1.2　新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長的新特征及其對環(huán)境保護(hù)提出的新考驗

1.2.1　新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長的新特征

中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過40年的持續(xù)高速增長后，開始進(jìn)入增速換擋期，與以往的周期性波動有所不同，這次經(jīng)濟(jì)下行具有以下新特征：一是持續(xù)時間比較長，從2010年以來GDP增速一直在波動中穩(wěn)步下降，若從國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)前的高點2007年算起，至2019年，這種增速下降的現(xiàn)象已持續(xù)了12年，而且目前還在探底的過程中。二是下降幅度較大，GDP增速從2010年的10.4%下降到2018年的6.6%，若從國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)前的高點2007年算起，則從14.2%下降至2019年的6.1%。三是經(jīng)濟(jì)探底后可能難以恢復(fù)到原來的高度。

在經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行的同時，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，消費對GDP的貢獻(xiàn)率持續(xù)增大，2011年后維持在50%以上，高于投資對GDP的貢獻(xiàn)率。第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重持續(xù)上升，2013年首次超過第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重。城鎮(zhèn)化率持續(xù)升高，2017年達(dá)到58.52%，單位GDP能耗持續(xù)下降，且下降幅度越來越大。

從短期看，影響中國經(jīng)濟(jì)下行的主要因素包括：一是投資。中國經(jīng)濟(jì)高度依賴投資，進(jìn)入21世紀(jì)后投資率維持在65%以上，大大超過了警戒線，但投資效率較低，投資對GDP增速的貢獻(xiàn)率已從2010年的54.8%下降到2017年的32.1%。二是消費。中國居民消費占GDP比重從1978年的48.8%下降到2012年的29%，遠(yuǎn)低于美國居民消費占GDP的比重。三是出口。中國產(chǎn)品出口同比增長持續(xù)下降，從2010年的31.3%下降到2012年的7.9%，再下降至2018年的7.1%。四是政策。2008年后的幾年，為了應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國政府采取了大規(guī)模的刺激政策，取得了明顯成效，但也帶來了一些副作用和后遺癥，現(xiàn)已進(jìn)入前期刺激政策消化期。

從中長期看，影響中國經(jīng)濟(jì)下行的因素包括：一是人口。近年來，中國勞動年齡人口占總?cè)丝诘谋戎亻_始下降，總撫養(yǎng)比開始上升，這意味著中國人口紅利消失的拐點開始出現(xiàn)。二是資源。近年來，中國的資源能源消耗過快，而單位資源產(chǎn)出率只有發(fā)達(dá)國家的1/10左右，另外，中國的資源、能源對外依存度較高。三是環(huán)境。近年來，中國部分地區(qū)的大氣、水、土壤等環(huán)境要素受到不同程度的污染，森林覆蓋率低，水土流失嚴(yán)重，在這種背景下，中國的環(huán)境規(guī)制逐漸加強(qiáng)。黨的十八大以來，隨著環(huán)境保護(hù)被逐漸提升至非常高的戰(zhàn)略高度，各級政府高度重視環(huán)境保護(hù)工作，生態(tài)文明制度建設(shè)、主體功能區(qū)規(guī)劃、國家級生態(tài)文明試驗區(qū)的建立、新環(huán)保法的出臺、國家及各地區(qū)污染治理力度空前、中央環(huán)保督察制度的建立，生態(tài)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管取得了前所未有的新進(jìn)展，這些環(huán)境政策和措施的實施也會對經(jīng)濟(jì)下行產(chǎn)生不容忽視的影響。四是發(fā)展階段。隨著中國各個地區(qū)工業(yè)化的完成和城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，中國重化工業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)會有所變化，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式將隨著發(fā)展階段的不斷推進(jìn)而發(fā)生自然的轉(zhuǎn)變，重化工業(yè)對能源和污染的貢獻(xiàn)峰值會漸漸過去。

1.2.2　新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)的新考驗

在上述背景下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，基本特征就是我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。新常態(tài)也對我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了方向性考驗、艱巨性考驗、統(tǒng)籌性考驗、世界性考驗和長期性考驗。

一是方向性考驗。

要找到正確方向。生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生于人與自然關(guān)系的演進(jìn)過程，人類生存發(fā)展依賴生態(tài)環(huán)境，同時也影響著生態(tài)環(huán)境的結(jié)構(gòu)、功能與演化。從畏懼自然到依賴自然，再到征服自然，人類生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方向隨著人們對環(huán)境的認(rèn)識深入，以及生產(chǎn)力的提高而得到不斷改進(jìn)與修正。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新時代，我們需要進(jìn)一步修正生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方向，從征服自然轉(zhuǎn)為善待自然，從物盡其用、為我所用轉(zhuǎn)為像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境。善待自然，并不是回歸到畏懼自然，而是更加有效地實現(xiàn)人類與自然的溝通與交流，通過超前的科學(xué)理念、先進(jìn)的技術(shù)手段、綠色的生產(chǎn)方式找到人類與自然共生共存共榮的路徑。方向決定路徑，路徑?jīng)Q定成敗，唯有用正確的方向指導(dǎo)新時代的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，才能真正實現(xiàn)綠水青山與金山銀山的雙贏。

