其他邊疆問(wèn)題凸顯甚至激化的背景性因素，對(duì)其他的邊疆問(wèn)題發(fā)揮著基礎(chǔ)性的影響。換句話說(shuō)，其他邊疆問(wèn)題的產(chǎn)生、存在和發(fā)展，都同邊疆的發(fā)展滯后存在著直接或間接的聯(lián)系。而邊疆的發(fā)展滯后，還會(huì)成為國(guó)家發(fā)展整體格局中的短板，制約國(guó)家綜合實(shí)力的提升和整體發(fā)展水平提高。

5.文化沖突問(wèn)題

文化沖突是邊疆社會(huì)的深層次問(wèn)題。邊疆處于國(guó)家疆域的邊緣地帶，存在和流行著多種文化。在長(zhǎng)期的交流過(guò)程中，一方面，多種文化的涵化、融合在無(wú)聲息地進(jìn)行著；另一方面，多種文化之間的矛盾和沖突也不可避免。而這樣的矛盾沖突往往又以民族群體之間、不同宗教或教派之間的矛盾和沖突的形式體現(xiàn)出來(lái)，進(jìn)而給邊疆地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展造成影響。邊疆的文化沖突問(wèn)題，本質(zhì)上就是邊疆地區(qū)的多種文化之間的對(duì)立。

生活于不同環(huán)境中的人們，在適應(yīng)環(huán)境而生存的過(guò)程中創(chuàng)造了自己獨(dú)特的生產(chǎn)方式、生活方式、價(jià)值觀念和生活習(xí)俗。當(dāng)人們?yōu)檫m應(yīng)環(huán)境而生存的過(guò)程中創(chuàng)造的這些東西，在歷史發(fā)展的過(guò)程逐漸沉淀下來(lái)而穩(wěn)定化并成為深刻影響分享它的人們的思想和行為的時(shí)候，它便成為所謂的文化。邊疆處于核心區(qū)的外圍甚至遠(yuǎn)離核心區(qū)，自然存在著與核心區(qū)不同的文化；邊疆自身環(huán)境條件也具有復(fù)雜的多樣性，還深受其他國(guó)家文化的影響，因此便形成了復(fù)雜多樣的文化形態(tài)。邊疆地區(qū)的多元文化之間既有相互影響、相互借鑒和相互吸收的一面，也有建立在差異基礎(chǔ)上的碰撞和沖突的一面。這樣的碰撞和沖突，常常又以族群矛盾、宗教矛盾或教派沖突的形式體現(xiàn)出來(lái)。

隱性的文化沖突，會(huì)影響不同文化的人群或族群對(duì)國(guó)家法律、政策和主流價(jià)值觀的認(rèn)知和心態(tài)，從而削弱政府的權(quán)威和規(guī)則的形成。直接的顯性的文化沖突，如族際沖突、教派沖突等，會(huì)導(dǎo)致邊疆乃至國(guó)家的不穩(wěn)定，直接引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，甚至成為滋生分裂主義、極端主義的土壤或溫床。邊疆地區(qū)常常出現(xiàn)的民族矛盾、宗教矛盾、分裂主義的行為和勢(shì)力，都與文化沖突有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

6.國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題

認(rèn)同問(wèn)題即政治認(rèn)同問(wèn)題，是涉及邊疆能否保留于國(guó)家整體中的重大問(wèn)題。“政治認(rèn)同”是20世紀(jì)中葉政治學(xué)家分析政治文化的一個(gè)重要概念。[48] 政治認(rèn)同，指的是人們對(duì)某種政治對(duì)象的歸屬感，具體表現(xiàn)為人們對(duì)某個(gè)政治共同體的歸屬和效忠。但政治認(rèn)同成為一個(gè)普遍關(guān)注的問(wèn)題，無(wú)疑與塞繆爾·亨廷頓對(duì)美國(guó)的國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題的研究直接相關(guān)。而在政治學(xué)們的眼中，政治認(rèn)同都是以“問(wèn)題”的形式出現(xiàn)的。[49] 邊疆的認(rèn)同問(wèn)題，是指邊疆人民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同出現(xiàn)了問(wèn)題，主要表現(xiàn)為邊疆人民對(duì)國(guó)家認(rèn)同的程度處于較低的水平，或者對(duì)自己民族群體的認(rèn)同與國(guó)家之間處于某種對(duì)立狀態(tài)，甚至保持著對(duì)其他國(guó)家政治共同體的認(rèn)同。

