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書名：中國的邊疆及邊疆治理
作者名：周平等
本章字數： 17655字
更新時間： 2021-09-28 16:11:39

第三節傳統邊疆治理制度

歷朝尤其是中原王朝的邊疆治理制度，內容十分豐富，大致包括政治制度、行政區劃制度、行政管理制度、法律制度與經濟制度。其中，政治制度又可劃分為元首制度、中央決策體制及其運行機制、中央行政體制及其運行機制、地方行政體制及其運行機制、監察制度、軍事制度、人事管理制度等類別。限于篇幅，以下重點敘述與治邊關系密切的政治制度。

一秦漢晉隋唐宋諸朝的邊疆治理制度

秦始皇統一六國，在全國推行郡縣制度。京畿附近地區由內史管理，其余地區分為36郡，至秦末有近50郡。每郡設郡守、郡尉與郡監，分別主持一郡的民政、軍事和監察。在郡所轄之縣設縣令或縣長，其下設縣丞、縣尉等佐屬。在邊疆地區設與縣同級的“道”。在中央機構則設典屬國，“掌蠻夷降者”。可見，秦朝已認識到邊疆與內地在管理方面應有區別。

西漢初期沿承秦制，并實行分封屬國的制度。漢初有60余郡，末年發展至103郡或國。縣級政區有縣、邑、道與侯國。東漢末年在郡、國之上增設州，全國有13 州、105 郡或國。東漢的另一變化，是將一些邊疆地區從郡劃出設屬國都尉，計有犍為、廣漢、屬郡、遼東、張掖、張掖居延等六處。邊郡所轄縣的數量，因有一部分劃入屬國都尉而減少。

兩漢所設之郡，有相當一部分是位于邊疆地區的邊郡。邊郡的統治方式與內郡有較大差別。設立邊郡的前提，是中原王朝與設治地區的夷狄有聯合的基礎。邊郡的管理遵循因時、因地制宜的原則，不強求一律；統治機構及發布的律令，亦可根據情況變化相應改變。《史記·平準書》說西漢在西南邊疆設17 邊郡，治理的方式是“以其故俗治，毋賦稅”，看來普遍實行于各地邊郡。東漢在邊疆設置的邊郡，在東北地區有樂浪、玄菟、遼東、遼西、右北平、漁陽、上谷等七處，在西北地區有隴西、天水、金城、安定、武威、張掖、酒泉、敦煌等八處，在西南地區有犍為、牂牁、越嶲、益州諸邊郡，在嶺南有南海、蒼梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南等七處。

在全國的邊疆地區，朝廷視蠻夷首領勢力之強弱，分別封賜以王、侯、邑君等封號，規定級別分別類同于邊郡或縣的官吏。王、侯、邑君世襲其職，世率其民，與當地的郡縣參差統治。王、侯、邑君并非國家的正式官吏，這一點與元明時期的土官、土司不同。朝廷對王、侯、邑君也未形成統一的管理規則，朝廷可隨意廢除甚至殺死。“毋賦稅”則規定官府不在邊郡收取賦稅，邊郡的行政費用由內郡提供。“以其故俗治”的又一含義，是強調管控蠻夷應酌依其俗靈活處置，不可羈束太甚。公元139年，由于新任并州刺史來機處理與蠻夷的關系“欲分明白黑”，東漢大將軍梁商說：“戎狄荒服，蠻夷要服，言其荒忽無常。而統領之道，亦無常法，臨事制宜，略依其俗。”又說正確的方法是“防其大故，忍其小過”。[48] 事實上邊疆官吏處理得當的不多，官府的苛刑繁役與專橫不法，經常是邊疆蠻夷憤而反抗的重要原因。

設立邊郡的實質是朝廷承認邊疆地區的特殊性，不強行改變當地蠻夷的社會結構與生產生活的方式，而進行較為寬松的統治，即史籍所稱之“羈縻之治”。“羈縻之治”具有的特點，主要是中原王朝對邊疆蠻夷重在羈縻而約束不足，管理隨意且制度性特征不明顯，并在全國普遍及長期地推行，少見區域性的差異與階段性的改變。“羈縻之治”具有上述特點，與兩漢及以后相當長的一段時期，中原王朝治邊的重點一直在北方，治策主要是來自應對北方夷狄的經驗，對夷狄的治理尚談不上全面及深入等原因有關。

兩晉南北朝時期政局不穩，社會動亂頻發。西晉統一僅52年，與社會矛盾復雜尖銳、統治者處理重大問題屢屢失誤有關。西晉的風氣是“上品無寒門，下品無勢族”，統治集團中的門閥士族因循守舊，不懂治國的方略，只知享樂揮霍及大肆搜刮。西晉的風氣是政治腐敗，上層崇尚清談，使治國難有建樹。東晉繼立，統治集團的性質與面臨的社會矛盾與西晉并無區別，甚至處理問題的思路與方法，與西晉相比也是大同小異。兩晉統治集團存在嚴重的“華夷之別”偏見。士大夫江統的《徙戎論》說：“非我族類，其心必異，戎狄志態，不與華同”。據《晉書·劉元海載記》：在起兵反晉之前，匈奴左賢王劉宣等相聚議論：“昔我先人與漢約為兄弟，憂泰同之。自漢亡以來，魏晉代興，我單于雖有虛號，無復尺土之業，自諸王侯，降同編戶。”可見晉代邊疆問題上出現嚴重的危機，原因之一是統治集團持有歧視夷狄的偏見，以及相關施政存在嚴重的失誤。

晉代北方游牧部落大量遷入內地，由此產生尖銳的社會矛盾。以江統為代表的朝臣提出將遷入內地的夷狄強行遷回原地，在當時的情形下屬于空談。西晉乃將內遷的夷狄納入所在地區的州郡管理，同時增設護羌校尉等統治機構，加強軍事上的鎮壓與強制性的管控。西晉還在邊疆地區大量增設州郡。據《晉書·地理志》：西晉設郡國1723處，下轄1232縣，其中相當一部分設在邊疆地區。在一些地區又屢設屢撤，形成增設州郡與社會矛盾激化的惡性循環。

