代序 功能性分權(quán)理論探索三十年[1]

——陳國權(quán)教授訪談

[作者按]應(yīng)著名期刊《學(xué)術(shù)月刊》的訪談邀請，我對(duì)自己三十年來關(guān)于功能性分權(quán)理論的探討進(jìn)行了回顧，尤其對(duì)近十年主持的三項(xiàng)國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目的研究進(jìn)展進(jìn)行了梳理。現(xiàn)收錄于此，代為序言。

陳國權(quán)（被訪談人），浙江大學(xué)求是特聘教授、博士生導(dǎo)師，浙江大學(xué)中國地方政府創(chuàng)新研究中心主任，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院名譽(yù)院長，浙江省有突出貢獻(xiàn)中青年專家，北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心研究員，國家社會(huì)科學(xué)基金評(píng)審組專家。先后三次主持國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目，主要研究領(lǐng)域：權(quán)力法治與廉政治理、地方政府創(chuàng)新等。著有《權(quán)力法治與廉政治理》《責(zé)任政府：從權(quán)力本位到責(zé)任本位》《權(quán)力制約監(jiān)督論》《社會(huì)轉(zhuǎn)型與有限政府》《政治監(jiān)督論》《地方政府改革創(chuàng)新論》等著作，相關(guān)作品獲得教育部人文社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果二等獎(jiǎng)、三等獎(jiǎng)及浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果一等獎(jiǎng)等獎(jiǎng)項(xiàng)。

盧志朋（訪談人）：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生

盧志朋：陳老師，您好，感謝您接受訪談！首先，想請您談?wù)勀侨绾巫呱蠙?quán)力法治與廉政治理的學(xué)術(shù)研究道路的？

陳國權(quán)：個(gè)人的命運(yùn)往往與國家的發(fā)展息息相關(guān)，有時(shí)甚至?xí)荒撤N無形的力量裹挾前行。對(duì)于我這一代大多數(shù)學(xué)者來說，從事的研究并非一種預(yù)設(shè)之后的理性選擇，多是一種基于學(xué)術(shù)志趣的求知探索。我也不例外，從事中國特色權(quán)力制約監(jiān)督理論研究也與當(dāng)代中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程密切相關(guān)。

我是改革開放后的“七八級(jí)”大學(xué)生，當(dāng)時(shí)懷著投身工業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的夢想，報(bào)考了浙江大學(xué)精密機(jī)械工程專業(yè)，希望成為一名工程師。然而，人生的發(fā)展不以人的意志為轉(zhuǎn)移，不可能沿著既定的規(guī)劃前進(jìn)。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大改變，社會(huì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科得以逐步恢復(fù)重建，以前的敏感話題不再是禁區(qū)，越來越多的社會(huì)新現(xiàn)象、新問題引起了我的興趣和思考，促使我在浙江大學(xué)獲得工學(xué)學(xué)士學(xué)位后繼續(xù)攻讀第二法學(xué)學(xué)士學(xué)位，開始從機(jī)械工程領(lǐng)域向社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域邁進(jìn)。當(dāng)時(shí)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域最熱的研究話題莫過于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革的討論，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)家還是政治學(xué)者，都紛紛從不同的角度指點(diǎn)江山、揮斥方遒、建言獻(xiàn)策。與之不同的是，市場經(jīng)濟(jì)（當(dāng)時(shí)稱為商品經(jīng)濟(jì)）蓬勃發(fā)展過程中日益突出的腐敗現(xiàn)象對(duì)我更有吸引力，我一直密切關(guān)注著兩者之間的聯(lián)系。

作為一項(xiàng)重大的歷史性變革，改革開放的基本國策推動(dòng)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，這極大地激發(fā)了社會(huì)積極性和發(fā)展了社會(huì)生產(chǎn)力。然而，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌涉及政治關(guān)系、社會(huì)關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)利益的重大調(diào)整，不可能一帆風(fēng)順，當(dāng)時(shí)的理論界甚至一度掀起了“腐敗不可避免”的激烈爭論。

與同代學(xué)人一樣，我目睹了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展混亂與腐敗多發(fā)現(xiàn)象以及由此而導(dǎo)致的政治風(fēng)波。起初，我一直認(rèn)為“雙軌制”是造成我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中腐敗滋長和蔓延的主要原因。一方面，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌實(shí)質(zhì)上是社會(huì)資源由行政配置向市場配置的過渡，在這個(gè)過渡時(shí)期，行政配置與市場配置出現(xiàn)共存的局面，導(dǎo)致各種資源（商品、資金、外匯等）平價(jià)與市價(jià)并存的“雙軌制”，形成了商品的價(jià)差、資金的利差、外匯的匯差等大量租金；另一方面，體制轉(zhuǎn)軌使企業(yè)成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體，而政府仍然對(duì)大量稀缺資源實(shí)行行政管制，掌握大量潛在租金的分配權(quán)。獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體為了獲得巨額的租金利潤，會(huì)千方百計(jì)地行賄，從而造成普遍性的腐敗現(xiàn)象。對(duì)此，我先后撰寫了《論行政管制中的尋租現(xiàn)象與廉政問題》《論經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中的尋租現(xiàn)象與反腐敗斗爭》《論利益驅(qū)動(dòng)與腐敗現(xiàn)象的蔓延》等理論文章，分別從腐敗危害、腐敗成因、腐敗治理等層面分析了當(dāng)代中國政治腐敗的內(nèi)在機(jī)理和應(yīng)對(duì)策略，后來這些文章陸續(xù)正式發(fā)表。