要明確改革目標(biāo)。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，生態(tài)環(huán)境保護(hù)正是發(fā)展不平衡不充分的主要矛盾之一。改革開放40多年來，人民生活水平實現(xiàn)了歷史性跨越，與生活水平同時提高的還有人民日益增長的生態(tài)環(huán)境需求。然而，同所有發(fā)達(dá)國家所經(jīng)歷過的一樣，在由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)軌時期，我國生態(tài)環(huán)境供給還存在供給能力不足、種類有限、分布不均等問題。一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，人們已經(jīng)將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為評價生活質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，如果我們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作還停留在污染治理，勢必難以滿足人們的生態(tài)環(huán)境需求。因此，如何更好地滿足人民群眾在生態(tài)環(huán)境方面的日益增長的需求，推動人的全面發(fā)展是新時代生態(tài)環(huán)境保護(hù)的改革目標(biāo)。

要抵制錯誤觀點。任何改革都不可能一蹴而就，中國改革開放以來取得卓越成就的背后是無數(shù)次觀點的碰撞與失敗的嘗試。進(jìn)入社會主義新時代，失敗與錯誤仍在所難免。首先，我們應(yīng)正視新時代生態(tài)環(huán)境保護(hù)中遇到的各種問題和困難，辯證地、長遠(yuǎn)地看問題，不能將某些地區(qū)一時的經(jīng)濟(jì)增速下滑歸咎于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展，更不能因某次生態(tài)環(huán)境事件而對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作全盤否定。其次，我們應(yīng)允許生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中出現(xiàn)非方向性的錯誤，建立容錯機(jī)制，只有這樣才能更好地激勵改革者找到正確的方法和路徑，才能將生態(tài)環(huán)境損失降到最低。最后，我們應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的科普工作，溯本源、正視聽，讓人民群眾具備辨?zhèn)未嬲娴幕灸芰Α?/p>

二是艱巨性考驗。

要凝聚社會共識。生態(tài)文明建設(shè)任重道遠(yuǎn)，需要全社會的高度參與。綠色夢想，不只是國家的、政府的，更是每個人的。盡管生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為全國人民的共同夢想，但當(dāng)需要人們從生產(chǎn)和生活的微觀層面，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式、徹底實現(xiàn)綠色發(fā)展時，生態(tài)意識卻未必跟上。原因就在于，我們還缺乏根植于內(nèi)心的生態(tài)共識。新時代，如何凝聚生態(tài)共識，擺脫“認(rèn)同度高、知曉度低、踐行度不夠”的狀態(tài)，補上行動的短板，用正確的價值觀引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)，用科學(xué)的方法論推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，這將是新時代我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的艱巨性考驗。

要突破重點問題。“得其大首”就是“得其大要”，黨的十九大報告緊盯環(huán)境保護(hù)重點領(lǐng)域、關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出加強(qiáng)大氣、水、土壤等污染治理的重點任務(wù)和舉措。要堅持全民共治、源頭防治，加快構(gòu)建科學(xué)適度有序的國土空間布局體系、綠色循環(huán)低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系、激勵和約束并舉的生態(tài)文明制度體系、政府企業(yè)公眾共治的綠色行動體系，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問題。新時代，生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件、有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。如何順利度過關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期，逐個擊破重點問題是關(guān)鍵，也是艱巨挑戰(zhàn)。

要應(yīng)對國際環(huán)境。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，由粗放增長模式帶來的環(huán)境破壞、生態(tài)失衡問題也不斷加劇。近年來，中國發(fā)生環(huán)境污染的頻率逐漸增加，不時出現(xiàn)污染事件，嚴(yán)重影響普通人民群眾的生產(chǎn)生活。由此，國際社會開始將目光投向中國不斷惡化的環(huán)境問題，關(guān)于中國環(huán)境威脅論的指責(zé)不時出現(xiàn)。新時代，我國面臨的國際壓力將有增無減。面對這些壓力，我們不必顧影自憐，卻可以鑒往知今，擁有從偏見中尋找不足的氣度。

三是統(tǒng)籌性考驗。

要實現(xiàn)各領(lǐng)域協(xié)同。雖然《環(huán)境保護(hù)法》賦予了生態(tài)環(huán)境部門綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作需要環(huán)保部門與其他部門配合完成。但在實際工作中，存在難協(xié)調(diào)、責(zé)任推諉的情況，給生態(tài)環(huán)保工作帶來阻力，為新時代我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了統(tǒng)籌性考驗。這就要求新時代的生態(tài)環(huán)保管理體制改革，充分發(fā)揮環(huán)保部門在生態(tài)文明建設(shè)中的牽頭引領(lǐng)作用，強(qiáng)化環(huán)保部門綜合協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)保事務(wù)，統(tǒng)一監(jiān)管相關(guān)部門履行生態(tài)環(huán)保責(zé)任的職能。同時，建立多部門的聯(lián)動機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)保部門與公檢法部門的銜接配合與聯(lián)動，推進(jìn)環(huán)境行政、刑事、民事責(zé)任追究的有機(jī)結(jié)合，有效打擊環(huán)境違規(guī)行為，對排污企業(yè)產(chǎn)生有效的震懾作用。