邊疆之所以會(huì)出現(xiàn)并普遍存在認(rèn)同問(wèn)題，與多種因素有關(guān)，但其中的三個(gè)方面顯得十分突出：一是邊疆流行的文化與核心區(qū)或國(guó)家占主導(dǎo)地位的文化之間存在差異，甚至存在一定程度的沖突；二是邊疆地區(qū)在歷史上曾經(jīng)建立過(guò)自己的政權(quán)，或者曾經(jīng)受到其他民族群體的統(tǒng)治，甚至曾經(jīng)屬于其他的政權(quán)或國(guó)家；三是邊疆遠(yuǎn)離國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，處于國(guó)家政治統(tǒng)治以及各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化信息傳導(dǎo)的遠(yuǎn)端，歷史上曾長(zhǎng)期游離于國(guó)家的政治核心。

邊疆的認(rèn)同問(wèn)題長(zhǎng)期存在并持續(xù)發(fā)揮影響，輕則會(huì)削弱民眾對(duì)國(guó)家的法律、政策的接受和支持，給國(guó)家法律、政策在邊疆地區(qū)的實(shí)施造成障礙，增加國(guó)家政治統(tǒng)治的難度和成本；重則會(huì)釀成民族分裂主義或地方分裂主義的思想和行動(dòng)，對(duì)邊疆的穩(wěn)定造成嚴(yán)重的影響，對(duì)國(guó)家的統(tǒng)一形成直接威脅。

三 國(guó)家須對(duì)邊疆進(jìn)行治理

國(guó)家的邊疆問(wèn)題與邊疆的特殊性不可分割地聯(lián)系在一起，是邊疆特殊性的具體表現(xiàn)。邊疆的特殊性是邊疆存在的基礎(chǔ)和前提，邊疆或其中的某個(gè)區(qū)域一旦失去了特殊性，就不會(huì)被作為邊疆看待了。邊疆問(wèn)題總是存在并與邊疆始終伴隨。這樣的情形表明，邊疆對(duì)于國(guó)家的意義和作用的發(fā)揮并不是絕對(duì)的和無(wú)條件的，邊疆對(duì)國(guó)家發(fā)展的作用的發(fā)揮是有條件的。只有在邊疆的各種矛盾和問(wèn)題得到有效處置，或被控制于一定的度的范圍之內(nèi)的情況下，邊疆才能維持和諧穩(wěn)定，并發(fā)揮其蘊(yùn)涵的積極作用。反之，如果邊疆問(wèn)題得不到有效的控制，邊疆處于衰弱狀態(tài)或危機(jī)頻現(xiàn)，那么，邊疆的意義就無(wú)法得到發(fā)揮，甚至?xí)蔀閲?guó)家發(fā)展的累贅，持續(xù)消耗國(guó)家力量，遲滯國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程，甚至還會(huì)將國(guó)家拖垮。因此，為了解決各種邊疆問(wèn)題，促進(jìn)邊疆的鞏固和穩(wěn)定，充分發(fā)揮邊疆的積極作用，國(guó)家就必須將自己的力量施加于邊疆，充分運(yùn)用國(guó)家權(quán)力并廣泛動(dòng)員和調(diào)配資源，著力解決各種突出的邊疆問(wèn)題。這樣的行為和過(guò)程，就是邊疆治理。

“邊疆治理”概念，是描述性的也是分析性的，是邊疆研究中的一個(gè)基礎(chǔ)性概念，也是邊疆研究中不可缺少的重要概念工具。邊疆治理概念的基本含義是：國(guó)家運(yùn)用政權(quán)的力量，在力所能及的范圍內(nèi)動(dòng)員和調(diào)配資源，專門(mén)去解決或控制國(guó)家面臨著并凸顯出來(lái)的邊疆問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)邊疆的鞏固和穩(wěn)定，保障邊疆的正常運(yùn)行，并促成邊疆對(duì)國(guó)家發(fā)展意義的最大化。

