1.4　生態環境保護將成為高質量發展的重要驅動

1.4.1　生態環境保護是定義高質量發展的關鍵內容

從需求角度看，高質量發展就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展。改革開放40多年來，我國經濟實現了接近10%的年均增速，創造了人類歷史上的一個奇跡，這極大地滿足了人民日益增長的物質產品需求。隨著精神文明建設的大力推進和深入發展，人民日益增長的文化產品需求又獲得了滿足。然而，這還遠遠不夠。隨著人民生活水平的日益提高，對干凈的水、清新的空氣、安全的食品等優質生態產品的需求逐漸增加。因此，從需求角度看，滿足人民日益增長的生態產品需求和對美好生活的向往，成為人民美好生活需求得到滿足的重要核心，也是高質量發展的關鍵內容。

從供給角度看，高質量發展就是在緊緊把握住供給側結構性改革前提下，提高全要素生產率，優化資源配置效率。而生態環境保護的核心正是提高效率。生態環境效率是生產效率、組織效率、法律效率、制度效率等一系列效率的集合，更是各種要素的集合。目前，生態環境保護的抓手主要包括環境規制、環境技術、關停并轉遷等。其中，環境規制可以促進企業進行更多的創新活動，提高企業生產力和產品質量，從而獲得競爭優勢，實現高質量發展。環境技術則更是從源頭、過程、末端等生產全過程直接降低能耗強度，提高生產效率，也是實現高質量發展的重要驅動力。關停并轉遷則加快了相關行業淘汰落后產能的速度，提高了行業整體技術水平，優化行業內部的資源配置，提高行業盈利能力，促使行業轉向高質量發展。因此，從供給角度看，生態環境保護正是提高生產效率和產品質量，實現高質量發展的關鍵內容。

當然，我們也并不回避，在推進高質量發展的進程中，關于生態環境保護的聲音并不一致。隨著經濟增速的戰略性調整和進一步平穩，一些地方政府和企業紛紛向環保發難，“環保致經濟下行”“環保用力過猛”“顧環保、不顧民生”等論調時有出現，環境保護與經濟發展的關系一度成為社會熱議話題。面對當前這些對環境治理的力度、方式的爭議，我們不必急于平息爭議，而應當深入思考。

思考三個問題：一是站在地方政府和企業的角度，為什么會發出這種聲音？二是這種聲音由誰發出？三是如何讓真理發出聲音？第一個問題，人們在遇到問題時，往往習慣先從外界找原因，而不是從自身找缺陷。如果要將經濟下行的原因歸于環保作為，試問，過去幾十年的經濟快速增長難道是因為環保不作為？答案顯然是否定的。一個經濟體快速發展的原因是多方位的，緩慢發展的原因也必然是多因素的。第二個問題，在一個行業中，最先因環保而感受到成本壓力的企業不是行業中最優秀的企業，而是技術最差、成本最高、效率最低的企業，正是這些企業對環保怒目而視。在一個國家中，最先因環保而感受到增長壓力的地區也不是最接近高質量發展的地區，而是在過去就依靠放松環境規制而提前賺取未來經濟利益的地區。因此，如果是這樣的企業和地方政府責問環保，恰恰是好事，說明用生態環境保護驅動高質量發展已經發揮作用。第三個問題，歷史長河中的每一次改革都是由少數人推動，大多數人受益的。以生態環境保護驅動的高質量發展也一樣。環境保護既是約束，也是機會。當一些低效率企業還在質疑高質量發展的同時，一些高效率企業已經轉向高質量發展，并從中受益，這就是示范效應。當越來越多的個人、企業、地方政府享受到高質量發展這餐珍饈之時，自然就是質疑聲終止之日。

1.4.2　生態環境保護是推進高質量發展的主要動力

要實現高質量發展的戰略目標，必須牢牢把握基本路徑，推動質量變革、效率變革、動力變革，這三大變革既體現在全國經濟社會發展的大勢之中，也準確刻畫出中國生態環境保護推進高質量發展的道路。

第一，質量變革是做好高質量發展階段生態環境保護的基礎保障。發展質量的變革，是從理念、目標、制度到具體領域工作細節的全方位質量提升。這既是一次質量提升，更是一次深入變革。我們需要把握質量變革的基礎，抓住質量變革的關鍵，進而實現質量變革的目標。