隋朝享國日短，治邊難以產生較大的影響。唐朝是中國古代中期的鼎盛時期。以安史之亂為界，唐朝的統治大致可分為前后兩個時期。唐代前期，為實現太宗“四海如一家”的設想，朝廷采取“多事四夷”的方略，積極致力于擴展邊疆。如公元640年，唐朝平定高昌，欲以其地為州縣。大臣魏征以鎮守多費為由勸阻，褚遂良建議遣還高昌首領設為唐朝的藩屬，均被太宗拒絕。朝廷乃于高昌置西州，每年調軍隊1000余人鎮守其地。[49] 唐朝全盛之時，直轄地區的版圖雖小于漢朝，若論羈縻府州的范圍則遠超兩漢。由于統治者追求拓境為盛，又不擅長獲取邊疆資源作為補充，與盲目拓疆相伴的王朝衰落勢不可免。安史之亂爆發后，內憂外患接踵而至，唐廷應接不暇，對邊疆地區的經營由主動轉為被動，前期設立的羈縻府州大量喪失，唐朝的疆域明顯內收。

唐朝在邊疆地區實行羈縻府州制度。公元630年唐朝平定東突厥，乃在其地大規模設置羈縻府州。在突利可汗所統地區，置順、桔、化、長四州都督府，又分頡利可汗之地為六州，左置定襄都督府，右置云中都督府。以后逐漸形成由都護府、羈縻府、羈縻州組成的羈縻府州制度，先后推廣到全國的邊疆地區。

都護府是邊疆地區最高級別的軍事行政機構。唐朝的都護府從漢朝的西域都護府發展而來。漢朝在郡國政區之外，又設地位相當于郡的西域都護府，以軍事監護的方式管理西域的約50個小國。唐前期鼎盛之時，在天山南北分設安西大都護府與北庭都護府，以后將都護府制度廣為推廣，在平壤設安東都護府，在北疆建單于、安北大都護府，在安南置安南中都護府，在西南設保寧都護府。每府設大都護、副大都護，管理轄區的邊防、行政與夷狄事務。各地的都護府雖名稱相同，但類型卻有差異。夷狄漢化較明顯地區的都護府屬于唐朝的正式政區，與漢地差異較大之夷狄地區的都護府僅有監護性質，仍以故俗管理夷狄。第三種都護府僅屬掛名，并無實際的管理職能。

羈縻府州主要分布在唐朝的沿邊地區，大致分為都督府、羈縻州兩級。羈縻府州的轄境通常是夷狄部落的領地。朝廷對較大的夷狄設為都督府，以其首領為都督、刺史，事實上仍歸都護府管轄。對較小的夷狄則設為羈縻州，級別相當于內地的縣，少數羈縻州之下也設若干羈縻縣。大部分羈縻州僅是名義上的行政區劃，版籍無須向朝廷呈報，也不承擔貢賦。開元年間，唐朝在東北、北方、西南與嶺南共設850余處羈縻府州。

羈縻府州的數量十分龐大，類別也不盡相同，大致可分為三種情形：一是保留夷狄原有的行政機構和統治制度，從長官到僚屬均由夷狄充任，首領仍可保留“王”或“可汗”的稱號，唐朝對大多數邊疆夷狄采用此種辦法。二是派遣官吏充任羈縻州的部分官員，與夷狄組成聯合統治機構，在社會經濟形態與中原類似的邊疆地區，大致是采用此種辦法。三是在保留夷狄原有機構、承認其首領統治地位的同時，朝廷派遣官吏，負監視、督導之責。[50] 此類羈縻府州既不分縣也無版籍，相關情形亦無須報告戶部。

唐朝的羈縻府州有如下的特點：主要為控制邊疆夷狄而設，而不以征收貢賦或征集丁壯為目的。為實現對邊疆夷狄的有效控制，唐朝的通常做法是將其部落納入各個州縣，同時任命當地夷狄首領為羈縻機構的官員，允許世襲，但須由朝廷封賜或派使臣前往冊封。唐朝在羈縻府州實行輕徭薄賦的政策，有時雖象征性地征收少量貢賦，但具體數量并無嚴格要求。總體來看，唐朝的羈縻府州，其政區與地方政府的特征不明顯，管轄的地域范圍亦不明確，大部分是以朝廷委任的形式，借用邊疆夷狄及其勢力所及以代替在邊疆的駐軍。另外，廣置羈縻府州表明唐朝對邊疆及徼外地區十分重視，羈縻府州對夷狄仍有程度不等的約束力，為后世深入經營邊疆地區奠定了基礎。

宋朝的版圖較唐代明顯縮小，北部與遼、金、西夏為鄰，西南部與大理等政權相接，因此所設的羈縻州縣主要集中在今兩湖、四川、廣西、貴州等偏遠地區。宋朝的羈縻州縣初期沿襲唐代的羈縻府州，即對愿意歸附的蠻夷首領以原官授之，沿用傳統的方式管轄其地。但北宋后期發生較明顯的改變。宋朝治邊的基本方略是“守內虛外”與“重北輕南”，即實行強干弱枝的治國政策，并把治邊的主要精力放在應對遼、金、西夏等北部王朝。另外，兩宋需要向遼、金等王朝支付大量絹銀，乃積極經營和開發南方蠻夷地區，企望獲取更多的稅收。北宋對南方蠻夷地區加強搜刮，但卻疏于管理。公元1048年，廣西羈縻州首領儂智高發動大規模民變，攻廣西東南部的諸多郡縣，圍攻廣州達數月之久。起事被鎮壓后，宋廷感到必須加強對南方蠻夷的統治并警惕交趾的影響，遂在廣西改革羈縻州縣制度，以后將之推廣到南方蠻夷各地。

