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書名：中國的邊疆及邊疆治理
作者名：周平等
本章字數： 11632字
更新時間： 2021-09-28 16:11:37

第四節國家的邊疆架構

回顧或縱觀人類歷史上的邊疆和邊疆治理，邊疆從來都不是以今天的各種論述所表現的那樣赤裸裸地暴露或顯現在人們面前的。相反，疆域規模較大的國家，往往是根據在當時流行的文化觀念基礎上形成的邊疆觀念來看待邊疆的，統治者或政府則根據特定的邊疆觀念把疆域的特定部分劃定或界定為邊疆，進而采取有針對性的政策來對邊疆進行治理。因此，特定歷史條件下的國家和人民如何看待邊疆、如何劃定邊疆、如何調整邊疆、如何鞏固邊疆、如何治理邊疆等問題，是不可分割地聯系在一起的。而且這些方面并不是孤立的存在，它們相互影響、相互支撐、相互制約，共同把邊疆、邊疆治理凸顯出來并穩定下來，從而使邊疆及其治理成為現實的存在，并在其中繼續發揮自己的作用。為了全面且簡明地討論國家的邊疆和邊疆治理，可以把一個國家由關于邊疆的認識和看法、有關邊疆的制度體系以及由此確定的邊疆范圍，以及國家對邊疆進行治理的方略和體系等因素構成并體現著一個國家邊疆面貌的基本框架，稱為“國家的邊疆架構”。對于擁有邊疆的國家來說，邊疆架構就是其邊疆和邊疆治理的現實存在狀態，體現著該國邊疆的總體面貌，并對國家發展發揮著具體的影響。

一邊疆架構的基本構成

就每個具體國家的邊疆架構而言，各自形成的社會歷史條件不同、時代背景各異，因而其具體內容不僅十分豐富，也各有自己的特點。但任何一個國家的邊疆架構，都包含著如何看待邊疆或認識邊疆，如何確定和調整邊疆，如何管控邊疆和治理邊疆等基本的內容。從這個意義上來看，邊疆認知、邊疆制度和邊疆治理，成為一個國家的邊疆架構的核心要素。

1.邊疆認知

回顧邊疆形成和發展的過程就能看到，邊疆并不是一種先天性的存在，即并非已經天然地存在一個叫作“邊疆”的區域，然后人們才去認識邊疆并形成關于邊疆的觀念和理論。相反，邊疆是在國家疆域的基礎上，人們把那些處于疆域邊緣的部分，看作與核心區存在差別或差異的區域，并采取專門的針對性的措施去進行治理，才逐漸形成并穩定下來的。因此，在邊疆的形成和邊疆治理的實踐中，如何看待邊疆就成為具有深遠影響的重要問題。一個國家內為政府所提出或支持的并且占據著主導地位的關于邊疆的各個觀念和理論，就是邊疆認知。它是一個國家邊疆架構的重要組成部分。

古代的羅馬帝國，在憑借其強大軍事實力拓展疆域的過程中，把那些通過軍事占領而獲得的遠離核心區或本土的土地，看作疆域的“前端”，進而才在“frons”一詞的基礎上創造了“frontier”（邊疆）概念的。中國歷史上的秦王朝，在統一了此前存在的六國后便面臨著對統一的前所未有的龐大疆域如何進行統治的問題。為了實現對國家的有效統治和治理，王朝便根據早已存在的“一點四方”和“五服”“九服”觀念，將核心區以外的廣大地區區分出來，采取專門的措施進行治理。這個區域隨后便逐漸被認定為“邊疆”。在1890年的美國人口調查報告中，“邊疆”被定義為“每平方英里兩人或兩人以上六人以下這樣一個人口密度的定居地”[50]。特納在《邊疆在美國歷史上的重要性》一文中，則在“邊疆是向西方移民浪潮的前沿——即野蠻和文明的會合處”，“邊疆是一條極其迅速和非常有效的美國化的界限”[51]的看法的基礎上，提出了邊疆“不需要明確的界說”[52]的移動的邊疆的思想。20世紀末，在全球化時代國家占有和控制的地理空間超越于主權——國家疆域已經延伸到領土之外——的基礎上，“高邊疆”“利益邊疆”和“戰略邊疆”等理論逐漸出現，進而成為現實。