質量變革的基礎是提高生態環境質量、滿足人民群眾的需求，就要精細管理和精準發力。中國經濟社會幾十年的快速發展帶來了復雜的環境問題，但也不可否認，在人力、物力、財力、權力受限的情況下，環境保護工作仍然取得了較大進展和顯著成績。然而，過去那些環境保護工作經驗未必完全適合現在的形勢需要。過去，我們抓大放小，將重點放在大企業、大流域、大城市；現在，這些大地方的治污減排潛力相對穩定，而小企業、小流域、小城鎮的環境問題日益凸顯。顯然，過去大刀闊斧的環境治理效力已經出現乏力。此時，我們更需要的是精細管理，是對癥下藥、靈活多變、精準發力的手術刀治理。另外，過去環境管理的出發點是政府，政府認為應當提供什么樣的環境質量，就采取什么樣的環境管理。現在環境治理的出發點是人民，人民群眾需要什么樣的生態環境質量，就應當提供什么樣的生態產品，這才是新時代質量變革的基礎。

質量變革的關鍵是提升生態供給能力，增加有效供給，減少無效供給。在生產領域，高質量發展需要加強優質供給，減少無效供給，擴大有效供給。在生態領域，高質量發展同樣需要加強生態產品的供給能力。過去，我們在生態產品的供給上投入了很多。環境污染治理投資占GDP的比重已經由2001年的1.05%提高至2016年的1.24%。然而，由環保投資驅動的生態供給能力卻并不理想。首先，由于投資強度大、償還周期長，一些地區的環境基礎設施投入不夠，環保設施運行費用嚴重不足。尤其是經濟發展水平相對落后的西部地區，地方政府財力有限，又礙于融資渠道不暢，使得生態產品供給呈現出整體不足的局面。其次，即使是已經提供的生態產品，也存在有效供給和無效供給的問題。由于運行費用較高，一些垃圾處理廠、污水處理廠運行效率非常低，一些企業的治污設施形同虛設，這些生態產品即便是供給了，也是無效供給、低效供給。最后，目前生態產品的供給存在明顯的區域結構、城鄉結構失調。生態產品是公共物品，不論是窮人，還是富人，都有同等權利享受生態產品。但是生態產品的提供卻因地方政府財政能力的不同而有所差異。盡管理論上，全國人民應當享受相同的生態產品，但現實中往往是不均衡、不協調、不充分的。質量變革的關鍵不僅是加大生態產品供給能力，還在于優化供給結構，提高供給效率。

質量變革的目標是提升人們的獲得感、安全感和體驗感，全面提升生活質量。過去，由于發展階段的原因，我們重點關注污染方，采取各種治污減排措施，以實現主要特征污染物的減排目標。然而結果是，一邊是主要污染物的快速削減，一邊是各大城市的霧霾肆虐。事實上，削減污染物排放總量是改善環境質量的必要條件，而不是充分條件。改善環境質量必然是要削減污染物排放總量的，但削減污染物排放總量卻并不一定會帶來環境質量改善。質量變革的目標應當是提升人們的獲得感、安全感和體驗感，全面提升環境質量，而不僅僅是削減污染物排放總量。

第二，效率變革是做好高質量發展階段生態環境保護工作的核心目標。高質量發展階段的內核是提高全要素生產率，提升效率，為此，生態環境保護工作的核心目標就是效率變革。效率變革是全方位的，包括監管效率、工作效率和協同效率三個方面的變革。

監管效率是宏觀效率，強調制度效率、運行效率和組織效率三個方面。要實現高質量發展，一要提高制度效率，最大化制度收益，最小化制度成本，在多個主體共同參與的環境治理中協調治理主體之間的競爭合作關系，降低交易成本，實現制度凈收益的最大。二要提高運行效率，提高環境治理設施的運行效率，提高環境機構組織的運行效率，提高環境機制的運行效率，用高效率促進高質量。三要提高組織效率，多個環境治理主體共同組成了生態環境治理組織，這個組織能否有機結合，取決于組織效率。組織的典型特點是多目標最優化，環境治理就是這樣一個多目標最優化的組織。要想提高一個多目標組織的效率，關鍵在于通過適當的機制設計，將不同主體的目標整合起來，使不同主體為了不同目標，卻共同為實現高質量階段的生態環境保護而努力，這就是組織效率。總之，堅持提高監管效率，要通過完善的制度安排、有效的運行機制、規范的組織管理，向分類監管、科學監管要效率。

工作效率是微觀效率，強調個體效率，重在提高生態環境保護過程中各個參與者的個體效率，不僅要提高排污者的工作效率，還要提高監管者的工作效率。提高工作效率，可以借助并重點關注大數據、云計算、人工智能等三個領域，通過這三個領域了解人民環境需求，表達公眾環境意愿，掌握環境動態信息，規范企業治污行為，實現環境精準管理。