慶歷以后實行的羈縻州縣制度，已初步具備元代土官制度的某些特征。如朝廷將羈縻州縣的土官納入國家體系管理，承認和保護土官占有和管理其所轄土地及土民的權利，以此換取蠻夷首領對王朝統治的支持；準許建立土軍，主要用于維護地方治安和服從朝廷調配使用，同時向土官征收一定數額的賦稅。改革后的羈縻州縣制度實踐效果明顯。據靜江知府張栻奏：左右兩江地區位置重要，而邕州（治今廣西南寧）的戍兵不滿千人，所恃以為樊籬者，為當地的80余處10余萬土軍，皆“首領世襲，人自為戰”。[51] 但在信用土官與制度化建設等方面，宋朝的羈縻州縣制度仍欠完善，與元代的土官制度有明顯的區別。

二元明兩朝的邊疆治理制度

元明清三朝先后統治650余年。在這段歷史時期內，中國的歷史版圖最終底定，邊疆地區的經濟文化得到迅速發展，邊疆社會面貌發生了深刻變化。這一時期的邊疆治理所取得的重大成就，同元明清三朝實施了較為合理與完善的邊疆治理制度有密切關系。

元朝統治時期，實現了較高水平的“大一統”，并在邊疆范圍與鄰邦之間進行了較清楚的區分。元朝的邊疆治理有兩個顯著特點：一是在全國范圍廣泛推行行省制度，二是在邊疆地區實行不同的地方制度。其中以在西南邊疆地區推行的土官制度最有創意，所取得成效也十分顯著。

“行省”為一級政區“行中書省”的簡稱，元朝的行省源自金朝的尚書省。“金朝常遣重臣出鎮諸路，或以宰相職權授予地方長官，稱為‘行省’。蒙古汗國沿用金制，地方有征伐之役，設行中書省代表中央統領之。元朝建立后立中書省總領全國政務，以后在各地設行中書省，逐漸演為常設的統治機構。”[52]元朝統治時期，在京師周圍地區設立了直隸于中書省“腹里”，而在其他軍事鎮戍區普遍設立行省，其中很多行省就分布在邊疆區域。[53] 這些行省轄區范圍大致相當于今天兩三個省區范圍，主要起到聯結中央與地方的作用。此外，為管理國家佛教事務和統轄吐蕃地區，元朝在中央層面特別設立了宣政院這一機構。同時，為加深對吐蕃的統治和管理，元朝還在這地區設置了朵思麻宣慰司、朵甘思宣慰司、烏思藏納里速古魯孫宣慰司，宣慰司下設安撫司、招討司、宣慰司與元帥府、萬戶府等機構。這樣的地方管理制度，具有開創新和有效性，被此后的明朝和清朝所繼承。

元朝的行省大致有以下特點：[54] 一是，作為中央政府的派出機構，控制和管理各個地方政區；二是，將地方上行政、軍事、司法等方面的權力向中央政府集中，同時為地方保留了部分權力；三是，壟斷了地方上的錢糧、軍事、屯墾、漕運大權，保障中央對地方的控制，預防地方割據勢力的形成；四是，行省制度融合了蒙古汗國的舊制與中原王朝的監察傳統。通過行省制度的設立，元朝較好地處理了中央與地方之間的權力關系，既保障了中央對于軍隊調遣、官吏任用等方面的集權，也在行政、財政、司法等具體事務方面為地方保留了一定權力。行省制度簡潔、高效及易于操作的風格，使中原王朝的權力得以較為全面和深入地延伸到邊疆地區。不僅促進了邊疆的開發與發展，同時取得了“皆賦役之，比于內地”的邊疆治理成效，這在以往王朝的羈縻統治中是不曾達到的。

元以前的中原王朝，在邊疆治理中慣用羈縻手段。但囿于時代條件，羈縻制度的發展并不成熟，在實際操作中存在著隨意性和不規范性的問題，同時在各地實施的羈縻治策也不能做到因地制宜和因時制宜。如漢代的邊郡和唐代的羈縻州府，在各地邊陲中的設置和規定并不存在明顯差異。與此前的中原王朝不同，元朝統治者較少持有華夷之辨的思想，在國家治理中講求簡便易行，其中土官制度頗具代表性。早在平定大理國不久，大臣賽典赤就受命在云南建立了行省制度，同時廢止萬戶制度而在當地推行土官制度，并且收效顯著。

土官是朝廷任命的地方官員，可世襲但不可隨意廢止。土官同樣享有正式品秩和待遇，在權利與義務上同內地官吏并無本質區別。同時，元朝還設置了軍事統兵性質的宣慰司，并且普遍任用土官為宣慰司及下屬機構的官吏。由地方蠻夷組成土軍，歸土官管轄，但可由朝廷調用。出任宣慰使司的土官帶兵鎮守各地，掌握很大的權力。土官及所管轄的土軍，還在行省的安排下參加屯田等活動。

土官制度的一個突出特點，就是把羈縻制度同國家政治體系結合起來了。“元朝把任用土官與設置統治機構密切結合，土官任職的統治機構雖仍有羈縻性質，但納入國家官吏系統管理。”[55]元朝所任用的土官數量、信任程度及授予的權力分量，都遠遠超過以往的朝代。在元朝，凡是歸附的少數民族，無論勢力大小都會被委任不同層級的官職。并且朝廷對待蠻夷表現出極大的寬容和信任，甚至對那些時叛時服的蠻夷首領也能做到不計前嫌、反復任用。也正因如此，元朝獲得了南方蠻夷較高程度的忠誠，這對土官制度的推行和發展起到了關鍵性作用。同時，土官制度在南部蠻夷地區獲得成功，還在于二者之間存在著內在的耦合性。主要表現在，“元朝通過委任蠻夷首領為國家官吏，肯定其利用土地、山林等資源的合法性，同時官府掌握收回資源占有的權力，明顯減少蠻夷首領獨占資源或為資源爭奪導致的動亂，實現了對蠻夷地區資源的相對合理分配，因此對蠻夷社會起到整合的作用”[56]。當然，土官制度也存在著諸多不足。如中原王朝缺少監督、處罰土官的必要機制，過于寬松的監管導致在元代后期出現了土官勢力坐大甚至割據的問題。