現實中的邊疆，都是在一定的認識指導下而根據國家治理的需要劃定的，邊疆是構建的產物。從這個意義上說，一個國家或社會占主導地位的關于邊疆的認知，是其邊疆形成的關鍵性、先導性因素，對邊疆的劃定和調整具有決定性的意義。而具體的邊疆認知，又可區分為兩個緊密聯系的部分：一是邊疆觀念。這是一個國家在特定歷史文化觀念、國家觀念、國家地理空間觀念（疆域觀念）、國家治理觀念的基礎上形成的并占主導地位的關于邊疆的主流思想和觀點。二是邊疆理論。這是一個國家在特定的邊疆觀念的基礎上，通過對各種邊疆認識的提升而形成的關于邊疆的較為完整的理論論述。邊疆認知范疇內的邊疆觀念和邊疆理論，對一個國家的邊疆的劃定、調整、重構和邊疆治理等都發揮著引導的作用。

2.邊疆制度

在一個國家的疆域內，那些被確定為邊疆并采取專門的邊疆政策去治理的區域，大抵是由國家確定的。不僅如此，國家或政府還會根據邊疆的具體情況的變化而對需要采取專門的邊疆政策進行治理的區域進行調整，擴大、縮小或重新劃定邊疆區域，從而導致邊疆范圍的調整或邊疆重構。正是由于如此，邊疆與國家治理不可分割地聯系在一起，因國家治理的需要而劃定。那些關于邊疆劃定或確定邊疆范圍的穩定的規定或規則，便構成了國家的邊疆制度。

國家的邊疆制度，直接關系到將國家疆域的特定區域確定為邊疆，并在這些區域實施專門的有針對性的邊疆政策。從這個意義上說，國家的邊疆制度，不僅直接導致現實邊疆的形成和調整，而且與現實的邊疆不可分割地結合在一起。

中國歷史上的邊疆，肇始于秦代把那些因遠離王畿之地而處于統治區域之邊緣的縣確定為道，并采取特殊的措施進行治理，隨后又由于漢代把疆域的核心區認定為中原和把邊緣區認定為夷狄區并采取“內諸夏而外夷狄”的政策而鞏固。美國在特納提出“移動的邊疆”的理論以后，先是把西部新開墾的土地確定為邊疆，繼而又把新占據或控制的地理空間確定為邊疆。20世紀80年代，美國又通過“星球大戰”計劃而把太空確定為自己的“高邊疆”。中國在改革開放推動的快速現代化的過程中，不僅通過“興邊富民”行動計劃將有陸地邊界的136個縣、旗、市和58個有邊境的新疆生產建設兵團的團場確定為特定邊疆政策調整的范圍，因而將其劃定為陸地邊疆，而且在實施西部大開發計劃的過程中把西部的12個省區確定為開發的對象，從而將其確定為新的陸地邊疆。

歷史和現實的情況表明，一個國家形成了什么樣的邊疆制度，便會有什么樣的邊疆。國家的邊疆制度的改變，也意味著現實邊疆的調整或改變；國家邊疆制度的變化趨勢，則表明了這個國家邊疆現實的走向。

3.邊疆治理

疆域規模較大的國家，之所以把疆域的邊緣性區域區分出來，將其確定為國家的邊疆，就是為了采取有針對性的措施來對其進行治理。但是，邊疆確定下來以后，國家采取專門的措施對這些區域進行治理，又是對邊疆的再次確認，從而使那些已經成為邊疆的區域再以“邊疆”的名義繼續存在和發展。從這個意義上看，正是不斷進行的邊疆治理，最終延續了邊疆的現實存在。

國家對邊疆的治理，又具體體現于國家邊疆治理的方略、政策和具體地解決邊疆問題的實踐過程之中。其中，邊疆治理的方略和政策具有穩定性，并具體地體現著一個國家邊疆治理的總體特征。因此，通過一個國家邊疆治理的方略和政策，也可從總體上把握一個國家邊疆治理的基本面貌。