同時(shí)，隨著20世紀(jì)90年代國內(nèi)外形勢的發(fā)展變化，一大批發(fā)展中國家在致力于現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，普遍受到腐敗現(xiàn)象的嚴(yán)重困擾。由此，我的觀察視角不再僅限于國內(nèi)，而是進(jìn)一步拓寬到與中國同處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的發(fā)展中國家。早在1968年，美國政治學(xué)大師塞繆爾·亨廷頓在《變革社會(huì)中的政治秩序》著作中，就拋出了“某一國家處于變革時(shí)期的腐化現(xiàn)象比該國在其他時(shí)期的腐化現(xiàn)象更為普遍。大致看來，有理由認(rèn)為，腐化程度與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)迅速現(xiàn)代化有關(guān)”的論斷。無疑，這為處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的不發(fā)達(dá)國家敲響了警鐘。延續(xù)著前輩的研究基礎(chǔ)，我也嘗試著將腐敗問題納入現(xiàn)代化理論框架之中加以分析，撰寫了《不發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展過程中腐敗現(xiàn)象的對(duì)策研究》《腐敗：現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治公害》等論文。其中，《不發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展過程中腐敗現(xiàn)象的對(duì)策研究》這篇論文刊于《社會(huì)學(xué)研究》1993年第6期，這也極大地激發(fā)了我的學(xué)術(shù)興趣和研究信心。

未曾想到，早期對(duì)腐敗問題的關(guān)注竟會(huì)演變成我后來具有自覺意識(shí)的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域。經(jīng)過長期耕耘和持續(xù)探索，我的研究視野也從當(dāng)初的腐敗議題拓展到如今的功能性分權(quán)理論。彈指一揮間，至今已有30余年了。

盧志朋：在一個(gè)領(lǐng)域堅(jiān)持耕耘30余年，真是不易！您剛才談到您的研究視野從社會(huì)腐敗議題延伸到功能性分權(quán)理論，可否請您講一下這種研究歷程的演變出于何種考慮？

陳國權(quán)：在人類長達(dá)幾千年之久的歷史長河之中，腐敗向來就和權(quán)力緊密聯(lián)系在一起。“權(quán)錢交易”“權(quán)色交易”等腐敗現(xiàn)象的背后，更深層次地反映了權(quán)力異化與濫用問題。那時(shí)，出于對(duì)知識(shí)的新鮮感和好奇心，我在工作之余如饑似渴地閱讀《政府論》《論法的精神》《聯(lián)邦黨人文集》等西方政治學(xué)經(jīng)典著作，權(quán)力、限權(quán)、制衡等概念在我腦海中反復(fù)呈現(xiàn)、交匯融合。其中，英國歷史學(xué)家阿克頓勛爵“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”的觀點(diǎn)給了我極深的印象，這一觀點(diǎn)已被近現(xiàn)代的政治家普遍認(rèn)同，在一定程度上促使我從權(quán)力的角度探究腐敗問題，這也是我思考中國特色權(quán)力制約監(jiān)督問題的邏輯起點(diǎn)。

起點(diǎn)找到了，但具體怎么操作就成了下一步的主要問題了。所幸的是，這一時(shí)期工作的改變不經(jīng)意間為我的研究找到了一個(gè)恰當(dāng)?shù)那锌凇！拔母铩币院螅h的紀(jì)檢部門經(jīng)歷了“撤—設(shè)”的邏輯反復(fù)，國家監(jiān)察部門也開始組建，紀(jì)檢監(jiān)察工作步入正軌。1990年，在國家監(jiān)察部支持下，國家監(jiān)察部浙江大學(xué)教育培訓(xùn)中心（后改建為中央紀(jì)委監(jiān)察部杭州培訓(xùn)中心）成立了，我在該中心從事教學(xué)和科研工作。出于為全國紀(jì)檢監(jiān)察干部講學(xué)的工作需要，我也逐步學(xué)習(xí)行政監(jiān)察知識(shí)和研究紀(jì)檢監(jiān)察問題，在與紀(jì)檢監(jiān)察干部的交流之中更是獲得了中國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)行的基本狀況，從而引發(fā)我對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督理論的深層次思考，并試圖以行政監(jiān)察的小切口撬開腐敗問題研究的大門。由此，我于20世紀(jì)90年代初在《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）先后發(fā)表《行政原則與行政監(jiān)察職能的相關(guān)性分析》《行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制研究》《我國行政監(jiān)察的若干發(fā)展問題》等諸多文章，并出版了《比較行政監(jiān)督導(dǎo)論》這部著作。及至1998年左右，從單一的行政監(jiān)察研究拓寬到政治監(jiān)督領(lǐng)域。總之，從權(quán)力的角度剖析腐敗問題，成為我這一階段學(xué)術(shù)研究的基本面向。