明朝建立以后，中原王朝的邊疆治理制度發生了重要轉變。明朝統治者一改元代開疆拓土的做法，返回了以往朝代“守在四夷”的治邊之策。嘉靖帝曾言道：“帝王之政唯守在四夷，今朕欲求長治久安之術，無出于守之一策”，這種觀點大致反應了明朝的治邊思路。鑒于漠北蒙元后裔韃靼、瓦剌諸部的騷擾和威脅，明代的邊疆治理又恢復了以往重北輕南的治邊傳統。公元1449年，瓦剌首領也先率大軍南下，英宗率軍親征，在土木堡戰役中遭到慘敗，英宗被俘。瓦剌軍隊順勢打到北京城下。為防范北方游牧勢力的侵擾，明朝重新采取以軍事手段來抵御“北虜”的治邊方式，修長城、建九邊重鎮并派以重兵把守。

與此同時，明朝并未放棄對南部邊疆的控制和經營。朱元璋曾提出，云南等地的蠻夷強悍而難治理，因此應該采取鎮之以兵的政策。特別是明軍在進軍云南時遭遇到當地蠻夷的激烈反抗，更加印證了朱元璋的看法。此后，明朝將重兵守滇看作一種必要手段，并將這一做法在其他蠻夷地區廣為推廣。

明朝以衛所的形式在邊疆蠻夷地區派駐了大量軍隊。衛所制度由兩個層級構成，一是衛指揮使司，大致以5600人為單位，二是衛指揮使司下轄的千戶所和百戶所，分別以1200人和112人為單位。衛所中不僅有隸屬軍籍的軍士，還有軍士的家眷，這些人員世代相繼為軍戶。衛所中的大部分軍士主要參加屯田，剩余部分則承擔駐防任務。當有戰事發生，相關將領會被安排到指定的衛所領兵，戰事結束后軍隊隨即遣返原地。“在南部邊疆各省，郡縣、衛所互為表里，施政則相輔相制。安置在未設府州縣地區的衛所，則管轄民戶兼理民政”[57]。在明朝中葉以后，衛所制度開始發生異化，許多屯田被軍官侵占，致使軍士破產流亡，衛所制度由此走向衰敗。

衛所在邊疆地區下轄的軍士人口規模十分龐大。據粗略統計，在云南、貴州、廣西等邊疆地區，衛所管轄的軍士人口約占當地總人口的五分之一。其中，明代常駐云南的軍隊就有二三十萬人，如果連同家眷則有七八十萬人之多，在云南人口中占據了相當大的比例。明朝還先后在貴州設立了20個衛指揮使司，駐守人口數量達到43萬人之巨。另外，明朝的廣西衛所下轄的軍隊及其家眷的人口規模也相當可觀。衛所制度帶來了軍事性質的移民浪潮，不僅改善了邊疆地區的人口規模和人口結構，而且推動了衛所地區的農業生產和社會發展水平，甚至還由此形成了一些規模較大的城市。在設置衛所的同時，明朝還在更為邊遠的蠻夷地區推行土司制度，形成了衛所與土司制度并行的“雙軌制”。在這種制度結構中，廣設衛所的邊疆地區，農業生產得到較快發展，相比之下土司地區則長期滯后，由此導致了邊疆地區內部的發展差距和社會矛盾。如在今川西南與滇東北一帶的土司地區，由于官府“不過歲輸貢賦，示以羈縻”，導致地方蠻夷勢力長期割據，“焚燒劫掠，習以為恒”，附近邊民不勝其毒。[58] 這樣的情況，直至清雍正朝施行改土歸流后，才得以改善。

明朝時期，中原王朝整體的政治制度得到了進一步改革和完善。在省級政區層面，明朝以行省為基礎，按照行政、司法和軍事的權力劃分，分別設置了承宣布政使司、提刑按察使司和都指揮使司來分管一省政務。通過這樣的機制，加大了對各行省的控制，中央政權和地方政權的聯系大大增強了。這種縝密細致而相互制衡的政治機制，也被應用到土司制度上。可以說，土司制度雖由前朝土官制度發展而來，但其實施的范圍更廣，制度設計也更加完善。明朝的土官與流官具有明顯的區別，同時土官具有確定的職銜與品級。“明廷將土官和土司分為文職與武職，在省和中央的隸屬關系不同。若經朝廷授職，即頒發誥敕、印章、冠帶和符牌等信物，質地與式樣依據級別有嚴格區分。”[59] 在對土司的考核管理中，明朝還制定了嚴格的獎懲規定。另外，明朝的土司制度中，針對土司職位承襲形成了十分繁復和系統的管理機制。除規定土司職位承襲必須經由朝廷同意以外，明廷還對繼承人資格、繼承程序和手續做了嚴格規范。

明朝統治時期邊疆治理制度的發展，有力地推動了邊疆治理的成效。但同時，明朝的邊疆治理也出現了許多問題和缺漏。一方面，在明朝統治的大部分時間里，皇帝疏于政務、朝政腐敗、行政委靡拖沓等現象盛行，對國家治理產生了不利影響，尤其是導致邊疆治理失誤頻仍；另一方面，明朝邊疆治理的失誤，還同土司制度的自身缺陷有關。對此，《明史·土司傳》中記載，“（土司）必假我爵祿，寵之以名號，乃易為統攝，故奔走唯命”，若朝廷調遣繁多，則“急而生變，恃功怙過，侵擾益深”。除不服從朝廷的征調安排外，土司還多在朝廷的庇護之下，通過稅收環節中飽私囊，由此日益坐大甚至形成分裂割據。而朝廷對此卻缺乏防范手段，也缺少積極有效的應對之策。

三清朝的邊疆治理制度

以鴉片戰爭為界，清朝的邊疆治理大致可劃分為前后兩個階段。前一個階段，清朝在消除邊疆地方割據勢力、加強邊疆開發與鞏固國家統一等方面，作出了重要貢獻。康、雍、乾在位的133年，正值王朝繁盛之世，也是邊疆治理制度進一步發展完善的時期。鴉片戰爭以后，隨著西方列強以堅船利炮打開中國國門，清朝被迫簽訂了一系列不平等條約，在內外交困的形勢下，清朝的邊疆治理制度和治理實踐都面臨嚴峻的挑戰。