總而言之，對于那些擁有邊疆的國家來說，關于邊疆的認知、較為穩定的邊疆制度和正在進行的邊疆治理過程，構成了具有穩定性并體現著一個國家邊疆面貌的邊疆架構。其中，邊疆認知尤其是占主導地位的邊疆觀念，是邊疆架構的靈魂；穩定的邊疆制度，是邊疆架構的核心；現實的邊疆治理，是邊疆架構的支撐。對于國家的邊疆架構來說，這三個方面缺一不可。

二邊疆架構的類型

古往今來，擁有邊疆并長期致力于邊疆治理的國家，都構建了內容豐富且較為穩定的邊疆架構，并通過各具特色的邊疆架構展現自己國家在邊疆問題上的總體態勢。縱觀人類的國家邊疆發展史，各個國家的邊疆架構各有特點并處于不斷變化的過程之中，因而具有復雜的多樣性。但為了對這些多樣性的邊疆架構作整體性的分析和討論，可以從歷時態和共時態兩個基本的角度，把邊疆架構劃分成為不同的類型。

1.歷時態的邊疆架構

在迄今為止的人類歷史長河中，盡管邊疆的樣式豐富多彩，但都處于國家疆域的邊緣，具有突出的國家屬性。脫離國家這個主體，邊疆便無從談起。而國家不過是人類社會創造的一種政治組織，它本身也處于不斷發展和演變的過程中，因而便形成了內容豐富的國家形態演變過程。而在國家形態演變的不同階段，國家的邊疆架構具有不同特點。

現有的國家形態研究，基本上是在歐洲近代以來民族國家的框架下進行的，皆以民族國家作為基本的理論預設，因而便以歐洲的國家形態演變過程為主線。按照這樣的研究，歐洲的國家形態演變大致經歷了城邦國家、羅馬帝國、中世紀普世世界國家、王朝國家和民族國家五個階段。但是，每一個具體的國家都處于與其他國家的相互關系之中，國家間的關系反過來對國家本身產生著重大且深刻的影響。而在國家的發展史上，國家主權的建立，無疑具有劃時代的意義和深刻的影響。國家主權對于國家的疆域形態來說，也發揮著根本性的影響。因此，從國家主權的角度來劃分國家的邊疆架構的類型，有利于從人類歷史進程的角度來把握國家邊疆架構的類型。

在前主權時代，由于約束國家行為的主權體制尚未出現，國家在行為的過程中奉行強權原則并憑借實力而相互爭雄。在這樣一個以力為雄的時代，國家憑借經濟實力和軍事實力來拓展疆域。于是，那些實力強大的國家往往形成一種帝國式的邊疆架構。具有這樣的邊疆架構的國家，在國家實力強大時便以實力為基礎而拓展邊疆，在國家實力衰弱時則因為力有不逮而收縮邊疆。當它們憑借實力將自己的統治范圍覆蓋于其他國家的范圍之上或將其他國家納入自己統治范圍的時候，便形成了帝國。帝國就是一個國家將其他國家的統治范圍納入自己的統治范圍而形成的國家形態。

國家主權出現以后，國家發展便進入主權時代。在主權時代，由于國家主權體制確立并已成為國家間關系的基本準則，國家的行為受到了主權的約束。從國家的邊疆所依賴的疆域的角度來看，國家的疆域須按主權來界定，以主權管轄的領土為疆域的基本形態。因此，邊疆就成為領土的邊緣地帶。這樣的體制，也給國家的邊疆架構打上了深深的烙印。誠然，在主權時代，傳統的帝國并沒有因此就退出歷史舞臺，它們仍然存在了相當長的時間，帝國的邊疆架構仍然延續了相當長的時間。那些率先建立民族國家制度的西方列強，雖然建立了民族國家制度，但卻仍然對外實行帝國主義政策，以帝國的方式對外拓展疆域，對其他國家實施殖民統治，從而把別的國家的領土或疆域置于自己的統治之下，納入自己疆域的范圍內，因此建立了以殖民統治為特征的邊疆架構。但是，隨著主權體制的鞏固和其具有的全球性的影響，以領土主權為特征的邊疆架構逐漸地占據主導地位，并取代了帝國的邊疆架構。