盧志朋：陳老師，對(duì)腐敗問題的思考是您從事權(quán)力制約監(jiān)督研究的邏輯起點(diǎn)，那么，后來何種因素促使您進(jìn)行本土化知識(shí)創(chuàng)新，并系統(tǒng)提出功能性分權(quán)理論呢？

陳國權(quán)：我們都知道，理論的匱乏一直是中國問題研究的短板。在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初這段時(shí)期，一大批西方經(jīng)典理論被廣泛地譯介到中國。那時(shí)，套用西方經(jīng)典理論解釋中國問題成為時(shí)髦，以西方理論為中國發(fā)展“開藥方”成為顯學(xué)。身處時(shí)代之中，我也難免如此。在打開國際化視野的同時(shí)，我逐步從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)等多學(xué)科的視角思考市場經(jīng)濟(jì)、權(quán)力監(jiān)督等議題，先后撰寫了《西方政治監(jiān)督理論的發(fā)展邏輯》《轉(zhuǎn)變中的公共行政范式——從官僚制行政走向后官僚制行政》《人性預(yù)設(shè)轉(zhuǎn)變與公共行政理論變革》《論社會(huì)公正與政府的公共性》《有限政府：一種知識(shí)論的視角》《經(jīng)濟(jì)理性與新公共管理》等一系列學(xué)術(shù)論文，部分文章發(fā)表在《政治學(xué)研究》《公共管理學(xué)報(bào)》等刊物上，并出版了《政治監(jiān)督論》《社會(huì)轉(zhuǎn)型與有限政府》等著作。但這種將西方理論作為舶來品的研究方式似乎充滿了“按圖索驥”做學(xué)問的味道，對(duì)中國現(xiàn)實(shí)問題的解釋力也越來越弱。

當(dāng)時(shí)，我負(fù)責(zé)浙江大學(xué)MPA中心工作并擔(dān)任MPA導(dǎo)師，與MPA同學(xué)有非常深入的交流。MPA 同學(xué)大多是地方政府工作人員，他們有經(jīng)歷、有想法，對(duì)地方政府的實(shí)踐有非常鮮活的感性認(rèn)識(shí)。在一次次交流討論中，我愈發(fā)覺得西方理論與中國現(xiàn)實(shí)似乎有種脫離之感。正是看到了理論與實(shí)踐的差距，我不得不進(jìn)行反思：事實(shí)與理論，究竟誰處于優(yōu)先地位？換言之，當(dāng)書本的東西與現(xiàn)實(shí)的觀察不一樣時(shí)，是罔顧復(fù)雜變化的現(xiàn)實(shí)，還是拋去理論束縛推倒重來，成為擺在我們面前的兩條道路。毫無疑問，我選擇了后者，從本土化實(shí)踐出發(fā)，另尋理論出路。

也就是從那時(shí)起，我越來越關(guān)注發(fā)生在中國大地上的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，特別是在中國地方政府創(chuàng)新和民營化過程中出現(xiàn)的問題。經(jīng)過長期的觀察，我發(fā)現(xiàn)中國政府并非單純地遵循著有限政府的邏輯。相反，各級(jí)地方政府在經(jīng)濟(jì)增長中一直扮演著極其重要的角色，在高經(jīng)濟(jì)增長背后體現(xiàn)了政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高執(zhí)政能力。當(dāng)然，這種模式也蘊(yùn)藏著權(quán)力濫用專斷的高廉政風(fēng)險(xiǎn)，我將其稱之為地方政府的“雙高”現(xiàn)象，即“高經(jīng)濟(jì)增長與高廉政風(fēng)險(xiǎn)”。

此后，我的思路更加清晰了，帶領(lǐng)我的團(tuán)隊(duì)有針對(duì)性地開展研究。特別是2009年以后，我的團(tuán)隊(duì)關(guān)于權(quán)力制約監(jiān)督的相關(guān)研究議題先后三次獲得國家社科基金重大項(xiàng)目資助。對(duì)此，我們一直秉持“國家水準(zhǔn)和權(quán)威性”理念從事研究工作，嘗試進(jìn)行一些本土化的知識(shí)創(chuàng)新，提出了地方政府法治悖論、系統(tǒng)性腐敗、腐敗裂變式擴(kuò)散、“第三區(qū)域”、政企統(tǒng)合治理、三重治理邏輯等一系列理論命題和學(xué)術(shù)概念。經(jīng)過我們團(tuán)隊(duì)的長期共同努力，初步形成了中國特色權(quán)力制約監(jiān)督理論體系的系統(tǒng)化思考，即功能性分權(quán)理論。