協同效率主要是指各方面協同關系和運行效率，既包括宏觀協同，也包括微觀協同，既包括環境治理主體之間的協同，也包括環境治理機制之間的協同。我國生態環境法律法規日益完善，環境保護治理投資日漸增加，但很多地方仍然沒有完全走出“邊治理、邊破壞”的粗放發展模式，原因就在于政府在環境治理的過程中承擔了過重的責任，而其他治理主體的作用沒有發揮好。因此，高質量發展階段的生態環境保護需要的是各個環境治理主體的協同共治，向協同共治要效率。

第三，動力變革是做好高質量發展階段生態環境保護工作的關鍵保障。世界正處在快速變化的歷史進程中，世界經濟正在發生更深層次的變化，而我國則正面臨增長動能的深刻轉變和社會矛盾的重要變革。對于處在新時代的中國經濟而言，實現結構優化、方式轉變、動能轉換的高質量發展比經濟總量的擴大更為關鍵，實現既有金山銀山，也有綠水青山的高質量發展比經濟速度的加快更為重要，而這一切都要求生態環境保護工作本身也要做好動力變革。

供需支撐動力是工作源動力。過去，我們只關注生態環境保護的“供”，而忽略了“需”，致使一方面生態產品的供給不夠充分、不夠優化、不夠有效，而另一方面人民對生態產品的需求也沒有得到滿足。高質量發展階段，生態環境保護的工作源動力將從單一的“供”轉向供需支撐，由供需支撐的工作源動力是穩定的、均衡的動力，這將進一步推進生態環境保護工作的動力變革。

創新是第一動力驅動。習近平總書記多次強調：創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力；在激烈的國際競爭中，唯創新者進，唯創新者強，唯創新者勝；創新是引領發展的第一動力。同樣，創新也是生態環境保護工作不斷推進的第一動力驅動。為此，應當大力發揮理念創新、機制創新、技術創新等創新在推動發展方式轉變和經濟結構調整、解決污染治理等問題上的作用，以此驅動高質量發展的實現。

環境文化動力是支撐。環境文化是人們在社會實踐過程中，對自然的認識、對人與自然環境關系的認知狀況和水平的群體性反映樣態。“我們只有一個地球，維護世界環境人人有責！”環境是世界的環境，社會是世界的社會，企業是社會的企業，越來越多的企業開始關注環保，引入環保概念，進行環保文化建設。從消費者的角度，踐行綠色文化，倡導綠色消費，可以形成良好的消費習慣，從生活方面減少環境污染，從需求角度倒逼企業綠色發展。從生產者的角度，通過環境文化建設，不僅可以迎合消費者的綠色消費需求，還可以形成有效的企業競爭力，實現環保與利益的雙贏。消費者和生產者是環境污染的制造者和承受者，只有這兩個主體對環境文化和綠色發展達成共識，才能形成對動力變革的核心支撐。

1.4.3　生態環境保護是實現高質量發展的重要指標

小康全面不全面，生態環境很關鍵；高質量發展實現不實現，生態環境同樣很關鍵。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，高質量發展正是為了實現人民日益增長的美好生活需求而設定的路徑選擇。因此，高質量發展能否實現，關鍵要看人民美好生活需求是否得到平衡、充分的滿足，而良好的生態環境質量正是人民眾多美好生活需求中的一個，而且是基本的一個、關鍵的一個、事關成敗的一個。

質量發展是一個復雜系統工程，實現高質量增長的標準也不是單一標準，而是針對復雜的形勢建立的復雜的標準體系。但不管怎樣，在這個標準體系中，都少不了生態環境質量這一指標。盡管改善生態環境質量不是實現高質量發展的充分條件，但卻是必要條件。為了實現這一指標，需要從風險防范、公共服務、質量改善等多角度入手、多方面權衡、多措施并舉。具體的，防范風險要靠精細管理“筑屏障”，公共服務要靠全面覆蓋“填洼地”，改善質量要靠精準發力“辟蹊徑”。只有多筑屏障，廣填洼地，另辟蹊徑，才能改善生態環境的質量，才能為高質量發展提供生態保障。

紛繁世事多元應，擊鼓催征穩馭舟。變，不是無原則的變，更不是不守規律的變。變與不變是辯證統一的。質量變革、效率變革、動力變革，必須要遵守正確的原則要求，那就是要全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義經濟思想為指導，加強黨對生態環境保護工作的領導，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化。如此，質量、效率和動力“三大變革”才能更有力、有序地變，我國生態環境保護工作在高質量發展階段才能不斷取得新進展，同時成為驅動高質量發展的重要動力。