1840年以前的清朝統治者，在很大程度上摒棄了“華夷之辨”的傳統意識。雍正帝就曾對以往朝代“內諸夏而外夷狄”的治邊觀點不以為然，認為在清朝的疆域格局中，“何得尚有華夷中外之分論哉”。[60] 為維護國家疆域的穩定和統一，清朝統治者歷來重視邊疆安定和邊疆治理。清朝邊疆治理制度的一個突出特點，就是充分注意到根據不同區域實施差別化的制度機制，并根據邊疆形勢變化進行制度變革，實現規范化和持續化的邊疆治理。“所制定的邊疆治理制度，在歷代王朝中堪稱最為系統、完整和成熟，在實踐中也取得良好成效，由此產生了廣泛而深遠的影響。”[61]

清朝的邊疆治理制度主要包括以下幾方面的內容：一是，將關乎王朝統一與興衰的主要權力集中于中央政府，而將具體的地方管理權力分散于邊疆地方政權，從而有效地協調中央與地方之間的關系。二是，遵循并發展了“因俗而治”的原則，根據邊疆蠻夷的特點采取因地制宜和因時制宜的措施，力圖實現“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”。三是，加強對邊疆地區上層勢力的控制。主要措施有：通過滿蒙聯姻，增進蒙古王公貴族的向心力；“眾建而分其勢”，實現邊疆勢力之間的制約和牽制；厚待民族上層人士，強化對王朝的認同。四是，順勢改革邊疆地方制度，其中最為典型的就是改土歸流的實施與推廣。五是，發揮宗教在邊疆治理中的作用，如利用喇嘛教實現在蒙藏地區凝聚人心、教化風俗和綏服邊地的目的。六是，通過朝覲制度的規范和實施，拉攏邊疆上層人物，增進彼此了解和信任。七是，興辦教育和推廣儒學，改造邊疆文化，提升國家認同。八是，根據邊疆實際，加強法制建設。[62] 通過這些舉措，清朝的邊疆治理可謂卓有成效。正因如此，清朝統治者對其治邊方略也十分自信，康熙帝就曾表示：本朝不設邊防，以蒙古部落為之屏藩，“我朝施恩于喀爾喀，使之防備朔方，較之長城更為堅固”。[63]

清朝在中央設立了理藩院，以實現對北方游牧民族的有效統治。理藩院原是專理蒙古事務的衙門。以后蒙古諸部歸附漸多，乃更名為“理藩院”，并提高級別，將其置于與六部同等的地位。在清朝完成國家統一后，理藩院轄旗籍、王會、柔遠、典屬、理刑、徠遠等六清吏司，主要職能為掌管內外蒙古、回部、西藏、東北及其他邊疆地區。[64] 在這一體制下，清朝依據因地制宜原則在不同邊疆地區分別設置了軍府，派將軍、都統、大臣來管理和監督當地的軍事與行政事務。“其中盛京將軍駐盛京，吉林將軍駐吉林，黑龍江將軍駐齊齊哈爾，綏遠城將軍駐綏遠，管理土默特等漠南蒙古；烏里雅蘇臺定邊左副將軍駐烏里雅蘇臺，掌管漠北蒙古與唐努烏梁海；伊犁將軍駐伊犁，管轄天山南北地區，西藏辦事大臣駐拉薩，管理西藏事務；喀什噶爾參贊大臣掌管天山南路。”[65] 除上述舉措外，清朝還在不同邊疆地區，實施了不同的統治制度。

在內外蒙古地區實施盟旗制度。“盟旗制度是在傳統萬戶制度的基礎上，吸收滿洲八旗制度、蒙古草原會盟的習俗建立的。征服蒙古諸部后，清廷劃定游牧地界及管轄戶口，將滿洲八旗制度推行于蒙古草原形成盟旗制度。”[66] 旗為蒙古地區的基層組織，具有軍政合一的性質。作為管理旗的地方長官，“札薩克”由旗內封建主擔任，可以世襲但必須經由理藩院頒給印信。札薩克的職責主要包括行政、司法、稅收等事務的日常管理，以及在有戰事發生時動員兵丁出戰。盟為旗的會盟組織，盟長最初由各旗推選產生，后改為“由理藩院就各旗札薩克中簽請皇帝派人兼攝”[67]。盟長的職責主要包括召集會盟、組織練兵、清查錢谷、審理重大案件等諸方面，但無權插手各旗的內部事務。通過盟旗制度，中央王朝實現了對蒙古各旗的直接控制，同時由于各盟旗互不統屬，達到了“眾建而分其勢”的治邊效果。

在維吾爾族地區，清王朝主要推行的是伯克制度。公元15世紀后期，伊斯蘭宗教勢力開始在維吾爾族地區擴散。為杜絕伊斯蘭教勢力過分膨脹，清朝統治者在完成新疆統一后，開始對吾爾族地區的傳統官制進行改革。對此，清廷采取了政教分離的政策，同時廢止了伯克的世襲特權，并針對改造后的伯克制度的具體運行做了諸多明確規定。此后，伯克的職權被定位于管理維吾爾地區的民政事務，較為有效地抑制了宗教勢力擴張，鞏固了清廷在維吾爾族地區的統治。

在西藏地區實行政教合一制度。清初利用蒙古和碩特部首領顧實汗，對西藏進行間接統治。公元18世紀初清朝派官員直接管轄西藏，做法是派遣駐藏大臣代表朝廷處理西藏事務，并借重駐前藏的達賴喇嘛、駐后藏的班禪額爾德尼兩個宗教領袖，規定其地位和職權與駐藏大臣平等，共同協商處理政務。同時加強對藏傳佛教的管理，創立遴選達賴喇嘛、班禪額爾德尼繼承人的金瓶掣簽轉世制度。[68]