盧志朋：陳老師，功能性分權(quán)理論甫一提出，就引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，您能否介紹一下功能性分權(quán)理論的核心觀點(diǎn)？

陳國權(quán)：好的。我們所說的功能性分權(quán)是指決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分權(quán)。我們探索的功能性分權(quán)理論事實(shí)是對(duì)黨的十七大提出的“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制”的理論闡釋。這一理論體系主要包括以下的觀點(diǎn)。

首先，我們認(rèn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的非法治化導(dǎo)致了當(dāng)代中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。任何一個(gè)實(shí)際運(yùn)行中的政府，不僅是一種體制、一個(gè)體系，也是一個(gè)因應(yīng)環(huán)境變化的動(dòng)態(tài)過程。這種動(dòng)態(tài)過程折射到現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，往往表現(xiàn)為政府職能的擴(kuò)張和縮小以及由此帶來的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的變化。總的來看，在中國推進(jìn)市場化改革過程中，政府職能和權(quán)力結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整既促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)長達(dá)四十多年的高速增長，也帶來了權(quán)力濫用專斷的高廉政風(fēng)險(xiǎn)，使得經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的發(fā)展失衡成為普遍現(xiàn)象。因此，我們功能性分權(quán)理論聚焦于“雙高”現(xiàn)象，從權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力過程的視角，系統(tǒng)剖析當(dāng)代中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的制度環(huán)境與行為機(jī)制。具體來說，一方面，地方政府經(jīng)營行為和公司化運(yùn)作模式的持續(xù)性存在，造成了國家與社會(huì)關(guān)系中的外部權(quán)力失衡和政治系統(tǒng)內(nèi)部“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)”的權(quán)力失衡，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的雙重失衡阻礙了當(dāng)代中國政治經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，使得公民權(quán)利難以成為國家權(quán)力的制衡力量，決策權(quán)高度集中，執(zhí)行權(quán)依附于高層權(quán)力，監(jiān)督權(quán)則被弱化甚至邊緣化。另一方面，權(quán)力過程的“名實(shí)分離”擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展之間的張力，在權(quán)力運(yùn)行規(guī)范體系存在結(jié)構(gòu)脆性的情況下，“名”與“實(shí)”的模糊狀態(tài)通常會(huì)誘導(dǎo)地方政府權(quán)力的非法治化運(yùn)作，有不少政府往往借用合理性之名，掩蓋其違法之實(shí)。我和我的博士生合作發(fā)表在《政治學(xué)研究》2017年第4期的《名實(shí)分離：雙重約束下的地方政府行為策略》一文，可算作功能性分權(quán)理論對(duì)這一現(xiàn)象的系統(tǒng)表述。

其次，在借鑒國外理論知識(shí)時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)西方“三權(quán)分立”的政治性分權(quán)模式無法從根源上解決我國權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的非法治化難題。權(quán)力分工是國家治理復(fù)雜化的要求，但以西方“三權(quán)分立”為表現(xiàn)形式的政治性分權(quán)，注重于建立立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)既相互分立又相互制衡的權(quán)力體系，它扎根于西方特定的歷史條件與社會(huì)文化環(huán)境，將此分析框架套用于解決我國權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的非法治化難題，不可避免遭遇不適之困境。一方面，西方政治性分權(quán)模式與當(dāng)代中國公有制經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)存在契合性困境。“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”是馬克思主義經(jīng)典理論的重要論斷。而作為上層建筑重要組成部分的國家權(quán)力制度安排也要適應(yīng)于相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)今中國的基本經(jīng)濟(jì)制度是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。特別是土地公有制的制度安排，使得政府（尤其是地方政府）擁有經(jīng)營土地、經(jīng)營轄區(qū)、經(jīng)營城市的責(zé)任和權(quán)力。與之相反，西方政治性分權(quán)模式根植于西方私有財(cái)產(chǎn)制度之中，它是與以私有制為主體的自由市場經(jīng)濟(jì)相匹配的權(quán)力制衡體制。就此而言，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異在一定程度上使得西方“三權(quán)分立”的政治性分權(quán)模式無法從根源上解決我國權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的非法治化難題。另一方面，消極權(quán)力觀下的有限政府理念與當(dāng)代中國的效率優(yōu)先戰(zhàn)略存在適應(yīng)性困境。通常情況下，國家權(quán)力的配置與社會(huì)制度的安排總是隱含著某種主觀預(yù)期和理論預(yù)設(shè)，也就是我們所說的權(quán)力觀念。西方的政治性分權(quán)是消極權(quán)力觀的產(chǎn)物，對(duì)公權(quán)力的使用持有謹(jǐn)慎的態(tài)度，往往要求政府權(quán)力在限制的空間內(nèi)發(fā)揮作用，并采取內(nèi)部制衡與外部監(jiān)督的多種方式對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制，建立有限政府。而黨的十一屆三中全會(huì)召開后，我國開始追求效率優(yōu)先戰(zhàn)略，將經(jīng)濟(jì)增長績效作為執(zhí)政合法性的重要基礎(chǔ)，更多體現(xiàn)了積極權(quán)力觀下的有效政府理念。顯然，面對(duì)當(dāng)代中國有效政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況和復(fù)雜情形，西方“三權(quán)分立”的政治性分權(quán)模式難以做出有效的理論解釋，更無法為積極權(quán)力觀下權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化提供有效的“藥方”。