邊疆治理是國(guó)家治理的有機(jī)組成部分。現(xiàn)實(shí)的邊疆治理，是由國(guó)家發(fā)動(dòng)的，目的在于解決國(guó)家面臨的邊疆問(wèn)題。國(guó)家是邊疆治理的基本主體。不過(guò)，在治理變革不斷拓展和深入的當(dāng)下，企業(yè)、社會(huì)組織甚至公民都會(huì)參與到各種治理活動(dòng)之中，成為治理的參與者甚至是治理的主體。邊疆治理自然也會(huì)將這些因素納入解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的過(guò)程中，并充分發(fā)揮其積極作用，以實(shí)現(xiàn)邊疆治理效益的最大化，從而使邊疆治理主體多元化。但是，國(guó)家政權(quán)或政府始終是邊疆治理的發(fā)動(dòng)者和主導(dǎo)力量。沒(méi)有國(guó)家力量或政府的推動(dòng)和主導(dǎo)，邊疆治理就不會(huì)形成。在既定的邊疆治理行動(dòng)中，如果國(guó)家或政府力量不足或缺失，邊疆治理就無(wú)法取得應(yīng)有的效果，更不會(huì)達(dá)成既定的目標(biāo)。

邊疆治理的對(duì)象或客體，就是國(guó)家面臨著的并凸顯出來(lái)的各種邊疆問(wèn)題。邊疆問(wèn)題的存在是長(zhǎng)期的，邊疆問(wèn)題還會(huì)依環(huán)境的變化和自身的邏輯而不斷地演變。然而，并不是所有的邊疆問(wèn)題都會(huì)在同一時(shí)間段內(nèi)突出出來(lái)。相反，雖然邊疆問(wèn)題會(huì)長(zhǎng)期存在，但在特定的歷史條件下，某些邊疆問(wèn)題會(huì)處于潛在的或隱性的狀態(tài)，而某些邊疆問(wèn)題會(huì)突出出來(lái)并發(fā)揮其影響。在這樣的條件下，國(guó)家的邊疆治理就是運(yùn)用國(guó)家力量，調(diào)配國(guó)家資源，去解決或控制那些突出出來(lái)并對(duì)邊疆的鞏固和穩(wěn)定產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)影響的矛盾和問(wèn)題。

面對(duì)著突出的邊疆問(wèn)題，國(guó)家或政府往往依托國(guó)家權(quán)力并采取多種手段來(lái)推進(jìn)和實(shí)施對(duì)邊疆的治理。比較常見(jiàn)的邊疆治理手段主要是這樣幾種：一是政治的方式。這是國(guó)家或政府協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，制定邊疆治理的國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)出臺(tái)邊疆治理的法律，制訂并實(shí)施邊疆治理的政策，把更多的國(guó)家力量引向邊疆治理的一種邊疆治理方式。二是行政方式。這是政府在實(shí)施邊疆治理的法律和政策的過(guò)程中，運(yùn)用行政力量去具體地動(dòng)員、調(diào)配和使用國(guó)家資源，具體地解決邊疆問(wèn)題的方式。三是經(jīng)濟(jì)的方式。這是在國(guó)家或政府有力量或可能直接調(diào)配經(jīng)濟(jì)資源的條件下，運(yùn)用直接投資、財(cái)政、稅收和金融手段去解決邊疆問(wèn)題，促進(jìn)邊疆發(fā)展的方式。四是外交的方式。這是在邊疆治理涉及相關(guān)國(guó)家的情況下，國(guó)家或政府通過(guò)外交途徑和手段與相關(guān)國(guó)家協(xié)調(diào)，共同解決本國(guó)所面臨的邊疆問(wèn)題的方式。五是軍事的方式。在邊疆治理中，軍事的手段很少使用，但卻不能排除。在國(guó)家維護(hù)邊疆和邊界的安全，打擊國(guó)外或境外敵對(duì)勢(shì)力對(duì)邊疆安全和穩(wěn)定進(jìn)行的破壞，維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)的安全和維護(hù)海外利益聚積區(qū)和節(jié)點(diǎn)環(huán)節(jié)的過(guò)程中，都難免會(huì)動(dòng)用軍事手段或以軍事力量為后盾。國(guó)家運(yùn)用軍事力量來(lái)解決邊疆問(wèn)題，就形成了邊疆治理的軍事方式。