在西南邊疆地區，清朝進行了重大制度改革。雍正朝前期，在西南邊疆地區出現了土司擾亂社會秩序、損害王朝統治利益的問題。清廷認識到這一問題“目前雖無大害，日久將為隱憂”，于是開始展開大規模的改土歸流活動。在改土歸流的過程中，清朝采取了較為靈活的手段，盡力避免因此產生高額的代價。實際上，所謂改土歸流意在對原有邊疆制度進行必要調整，而非對土司制度的全盤否定。總體來看，改流后的邊疆地區有三種類型：“第一種類型是瀾滄江以北原土司大部分地區，朝廷通過改流實現了有效控制。清朝在這些地區設置省級的督府衙門，在基層建立經過變通的保甲制度，實行與內地類同的管理方式。第二種類型是瀾滄江以北的邊疆地區。清朝在這些地區保留土司制度，發揮各級土司治安守邊的作用，同時加強對土司的監督和管理。第三種類型是貴州的‘新辟苗疆’與湖南的苗瑤聚居區。這些地區的苗瑤曾長期游離于朝廷的管控之外，實行改流后仍動蕩不止。清朝在其地大量駐軍防守并長期屯田，時稱‘苗防’，有效維護了當地的穩定。”[69] 從總體情況來看，改土歸流政策基本達到了預期目的，對于維持南方蠻夷地區穩定，促進經濟社會文化發展，縮小同內地的差距具有一定的積極作用。

東北邊疆地區被視為清朝的龍興之地，清朝在這一地區設置了盛京五部、奉天府尹衙門與盛京將軍，以下設立若干府州縣廳。漢族人口在臺灣、海南地區占據大部分，且兩地在行政區劃上均隸屬于沿海鄰省，因此其地方制度主要是比照內地分別設置了臺灣府與瓊州府，以下設州縣進行管理。同時，對于臺灣、海南生活的土著居民，清廷采取了發展儒學、推進漢化的政策。

除上述典型的邊疆治理制度外，清朝還在一些邊疆地區，實行了隔絕或封禁政策。其中，蒙古地區盟旗制度的一項重要內容，就是在蒙漢之間以及各盟旗牧民之間形成區隔。在南疆地區，為實現漢回兩族的隔離，清朝分別設立了漢城、回城，禁止漢人向南疆遷移，更禁止漢回通婚。在東北地區，清朝實行封禁政策，嚴防內地人口遷入。在西南邊疆地區，為杜絕侵犯蠻夷利益的“漢奸”，清廷對漢人實施了嚴密防范的政策，禁止漢人與蠻夷通商，甚至嚴禁漢人進入蠻夷村寨。這樣的邊疆政策，在一定程度上避免了族際矛盾的激化，或族際聯合對王朝統治造成威脅，進而有利于維護邊疆穩定。但是，這種隔絕或封禁政策，也阻礙了族際交往融合，具有時代和階級的局限性。在清朝后期，此類政策的負面作用日益顯露，最后逐步走向衰亡。

四邊疆王朝的邊疆治理制度

邊疆王朝的邊疆治理制度有兩層含義：其一，邊疆王朝長期占有中原王朝的周邊地區，宋代以后這些區域大都成為中原王朝的邊疆地區；元明清三朝實行的邊疆治理制度，有一些內容便采自前代邊疆王朝的統治制度。進一步來說，元朝與蒙古汗國有直接繼承關系，清朝從后金政權演變而來，元朝與蒙古汗國、清朝與后金政權的邊疆治理制度，更有千絲萬縷的密切聯系。因此，不能忽略對邊疆王朝統治制度的研究。其二，對統治范圍接近外緣的地區，邊疆王朝通常有自己的治理制度，這些制度同樣屬于邊疆治理制度的范疇。

因受歷史文化傳統、社會發育程度、軟硬實力狀況等因素的影響，邊疆王朝的邊疆治理制度發展水平不一，內容與特點也有較大的差別。但有幾點是相同的，一是就系統性、完整性、復雜性和歷史積淀豐富的程度而言，相當一部分邊疆王朝的邊疆治理制度不及中原王朝。二是邊疆王朝的邊疆治理制度，不同程度受到中原王朝的影響，邊疆王朝的統治集團重視吸收內地漢人參與邊疆治理制度的制訂與推行，這些漢人也起到重要的作用。三是邊疆王朝的邊疆治理制度，制定的基點與中原王朝不同，同時打上民族與文化的深刻烙印，因此表現出鮮明的特點，一些創造性強的內容還被中原王朝汲取，成為中原王朝邊疆治理制度的組成部分。

以南詔為例。南詔存在254年，大致與唐朝相始終。南詔的邊疆治理制度較完備，大致具備邊疆王朝治理制度的特點，其統治制度包括職官制度、政區設置、軍事制度三個部分。[70] 南詔深受唐朝政治與文化的影響，并積極吸收俘虜的唐朝官吏參加統治，因此統治制度既有自己的特點，又表現出受到唐朝深刻影響的痕跡。

南詔王自稱“驃信”，稱其下為“昶”，臣下和百姓稱南詔王為“詔”。南詔政體為中央集權制，南詔王為最高統治者，集軍事、行政的最高權力于一身。南詔實行親子嗣繼承制，除豐祐因“慕中國，不肯連父名”外，南詔諸王均實行父子連名制。南詔王以下置決國事輕重、如同唐朝宰相的清平官六位，內中推舉一人擔任內算官，凡有往來文書，便代南詔王批文處置。南詔王異牟尋執政，以鄭回為首位清平官，其余五位清平官奉鄭回甚卑謹，看來鄭回即為內算官。另設相當于唐朝“試官”的官吏若干名，稱為“酋望”“正酋望”“員外酋望”“大軍將”和“員外”。