再次，我們強(qiáng)調(diào)，雖然中國不適合采用政治性分權(quán)體制，但需要建立法治與有效的功能性分權(quán)體制。大家都知道，一個(gè)高效的、廉潔的政府，無論是對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是社會(huì)的進(jìn)步都是不可缺少的，處于社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中的當(dāng)代中國更是如此。否定西方“三權(quán)分立”體制對(duì)于我國適用性的同時(shí)，并不意味著否定分權(quán)制衡的必要性。為此，我們團(tuán)隊(duì)另辟蹊徑，基于中國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度，試圖超脫西方“三權(quán)分立”的政治性分權(quán)思想束縛，錨定權(quán)力高效運(yùn)行和低廉政風(fēng)險(xiǎn)的雙重目標(biāo)，旨在建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，為當(dāng)代中國的權(quán)力法治與廉政治理提供思路。一方面，我國公共治理的法治化要通過決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分權(quán)與制衡來實(shí)現(xiàn)。我們認(rèn)為，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約有助于防止權(quán)力濫用專斷。“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，分權(quán)制衡與監(jiān)督對(duì)防止權(quán)力濫用專斷有正向效應(yīng)。分權(quán)才能形成權(quán)力與權(quán)力之間的制約關(guān)系。換言之，唯有將權(quán)力分解開來，構(gòu)建起權(quán)力間的交叉關(guān)系，才可以有效壓縮權(quán)力濫用專斷的空間。因此，我們功能性分權(quán)理論主張?jiān)诠矙?quán)力機(jī)關(guān)分工基礎(chǔ)上重構(gòu)分權(quán)制衡理論，從三事分工、三職分定到三責(zé)分置，最終循序推導(dǎo)至“決策、執(zhí)行與監(jiān)督”三權(quán)分立，這種權(quán)力類別及權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)的區(qū)分可以為不同權(quán)力之間的鉗制奠定基礎(chǔ)。另一方面，我國公共治理的有效性要通過決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的相互協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)。權(quán)力分離是防止權(quán)力濫用專斷的前提，而在分離的基礎(chǔ)上建立起多重權(quán)力運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制，則是保障權(quán)力運(yùn)行效率的關(guān)鍵。眾所周知，分工和協(xié)調(diào)是現(xiàn)代管理活動(dòng)提高效率的必然要求，在政府管理過程中為了提升效率的分工就體現(xiàn)為功能性分權(quán)，二者的內(nèi)涵具有一致性。隨著公共事務(wù)復(fù)雜性程度的提高，單一權(quán)力主體顯然無法應(yīng)對(duì)繁雜的事務(wù)，這就要求將繁雜的公共事務(wù)進(jìn)行分工，將政府職權(quán)進(jìn)行劃分，以保證公權(quán)力的運(yùn)行效率。但為了避免權(quán)力分立的碎片化導(dǎo)致運(yùn)行效率的喪失，需要在權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力過程維度建立起一些協(xié)調(diào)機(jī)制。在功能性分權(quán)的框架下，當(dāng)代中國已經(jīng)進(jìn)行了初步探索，并取得了一定成效。例如，建立了權(quán)力的制度化配置、權(quán)力的單向監(jiān)督以及基于事權(quán)分離基礎(chǔ)上的權(quán)力約束等制約機(jī)制；完善了互動(dòng)式協(xié)調(diào)機(jī)制、介入式協(xié)調(diào)機(jī)制以及混合協(xié)調(diào)機(jī)制等公權(quán)力協(xié)調(diào)體制；等等。當(dāng)然，由于我國“強(qiáng)監(jiān)督—弱制約”控權(quán)模式的長期影響，基于事權(quán)分離的制約機(jī)制在當(dāng)代中國政治實(shí)踐中還有巨大的完善空間。