第二次世界大戰后，隨著把全球各個國家和地區緊密聯系在一起的規則和體制的建立，人類逐漸步入了全球化時代。在全球化時代，隨著科學技術的迅猛發展，國家的活動能力和活動范圍大幅提升。在經濟、科技以及日益便利的交通和通信條件的支持下，國家間的互動日漸密切和深入，國家間的利益交融日漸深化，一個國家將自己的國家活動覆蓋于其他國家的領土之上的可能性大大提高。與此同時，超越于主權國家的國際規則在全球治理中發揮著越來越重要的作用，并對相關國家行為體造成了深刻的影響。在這樣的條件下，一些國家將自己的疆域拓展到主權范圍之外的現象日漸增多并得到多數國家默認式的接受。于是，一種以超主權邊疆為主要特征的邊疆架構逐漸浮出水面，不僅已經對國家的邊疆形態和疆域形成造成了實質性的影響，而且這種影響還會更加突出。由于此類邊疆的非排他性，并有可能覆蓋于其他國家的領土之上，也被稱為“軟邊疆”。在此背景下，邊疆觀念、邊疆制度和邊疆治理都出現了新的特點和面貌，從而使全球化時代的邊疆架構與以往的邊疆架構相區別。

2.共時態的邊疆架構

從今天各個國家的邊疆架構來看，雖然同處于全球化時代并打上了全球化的深刻印記，但仍然各自具有鮮明的特點。從總體上看，現在的各種邊疆架構，大致可劃分為內斂式的和開放式的兩種類型。

內斂式的邊疆架構，最為顯著的特點是，僅在領土的范圍內來看待和劃定邊疆，并謀劃邊疆治理。具體來說，這樣的邊疆架構，一方面，僅從領土的內部來劃定邊疆，沒有從地區或全球的角度來看待和劃定本國的邊疆；另一方面，僅在領土內謀劃國家的治理和國家發展。具體來說有以下幾個方面的內容：一是從領土的范圍內來劃定邊疆，謀劃邊疆治理；二是立足于國家的核心區，從國家政治、經濟和文化中心的角度來看待邊疆及邊疆治理；三是沒有給予邊疆及邊疆治理足夠的重視，使邊疆治理服從于和服務于核心區的治理；四是不把邊疆及其治理視作國家治理和國家發展的重要區域，僅將其置于國家的區域治理層面。從1949年中華人民共和國成立開始，中國就以民族國家的姿態屹立于世界的東方，并按民族國家的體制來構建邊疆架構。但是，在半個多世紀的時間內，其邊疆架構一直就是內斂式的。

開放式的邊疆架構，也有一個顯著的特點，那就是對國家的邊疆持一個開放的態度，以一種開放的態度并從領土之外甚至全球的角度來看待和劃定國家的邊疆，謀劃邊疆治理。具體來說有以下幾個方面的內容：一是從區域或全球的角度來看待和界定國家的邊疆，進而謀劃自己的邊疆治理；二是從國家整體的角度來看待邊疆和邊疆治理，把邊疆和邊疆治理置于國家治理和國家發展的重要位置；三是將國家的核心區和邊緣區同等重視，構建一個“核心—邊緣”的雙向互動模式，在某些時候甚至把邊疆及其治理置于高于核心區以及核心區治理的地位；四是把邊疆及其治理視為國家治理和國家發展的特別重要的區域。美國自立國以來，尤其是特納提出移動的邊疆理論以后，其所構建的邊疆架構就一直是開放式的，最大的特點就是堅持移動邊疆的觀念，把邊疆拓展于自己的領土之外，并以邊疆的拓展和有效治理帶來的巨大紅利來支撐國家的發展。

三邊疆架構與國家發展的互動

邊疆架構是國家治理總體結構的重要組成部分。從一個國家的角度來看，邊疆架構的建立、運行和調整，旨在維護國家的邊疆，鞏固和強化國家對邊疆的治理，促進國家發展。從這個意義上說，邊疆架構最終總是與國家發展緊密地聯系在一起的，并通過對國家發展的促進來凸顯自己的意義。然而，邊疆架構與國家發展之間并不是一種單向度的關系，而是一種雙向的互動關系。