大軍將為武職，共設12員，每日與清平官面見南詔王議事。大軍將若外派則轄領要害城鎮，稱為“節度”。大軍將較清平官低一級，有業績功勞殊尤者，得授清平官之職。南詔宮廷還設外算官二人，由清平官或大軍將兼領，職掌相當于唐朝的尚書都省。在由南詔王、清平官、大軍將組成的統治集團之下，又設部門職能機構諸爽，其中幕爽主兵，琮爽主戶籍，慈爽主禮儀，罰爽主刑罰，勸爽主官吏，厥爽主運作，萬爽主財用，引爽主迎客，禾爽主商賈，“爽”相當于唐朝的“六省”，又置“督爽”以“總三省”。“九爽”為異牟尋時從南詔開國時建立的兵曹、戶曹、客曹、刑曹、工曹、倉曹等發展而來，“六曹”如內地府州的具體部門，較接近唐朝的建制。此外，還設負責畜牧業與糧儲的“三讬”，其中乞讬主馬，祿讬主牛，巨讬主倉廩，諸爽和讬均由清平官、酋望和大軍將兼任。另有掌管賦稅的“爽酋”“彌勒”和“勤齊”，又設“孺司”掌宮廷機密。

南詔政區的設置與地方官制。統一洱海地區后，南詔將統治中心遷到太和城（在今大理市以南）。公元746年南詔據有云南東部地區，打敗唐軍的三次進討后，在昆川建拓東城（在今昆明市區）作為東都，鎮攝今云南東部。公元779年，南詔與吐蕃聯合進攻西川（今四川）遭到慘敗，南詔王異牟尋驚懼，將都城遷到陽苴咩城（在今大理）。陽苴咩城與周圍的太和、龍尾、大厘、龍口、邆川諸城，形成易守難攻的群星拱月之勢。

南詔的地方機構為十賧、八節度和二都督府，建置類似于唐朝內地。除十賧、八節度、二都督府等軍事統治機構外，還設府州郡縣等行政機構，各節度、都督兼所在府州的刺史，郡縣受其管轄。十賧是南詔的腹心地帶，也是人眾富庶之地。十賧分別是：苴咩賧，治今大理城，受南詔王直轄。大厘賧，治今大理市喜洲；鄧川賧，治今洱源縣鄧川；矣和賧，治今洱源縣；趙川賧，治今大理市風儀；白崖賧，治今彌渡縣紅巖；蒙舍賧，治今巍山，即南詔的故地；蒙秦賧，治今巍山縣；云南賧，治今祥云縣云南驛；品澹賧，治今祥云縣城。

八節度、二都督府為十賧以外地區的統治機構，節度、都督分別任該機構的軍事長官。八節度分別為：弄棟節度，駐弄棟城（在今云南姚安）。云南節度，駐云南城（在今祥云縣云南驛）。拓東節度，治拓東城。開南節度，駐開南城（在今云南景東）。銀生節度，駐銀生城（在今云南景洪）。寧北節度，南詔前期于寧北城（在今云南洱源縣）置寧北節度，后移駐劍川（今云南劍川），改稱“劍川節度”。永昌節度，治永昌城（在今云南保山）。鎮西節度，南詔王閣羅鳳西開尋傳，于鎮西城（在今緬甸北部曼冒）置鎮西節度，后遷治麗水城（在今緬甸北部密支那以南達羅基），改稱“麗水節度”。二都督府為：通海都督府，治今云南通海。會川都督府，治今四川會理。節度、都督府管轄數量不等的城鎮或據點。

南詔的地方官制相當完善。據《蠻書》：公元794年，冊封南詔的唐使至白崖賧治所白崖城，有“城使”尹嵯率兵迎接。另據《南詔德化碑》，立碑人中有李姓“白崖城大軍將”，可知十賧由“城使”一類官吏管理，可能還由大軍將兼領。節度和都督一般由大軍將出任，并設有副職和下屬官員。另據《新唐書·南詔傳》：南詔之府分大、中、下、小四等，每府設主將和副將，大府的主將和副將分別稱“演習”和“演覽”，中府為“繕裔”與“繕覽”，下府稱“澹酋”和“澹覽”，小府為“幕偽”與“幕覽”。各府還設“陀酋”，相當于唐朝的管記，又置“陀西”，類似于唐朝的判官。百姓凡萬家設“都督總管”，千家置“治人官”，百家設“總佐”，村寨設“理人處”。上級機構若下文書，必規定送達基層的期限。南詔設置的統治機構，其機構數量、管控程度、管理效率都達到很高的水平。

南詔對軍隊的建設十分重視，軍隊的數量也頗可觀。公元779年，異牟尋聯合吐蕃進攻西川（今四川），所率兵力達20萬人。南詔軍隊由常備軍、義務兵和強征兵三部分組成。據《蠻書》記載，南詔軍中有優秀鄉兵組成的“羅苴子”，每百人置“羅苴佐”一人主之，羅苴子負犀皮甲胄，跣足而歷險如飛。南詔又從羅苴子中擇人組成南詔王及大軍將的侍衛親軍“負排”，羅苴子和負排都是常備軍，南詔的常備軍約有3萬人。南詔軍隊的主力是義務兵。南詔規定參加戰斗不分文武，壯者皆為戰卒，有馬則為騎兵，兵仗裝備各自供給，并無官給之說。每家凡有丁壯，皆定為馬軍，各據村寨之遠近，分為四軍，以旗幡色別東南西北。南詔將所轄百姓按居住區域編入行伍，平時從事生產活動，同時參加軍事訓練并負責維持地方治安，戰時則須自備裝備參加戰爭。