總之，功能性分權(quán)體系旨在建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，通過合理配置集權(quán)與分權(quán)、制約與協(xié)調(diào)等要素之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在運(yùn)行過程中通過協(xié)調(diào)配合與相互約束等方式提高效率、發(fā)揮效能，從而實(shí)現(xiàn)保障權(quán)力運(yùn)行效率和防止權(quán)力濫用專斷的雙重目標(biāo)。

盧志朋：相比西方三權(quán)分立的政治性分權(quán)模式，您認(rèn)為中國有著自身獨(dú)特的分權(quán)模式。那么，這種功能性分權(quán)模式有著什么樣的特征和功能？

陳國權(quán)：一定的政治體系只有與一定的社會(huì)環(huán)境取得動(dòng)態(tài)平衡，才能夠生氣勃勃地成長，并推動(dòng)整個(gè)社會(huì)前進(jìn)。我覺得功能性分權(quán)在中國的形成有其特定的制度環(huán)境、文化基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要。一方面，功能性分權(quán)體系從屬于一統(tǒng)集中的國家權(quán)力，是在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行治理權(quán)力的分離。中國共產(chǎn)黨對(duì)國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為組織嵌入和個(gè)人嵌入兩種形式。在組織嵌入層面，黨的各級(jí)各類組織（黨委、紀(jì)委、黨組等）在公權(quán)力體系中發(fā)揮重要作用，切實(shí)行使公共權(quán)力；在個(gè)人嵌入層面，黨員通過進(jìn)入國家系統(tǒng)并擔(dān)任職位，在實(shí)踐中落實(shí)黨對(duì)國家系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。故而，在國家權(quán)力集中統(tǒng)一的前提下，功能性分權(quán)理論更加注重組織內(nèi)治理權(quán)的分權(quán)，試圖通過制度化手段在同一組織內(nèi)部進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能劃分，并賦予特定主體進(jìn)行特定職能的履行及其特定權(quán)力的行使，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，保障公民權(quán)利。另一方面，功能性分權(quán)能夠賦予公權(quán)力主體較大的行動(dòng)空間。我們在描述“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”這一中國政治力量對(duì)比的真實(shí)寫照時(shí)，也不能忽略強(qiáng)大的國家能力在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的顯著作用。因此，功能性分權(quán)理論在現(xiàn)實(shí)中國政治發(fā)展的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的擁有者可以通過行使多元政策工具激發(fā)市場和社會(huì)活力。還需更進(jìn)一步指出，在當(dāng)代中國，公權(quán)力主體仍然掌控著市場要素（資本、土地、人口流動(dòng)），積極參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)生。但為了便于公權(quán)力主體展開與其他部門的協(xié)調(diào)，在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)三權(quán)之間的協(xié)調(diào)溝通，從而提升公權(quán)力行為的效力以及提升各個(gè)權(quán)力主體分工協(xié)作的效率。

盧志朋：陳老師，我們還注意到，在功能性分權(quán)理論中，您將“黨和國家”作為特定研究對(duì)象，并以“廣義政府”這一名詞加以概括，您能否為我們簡單介紹一下“廣義政府”的基本含義？

陳國權(quán)：好的。長期以來，無論是政治學(xué)理論研究還是現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐，通常會(huì)以“黨和國家”及其相關(guān)概念來描述中國的公權(quán)力體制，諸如“黨國體制”“黨政體制”“黨治國家”“以黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)為核心的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)”等概念描述成為理解中國共產(chǎn)黨體系與國家體系之間關(guān)系的重要內(nèi)容。然而，“黨和國家”的抽象概括會(huì)帶來一種誤解，即“黨和國家”的概括存在西方政黨理論的特定知識(shí)含義，無法準(zhǔn)確地反映中國共產(chǎn)黨與西方政黨的本質(zhì)區(qū)別以及中國共產(chǎn)黨與國家體系的整體性特征。無論從政黨的性質(zhì)還是政黨的功能來看，中國共產(chǎn)黨與西方政黨都有著本質(zhì)的區(qū)別，中國共產(chǎn)黨體系與國家體系形成了緊密的整體性關(guān)系。為了更為準(zhǔn)確、客觀地描述和理解中國的公權(quán)力體制，更加明確地反映“黨和國家”的整體性，我們用“廣義政府”這一整體性概念替代“黨和國家”的概括。強(qiáng)調(diào)“黨和國家”是一個(gè)有機(jī)整體，主要基于兩個(gè)方面的認(rèn)識(shí)。

首先，我們強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨與國家之間的關(guān)系不同于西方政黨與國家之間的關(guān)系。西方政黨具有代表和表達(dá)兩個(gè)典型功能，扮演著選舉工具的角色。但中國共產(chǎn)黨在行使代表和表達(dá)功能的同時(shí)，兼具國家利益整合分配和價(jià)值引領(lǐng)的角色，對(duì)公共資源的權(quán)威性分配具有不容忽視的影響力。更為關(guān)鍵的是，在當(dāng)代中國的治理實(shí)踐中，執(zhí)政黨和國家體系并非獨(dú)自運(yùn)行、各成一系。作為唯一的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的各級(jí)黨組織全面嵌入到國家治理體制之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，形成了具有中國特色的“以黨領(lǐng)政、黨政分工”的黨政關(guān)系。