隨著國(guó)家疆域的變化和疆域形態(tài)的多樣性，邊疆的形態(tài)也呈現(xiàn)一種日漸多樣化的趨勢(shì)。每一種具體形態(tài)的邊疆，其蘊(yùn)涵著的和凸顯出來(lái)的邊疆問(wèn)題又各有特點(diǎn)。因此，國(guó)家針對(duì)這些邊疆問(wèn)題進(jìn)行治理的方式和手段也有所不同。從大的或基本的方面來(lái)看，國(guó)家主權(quán)管轄范圍內(nèi)的邊疆治理與超越于主權(quán)的邊疆治理就存在著根本性的差別。

在民族國(guó)家時(shí)代，國(guó)家疆域的主要形態(tài)是在國(guó)家主權(quán)管轄之下的領(lǐng)土。國(guó)家的邊疆，首先是在領(lǐng)土的范圍內(nèi)確定的，由此形成的邊疆為主權(quán)性的領(lǐng)土邊疆。在國(guó)家可以行使主權(quán)管轄的領(lǐng)土的范圍內(nèi)，不論是陸地邊疆還是海洋邊疆，國(guó)家都可以充分運(yùn)用自己的國(guó)家權(quán)力來(lái)進(jìn)行治理。這與前主權(quán)時(shí)代的邊疆治理并無(wú)根本性的不同。邊疆治理研究，也主要是針對(duì)民族國(guó)家的邊疆治理。

但在全球時(shí)代，隨著超主權(quán)疆域的出現(xiàn)，以此為基礎(chǔ)的利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆、太空邊疆等新形態(tài)邊疆日漸凸顯。而這些超越于國(guó)家主權(quán)的新形態(tài)邊疆，它并不在將其作為邊疆來(lái)看的國(guó)家的主權(quán)管轄范圍之內(nèi)，對(duì)其進(jìn)行治理就面臨著一系列復(fù)雜的問(wèn)題。從現(xiàn)有的情形來(lái)看，擁有這些新形態(tài)邊疆的國(guó)家在對(duì)其進(jìn)行治理的過(guò)程中，主要是運(yùn)用國(guó)家力量（包括硬實(shí)力、軟實(shí)力和巧實(shí)力）去進(jìn)行強(qiáng)力影響，以維護(hù)國(guó)家的現(xiàn)有利益并實(shí)現(xiàn)利益最大化。

對(duì)于擁有邊疆的國(guó)家來(lái)說(shuō)，邊疆治理既是國(guó)家治理中一個(gè)十分重要的方面，也體現(xiàn)為一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。一個(gè)國(guó)家在治理的過(guò)程中把疆域的邊緣性部分區(qū)分出來(lái)并采取專門(mén)的方式進(jìn)行治理，就將這個(gè)特定的區(qū)域界定為邊疆。而只要有邊疆存在就會(huì)有邊疆問(wèn)題，就需要開(kāi)展邊疆治理。一勞永逸地解決邊疆問(wèn)題的愿望雖然美好，但卻難以做到，甚至完全不現(xiàn)實(shí)，因而只能是一個(gè)良好的愿望。

那些擁有邊疆尤其是邊疆面積廣大的國(guó)家，不論是歷史上的羅馬帝國(guó)、中國(guó)歷史上的王朝國(guó)家，還是近代以來(lái)的西方列強(qiáng)，以及今天的西方大國(guó)和以民族國(guó)家的姿態(tài)屹立于世界東方的當(dāng)代中國(guó)，都充分地運(yùn)用國(guó)家力量去對(duì)自己的邊疆進(jìn)行治理。

古往今來(lái)的大國(guó)，邊疆治理在國(guó)家治理中都占據(jù)著十分重要的位置，是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。誠(chéng)然，在規(guī)模龐大和復(fù)雜的國(guó)家治理中，邊疆治理并非處于核心和主導(dǎo)地位，事實(shí)上它總是處于從屬的地位，要服從于國(guó)家治理的總體規(guī)劃和安排，但在某些特殊的情況下，尤其是在邊疆危機(jī)爆發(fā)并對(duì)國(guó)家的整體發(fā)展造成直接影響的時(shí)候，國(guó)家也會(huì)提升邊疆治理的地位，或?qū)⑦吔卫碇糜趪?guó)家治理的突出位置，集中力量進(jìn)行邊疆治理。邊疆治理的水平，體現(xiàn)著國(guó)家治理的水平，并對(duì)國(guó)家發(fā)展發(fā)揮著直接的影響。