1.國家發展水平支撐邊疆架構

在每一個具體的國家中，邊疆架構與國家發展的互動，首先是邊疆架構的構建和調整要以國家發展的程度和水平為依托，國家發展水平構成了邊疆架構的基礎，并從根本上影響著邊疆架構的建立和運行。

從各個國家的邊疆和邊疆治理的實踐來看，其構建什么樣的邊疆架構，必然要受到兩個方面因素的根本性制約：一是國家發展的狀況；二是統治者或治國者的治理思維和治理方略。

誠然，國家的統治者或治理者的治理思維、治理氣魄、治理的總體方略等，對國家治理方式具有根本的影響。特定條件下的國家治理方式，又決定著邊疆架構構建和調整的實現和走向。而統治者或治國者在對邊疆架構進行調整或構建新的邊疆架構的時候，還要受到基于主流文化的政治文化和邊疆觀念等的影響。而且從各國邊疆架構調整的實踐來看，這些因素在邊疆架構的構建和調整中也的確發揮著重要影響，這樣的影響還是延續和綿長的。但是，對邊疆架構的調整和構建發揮著基礎性和根本性影響的，卻是國家發展的狀況。

國家發展狀況對邊疆架構的構建和調整的影響是剛性的。首先，每一個國家都有自己促進國家發展的機制，差別在于有的國家的發展機制是完備的和高效的，有的則是不完備的和低效的，甚至是無效的。而不同形態的國家，其促進國家發展的機制往往大相徑庭。僅就民族國家與王朝國家相比，各自的發展機制之間就存在著質的差別。國家的發展機制直接決定著國家發展的能力。其次，基于一定的發展機制，國家發展還以其發展所達到的程度和水平來體現。而國家發展的程度和水平，直接表現為國家的實力，或國家的綜合國力，其中又包括硬實力和軟實力，前者主要是經濟發展水平和軍事實力，后者則主要是文化、秩序和價值觀。國家發展的能力和水平，都直接并根本性地影響著統治者或治國者在邊疆問題上的雄心和氣魄，并直接導致他們或延續原來的邊疆架構，或調整甚至重建新的邊疆架構，實現邊疆架構的轉型。

2.邊疆架構助推國家的發展

國家的邊疆架構，包含著對邊疆的認知、對邊疆的謀劃和治理的方式，體現著國家開發和利用邊疆，以及通過邊疆的治理和發展來促進國家發展的思路和氣魄。而邊疆處于國家疆域的邊緣，是國家疆域中變化性最為顯著的部分，因此，邊疆架構實際上是國家對整個疆域、對國家發展的地理空間條件進行謀劃的思維、能力和水平的集中反映。

如前所述，國家不僅是一種政治形式，也是政治共同體，還是政治地理空間單位。一定的地理空間，不僅是國家形成和存在的基礎，也是國家發展的重要條件。有利的地理空間條件，會極大地助推國家的發展，使其達到較高的發展水平，甚至成為大國、強國。而這樣一種有利的地理空間條件的形成或創造，是通過疆域尤其是邊疆治理來體現的，與國家的邊疆架構直接相關。

從國家發展的現實來看，適應國家發展要求的邊疆架構一旦形成，就會導致或促使國家的邊疆現實出現新的面貌或重構，并在國家開拓和充分利用地理空間方面發揮重要作用。具體來說，適應國家發展條件和要求的邊疆架構，能夠導致國家深化對邊疆的認識，制定恰當的邊疆制度，加強對邊疆的治理，從而充分發揮邊疆在國家發展中的作用。邊疆對于國家發展的意義，就是通過具體的邊疆架構而實現的。

近代以來，美國的邊疆架構在推進美國的崛起和成為全球大國的過程中發揮了重要作用，具有典型性。具體來說，在1776—1898年，陸地邊疆架構推動美國成為北美陸權強國；1898—1945年，海洋邊疆架構催生世界海權霸主；1945—1991年，立體化邊疆架構助推美國稱霸全球；1991年至今，超主權性邊疆架構支撐起美國的單極時代。[53]