其次，我們認(rèn)為中國共產(chǎn)黨和各個(gè)國家機(jī)關(guān)同屬于利益表達(dá)、利益綜合、政策制定與政策實(shí)施的政治過程。在這一過程中，中國共產(chǎn)黨和各國家機(jī)關(guān)共同參與和解決現(xiàn)實(shí)的公共治理問題。比如，在國家重大發(fā)展事項(xiàng)的規(guī)劃、決策以及實(shí)施過程中，中國共產(chǎn)黨和國家體系都參與其中，各有分工；在干部人事任免過程中，各級(jí)黨組織向國家機(jī)關(guān)主要職位推薦黨員，行使舉薦權(quán)，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)黨組織建議的國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選進(jìn)行依法選舉任命；等等。概言之，由中國共產(chǎn)黨與國家機(jī)關(guān)統(tǒng)合形成的“廣義政府”在同一個(gè)政治體系之中共同履行著現(xiàn)代國家建設(shè)的各項(xiàng)職能。

盧志朋：理論只有服務(wù)于實(shí)踐問題的解決，才能不斷彰顯其應(yīng)有的生命力。中國學(xué)者在關(guān)注現(xiàn)實(shí)問題的同時(shí)也注重未來走向的思考，您能談?wù)劰δ苄苑謾?quán)理論對(duì)于當(dāng)代中國政治改革和廉政建設(shè)的意義與啟示嗎？

陳國權(quán)：好的。不難發(fā)現(xiàn)，腐敗作為一種社會(huì)政治現(xiàn)象，長期存在于人類社會(huì)發(fā)展的各個(gè)歷史階段之中，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行產(chǎn)生了十分惡劣的影響。它副作用的威力堪與點(diǎn)燃一場巨大社會(huì)變革的催化劑相比，輕則損耗政府效能、造成管理混亂，重則導(dǎo)致國家衰敗、政權(quán)更迭，古今中外因嚴(yán)重腐敗導(dǎo)致人亡政息的例子比比皆是。從積貧積弱和戰(zhàn)火紛飛的舊社會(huì)一路走來的中國共產(chǎn)黨人，更深明此理。2018年1月11日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的講話指出：“自我監(jiān)督是世界性難題，是國家治理的哥德巴赫猜想。”也就是說，尋求一種適合中國國情的權(quán)力監(jiān)督模式，對(duì)于縱深推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭顯得尤為重要。在我的記憶中，“哥德巴赫猜想”是一個(gè)非常神圣的名詞。1978年元月，徐遲在《人民文學(xué)》上發(fā)表了題為《哥德巴赫猜想》的報(bào)告文學(xué)，所昭示的勇攀科學(xué)高峰的精神品質(zhì)，激勵(lì)了一代又一代的青年學(xué)子，同樣也給了我極大的震撼。出于個(gè)人研究興趣的考慮，盡管我轉(zhuǎn)戰(zhàn)到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，無法享受攀登科學(xué)技術(shù)高峰的那份愉悅，但正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)，“自我監(jiān)督”是國家治理的“哥德巴赫猜想”。從這個(gè)意義來說，我和我的團(tuán)隊(duì)長期從事“自我監(jiān)督”議題研究，也可稱得上是國家治理“哥德巴赫猜想”的破解過程。就此而言，功能性分權(quán)理論對(duì)于當(dāng)代中國政治改革的最大意義就在于挖掘中國“廣義政府”的自我監(jiān)督的內(nèi)在機(jī)理和探索具有中國特色的廉政治理之路。

盧志朋：陳老師，您和您的團(tuán)隊(duì)連續(xù)三次受國家社科基金重大項(xiàng)目資助，這在人文社科領(lǐng)域?qū)崒俸币姟?jù)了解，您作為首席專家承擔(dān)的第三項(xiàng)國家社科基金重大項(xiàng)目“基于法治中國建設(shè)的黨和國家監(jiān)督體系研究”這項(xiàng)課題即將結(jié)題，學(xué)術(shù)界很期待相關(guān)研究成果，想請您介紹一下三個(gè)重大項(xiàng)目的基本內(nèi)容，可以嗎？

陳國權(quán)：好的。我和我的團(tuán)隊(duì)非常榮幸，圍繞權(quán)力法治與廉政治理這一議題，連續(xù)三次承擔(dān)國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目，即“健全權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制研究（09ZD007）”（2009年）,“反腐敗法治化與科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制研究（14ZDA016）”（2014年）,“基于法治中國建設(shè)的黨和國家監(jiān)督體系研究（18VSJ052）”（2018年）。對(duì)我而言，三個(gè)重大項(xiàng)目的研究歷程也是個(gè)人學(xué)術(shù)思想不斷錘煉的過程，功能性分權(quán)理論正是在“現(xiàn)象觀察—問題解剖—概念創(chuàng)新—范式構(gòu)建”這一以問題為導(dǎo)向的邏輯循環(huán)中不斷深化的。