南詔重視常備軍、義務兵軍事技能的訓練。每年秋收之后，兵曹長行文至諸城邑村寨，丁壯收到通知后須立即匯集，其所攜帶的軍事裝備必須符合相關要求，一旦出現不合規定的事宜就將因此獲罪。訓練之法如臨敵，布陣時羅苴子在前，弓箭手排后，馬軍30騎為一隊，常為定制，若有交錯為犯令。馬軍測試必須通過射箭、40 步外騎馬擊立柱、盤槍百轉無失、能算能書等項目，合格者予以獎勵。步卒要測試急行登山、跳遠、鳧水、劍法、負重行走等項目，成績優秀者或升任羅苴子。丁壯自身也重視學習軍事技能，凡遇農隙，村寨中有馬者皆騎馬于立柱下試習。南詔還規定，每名出征將士可攜帶一斗五升的軍糧，同時允許軍隊出南詔轄地后可以劫掠糧草。這樣一來，由于軍士“憂糧易盡，心切于戰”，容易形成勇猛速決的作戰特點。在作戰部署上，以2500人組成一營，同時安排南詔王心腹和清平官在陣前監視，并記錄將士軍功大小及用命與否，以此為賞罰的依據。軍士犯令罰杖50—100下，受傷者給予醫治，傷背部者被視為臨陣退逃而遭嚴懲。

南詔注重開拓和經營周邊地區，并形成一些相關的制度。在唐肅宗、德宗、文宗在位的時期，南詔向外的擴展達至高潮。肅宗時南詔王閣羅鳳“西開尋傳，南通驃國”，把疆界發展到云南西南部與今緬甸北部，并逐漸鞏固在其地的統治。德宗時，南詔王異牟尋從吐蕃轄地奪取今劍川、鶴慶、麗江等地，并進兵今臨滄與西雙版納地區，征服茫蠻諸部落，于今臨滄、西雙版納置銀生節度，以后征服茫天連諸部。南詔多次攻入中南半島南部，但未能建立鞏固的統治。南詔在南部的疆界，大致在今緬甸、老撾、泰國的北部地區。

在統治范圍南詔設置諸多的機構、城鎮與據點，派遣官吏和軍隊實施管理。據《蠻書》：南詔在永昌以北至越禮城（在今云南騰沖東北），管長傍、藤彎兩地，長傍、藤彎亦各置城。其南至些樂城（在今云南芒市），附近有羅君尋城，又西至利城（在今云南梁河西），渡水西南有押西城，進入今緬甸北部有尋傳大川城，北上有安西城、寶山城，渡過麗水（今伊洛瓦底江）有金寶城，眉羅苴西南有金生城，從金寶城北牟郎城渡麗水可至金寶城。從金寶城西折東北至門波城，西北至廣蕩城，與吐蕃地區相接。由鎮西城南可至蒼望城，東北至彌城，在祁鮮山有摩零都督城。南詔所置諸城主要是統治機構治所或軍事據點。派遣鎮守的官吏，為躲避瘴癘有時住在他處。

南詔社會處于奴隸制時期，統治周邊地區也帶有奴隸制的色彩，包括將邊地人口遷往他地安置、征集邊地丁壯作戰等內容。公元794年，南詔與唐朝重修舊好，全面清理鐵橋（在今麗江）曾附吐蕃的部落。南詔從其地遷施蠻、順蠻、磨些蠻諸種數萬戶，至拓東城一帶“以實其地”。又從永昌（今保山）遷望苴子蠻、望蠻外喻部落等1000 余戶至拓東城，“分隸城傍，以靜道路”。南詔攻破茫蠻、弄棟蠻、漢裳蠻，亦遷往云南東部。南詔還攻下施蠻城邑，俘虜其王及其宗族遷于蒙舍城（治今巍山），又遷順蠻首領及宗族于白崖（在今彌渡）。南詔將邊地人口遷往他地安置，大致出自以下的考慮：一是將邊地人口遷離本土，以減少邊地部落的反抗，同時在周邊地區形成甌脫地帶便于控制。二是分化曾經敵對的部落，使之盡早降伏。三是充實遭受戰亂破壞的地區，促進其地經濟的恢復。閣羅風平定云南東部諸爨白蠻的反叛，將其人口20余萬戶遷至西部地區。這一次遷徙的規模很大，乃致今滇東北、滇中“蕩然兵荒矣”。以后南詔幾次遷徙邊地的人口，大都安置在云南東部的諸爨舊地。

另據《蠻書》：閣羅鳳既定尋傳，令名為“野蠻”的部落散居山谷，無戰其蠻自行調伏，有戰南詔召之，置于陣前充當敢死隊。如不前沖，監陣蠻官持刀于后驅之。南詔及諸城鎮大將出兵，多以“望苴子”等邊地丁壯充當前陣。文宗時南詔出兵驃國，擄其眾3000余人為奴隸。南詔攻破彌諾國與彌臣國，劫其金銀，擄其民數千人送北部金沙江淘金。南詔的上述做法屢見于記載，說明并非權宜之計，而屬于常態化的制度建設措施。

[1]山地文明指與農業文明、游牧文明對舉另一種類型的文明。基本特征是分布區域以山地為主，在自然環境與資源的開發利用，以及居民在類別與文化類型、歷史發展等方面存在復雜多樣性。山地文明主要分布在云、貴、桂諸省，以及川、湘、鄂、皖、贛、遼、吉等省的多山地區。山地文明與農業文明、游牧文明之間，存在共存互補的復雜關系。

[2]方鐵：《中原王朝的夷夏觀及其治邊》，《社會科學戰線》2009年第11期。

[3]方鐵：《中原王朝的夷夏觀及其治邊》，《社會科學戰線》2009年第11期。

[4]方鐵、黃禾雨：《中原王朝的夷夏觀及其治邊》，《社會科學戰線》2009年第11期。

[5]方鐵、黃禾雨：《論中原王朝治邊的文化軟實力》，《中國邊疆史地研究》2013年第2期。

[6]《諸葛亮集》卷4《南蠻》，中華書局1960年版編校本，第102頁。

[7]（晉）常璩撰：《華陽國志》卷4《南中志》。

[8]《北史》卷95《僚傳》。

[9]方鐵：《論元明清三朝的蠻夷觀》，《社會科學輯刊》2016年第1期。

[10]方鐵：《論元明清三朝的蠻夷觀》，《社會科學輯刊》2016年第1期。

[11]方鐵：《論元明清三朝的蠻夷觀》，《社會科學輯刊》2016年第1期。

[12]（清）顧炎武：《天下郡國利病書·廣西備錄·戶口》，上海古籍出版社2012年版，第3458頁。