邊疆架構對中國國家發展的意義也是十分突出的。在中國的歷史上，在國家統一和國力強大的時候，統治者揚威于天下、披聲教于四方的雄心被激發起來，往往構建起一種開拓性的邊疆架構，并以國家力量來支持邊疆架構，進而充分發揮了邊疆的作用，使邊疆架構為國家發展助力。而當國力不濟的時候，邊疆架構也隨之弱化甚至形同虛設，結果便導致邊疆的衰弱甚至收縮，最終又拖累了國家的發展。當代中國在實現了王朝國家向民族國家的根本性轉變以后，受制于有限的國力，一直秉持傳統的邊疆觀念，維持著一個內斂式的邊疆架構，邊疆架構在國家發展中的作用也較為有限。中國經過改革開放推動下的現代化30多年的快速發展，不僅國家能力和實力大幅提升，而且越來越融入世界，使自己的發展處于一個前所未有的巨大空間場域之中，因此便十分需要構建開放式的邊疆架構，以此來助推國家發展，最終完成國家的崛起。

[1]Territory一詞，具有土地、地區、區域，以及土地范圍、領域等多種含義。只有當它與近代以來的民族國家結合在一起并用來指稱民族國家擁有主權的區域時，它才特指民族國家的領土。

[2]20世紀90年代以后，由于世界兩極格局的解體、科技革命的迅猛發展和國家間經濟貿易聯系日漸緊密，全球各個國家和地區間的相互依存度大幅提升，超國家的治理成為現實，因而形成了一個全球化的時代。不過，導致全球化迅速發展的各種因素和規則，都是在第二次世界大戰后形成的，因此可以說，全球化時代肇始于第二次世界大戰結束。

[3]《中國大百科全書》第8卷，中國大百科全書出版社2009年版，第437頁。

[4]關于民族國家的形成及性質、特點問題，可參閱周平的《對民族國家的再認識》和《國家建設與國族建設》兩篇文章，分別載于《政治學研究》2009年第4期和《政治學研究》2010年第2期。

[5]古代國家的形式盡管多種多樣，但都是在某種文明的基礎上建立起來的。該文明不僅構成了國家這種政治共同體的基本底蘊，而且支撐著國家的發展。可是，國家反過來又鞏固了這種文明，為文明的發展和傳播提供政治保障。近現代國家從古代國家發展而來，文明對國家的影響不可低估。從總體上看，國家的建立、治理和發展，文明都發揮著十分重要的影響。

[6][美]萊斯利·里普森：《政治學的重大問題——政治學導論》，劉曉譯，華夏出版社2001年版，第52頁。

[7]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第187頁。

[8][美]萊斯利·里普森：《政治學的重大問題——政治學導論》，劉曉譯，華夏出版社2001年版，第265頁。

[9]“國家發展”是周平為了描述和分析國家政治單位的整體進步狀態而構建的一個概念，指國家通過有效的內部和外部治理而穩定政權、增加社會財富、提升公共利益、建立必要的安全保障，以及獲得較好的外部環境和產生國際影響力而達成的整體性進步。關于此概念的論述，可參閱周平的《邊疆在國家發展中的意義》一文，載《思想戰線》2013年第2期。

[10]鄭汕：《中國邊疆學概論》，云南人民出版社2012年版，第5頁。

[11]在英文中，表示國家占有或控制的地理范圍的詞是territory。但是，在國家的主權原則和相應的制度確立之前，territory指的是國家占有或控制的地理范圍；而在國家主權原則和相應的制度確立以后，territory指的才是主權管轄的地理范圍，即領土。從這個意義上說，民族國家時代的territory與前民族國家的territory之間存在著根本性質的差別。因此，在翻譯為中文的時候，前民族國家時代的territory，應翻譯為“疆域”；民族國家時代的territory，才應翻譯為“領土”。

[12]參見[英]詹寧斯、瓦茨修訂《奧本海國際法》第1卷第2分冊，王鐵崖譯，中國大百科全書出版社1998年版，第74—258頁。