具體來說，在第一個(gè)國家社科基金重大項(xiàng)目“健全權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制研究”中，我和我的團(tuán)隊(duì)更多的是基于中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象的密切觀察，系統(tǒng)描述和分析權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)涵與外延、結(jié)構(gòu)特征、運(yùn)行方式、制度功能。我們指出，現(xiàn)有的權(quán)力約束機(jī)制無法對(duì)權(quán)力運(yùn)用主體進(jìn)行有效監(jiān)督，腐敗成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的普遍現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了從個(gè)體的偶發(fā)性向部分地區(qū)或機(jī)構(gòu)的群發(fā)性、組織性轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)性腐敗現(xiàn)象。同時(shí)，腐敗行動(dòng)者相互交換生產(chǎn)和再生產(chǎn)腐敗網(wǎng)絡(luò)的裂變式腐敗以及公職人員與家庭成員共同謀取私利的家庭式腐敗等諸多的現(xiàn)實(shí)政治問題和潛在政治隱患，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了巨大的危害。我們從制度反腐和權(quán)力制約監(jiān)督等層面提出了一些解決路徑。這些研究的成果形成了《權(quán)力制約監(jiān)督論》一書。

在第二個(gè)國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“反腐敗法治化與科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制研究”中，我們延續(xù)并拓寬了權(quán)力制約監(jiān)督研究思路，開始立足于土地公有制、“雙高”現(xiàn)象等本土化問題的剖析，從權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力過程兩個(gè)維度出發(fā)解釋中國出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象和廉政風(fēng)險(xiǎn)的制度性根源，提出了地方政府“法治悖論”和“三重治理邏輯”等命題，認(rèn)為地方政府既是推動(dòng)法治建設(shè)的關(guān)鍵力量，又是破壞法治建設(shè)的主要主體。這種悖論現(xiàn)象源于地方政府三重治理邏輯之間的矛盾性，即地方政府在治理活動(dòng)中普遍存在著政治、經(jīng)濟(jì)和法制三重目標(biāo)，圍繞不同目標(biāo)相應(yīng)形成了以鞏固政權(quán)為導(dǎo)向的政治邏輯、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)邏輯和以法律約束為導(dǎo)向的法制邏輯。在我國現(xiàn)實(shí)治理活動(dòng)中，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)邏輯成為主導(dǎo)、對(duì)權(quán)威秩序的追求導(dǎo)致政治邏輯對(duì)法制邏輯的優(yōu)先性，最終導(dǎo)致法治秩序的缺失。在此基礎(chǔ)上形成了學(xué)術(shù)專著《權(quán)力法治與廉政治理》。

我主持的第三項(xiàng)國家社科重大課題于2018年立項(xiàng)，也是我的團(tuán)隊(duì)近三年主要的研究工作。這項(xiàng)課題試圖在前兩項(xiàng)課題“現(xiàn)象觀察、問題剖析和概念創(chuàng)新”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突破權(quán)力制約監(jiān)督研究的局限，從更加宏觀的視角構(gòu)建中國特色權(quán)力制約監(jiān)督理論體系。目前，我們的一些研究成果散見于《政治學(xué)研究》《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》《中國行政管理》等刊物上，并形成了一部待出版的書稿，書名暫定為《新三權(quán)：功能性分權(quán)理論》,“新三權(quán)論”這個(gè)詞是對(duì)功能性分權(quán)理論的通俗化表達(dá)，源于清華大學(xué)政治學(xué)系景躍進(jìn)教授對(duì)我們研究成果的十大命題的概括和評(píng)介。詳細(xì)地說，這項(xiàng)課題成果主要圍繞廣義政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行過程，立足于當(dāng)代中國權(quán)力制約監(jiān)督的生動(dòng)實(shí)踐和復(fù)雜狀況，借鑒和融合中西方政治哲學(xué)經(jīng)典文論中相關(guān)內(nèi)容和思想，對(duì)權(quán)力制約、社會(huì)分工、三權(quán)分立等思想的源流加以辨析，系統(tǒng)闡述功能性分權(quán)與政治性分權(quán)在基本理念、制度基礎(chǔ)和表現(xiàn)形式等方面存在的差異，對(duì)功能性分權(quán)的基本原理做出明確的界定，從理論概括的抽象層面系統(tǒng)提煉功能性分權(quán)理論體系的專業(yè)術(shù)語，從而提出有別于西方“三權(quán)分立”的理論體系，即“新三權(quán)論”，構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的理論。

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[1]文原刊于《學(xué)術(shù)月刊》2020年第11期。