要實現(xiàn)央地聯(lián)動。隨著市場化改革的推進(jìn)，中央政府與地方政府權(quán)力和角色關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，加之政府自利、理性的驅(qū)動下，中央政府與地方政府在根本利益一致基礎(chǔ)上的目標(biāo)價值取向開始發(fā)生分離。中央政府是整個社會公共利益的代表者，它的主要目標(biāo)是尋求中央利益的最大化，其政策制定的出發(fā)點是全體人民的整體利益。而地方政府擁有自身轄區(qū)內(nèi)的全部信息、最貼近轄區(qū)內(nèi)人民的優(yōu)勢和中央逐步下放的權(quán)力，其所關(guān)心的只是自己轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與公共管理事務(wù)，如維持和發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、提高本地區(qū)人民生活水平、擴(kuò)大地區(qū)就業(yè)率，等等，其主要目標(biāo)是從本地區(qū)利益出發(fā)，尋求地區(qū)利益的最大化，其政策執(zhí)行的出發(fā)點是謀求本地區(qū)的最大利益。因此，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程中，地方政府為了盡可能維護(hù)自己的利益，可能并不會認(rèn)真執(zhí)行中央政府的環(huán)境政策，甚至為了增加地方政府的財政收入，放任排污企業(yè)的污染行為。尤其伴隨著地方經(jīng)濟(jì)增速的調(diào)整，以及地方債務(wù)的償還壓力，地方政府面臨多方面的財政壓力。盡管生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)已經(jīng)納入地方政府官員的考核體系，環(huán)保垂直管理體系開始實施，這些措施的實施能夠在一定程度上緩解中央與地方在環(huán)保目標(biāo)上的矛盾，但效果如何還有待考察。

要加強(qiáng)國內(nèi)外統(tǒng)籌。新時代的生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅面臨國內(nèi)突出環(huán)境問題，還承受著來自國際上尤其是發(fā)達(dá)國家的減排壓力。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)憂外患對新時代環(huán)保工作的國內(nèi)外統(tǒng)籌提出了考驗。要想解決這些問題，根本還在于發(fā)展。唯有發(fā)展，才能為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供充足的物力和財力支持，使各級政府沒必要為是否投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金而困擾。唯有發(fā)展，才能促使科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，從根本上實現(xiàn)生產(chǎn)方式的綠色變革。唯有發(fā)展，才能在國際環(huán)境保護(hù)事務(wù)中承擔(dān)起更多的責(zé)任與義務(wù)，為全球環(huán)境治理貢獻(xiàn)應(yīng)有之力量。

四是世界性考驗。

在人類享受工業(yè)文明帶來的物質(zhì)財富迅速增長和生產(chǎn)生活方式巨大變革的同時，環(huán)境污染和破壞像是揮之不去的夢魘一樣在全球范圍內(nèi)無限蔓延，并演化成全球性的生態(tài)危機(jī)，深刻地改變著人們的生產(chǎn)生活方式以及對待環(huán)境問題的意識形態(tài)，作為上層建筑的治理體系也必然隨之改變。在應(yīng)對生態(tài)破壞、資源短缺、氣候變化、生物多樣性銳減等全球性環(huán)境問題上，要求全球國家和地區(qū)共同參與，“任何一個國家都沒有足夠的力量獨自對付整個生態(tài)系統(tǒng)受到的威脅。對環(huán)境安全的威脅只能由共同的管理及多變的方式和機(jī)制來對付”。

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是一個環(huán)境大國，環(huán)境治理作為全球治理的重要部分，明顯離不開中國的參與。隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平的不斷提高，作為一個地區(qū)和世界性的大國，中國希望以負(fù)責(zé)任和建設(shè)性的形象出現(xiàn)在各種國際制度中。同時，也出于有效解決環(huán)境與發(fā)展問題的需要，中國采取多種參與方式，越發(fā)以負(fù)責(zé)任和建設(shè)性的大國形象出現(xiàn)于全球環(huán)境治理的重要場合。

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，我們要積極參與全球環(huán)境治理，引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化的國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。中國是全球環(huán)境污染的重要責(zé)任者、貢獻(xiàn)者、受害者，正在通過各種方式積極參與全球環(huán)境治理，也理應(yīng)成為全球環(huán)境治理的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。對于全球其他國家和地區(qū)來說，如果中國沒能成為全球環(huán)境治理的重要參與者，全球環(huán)境問題不可能得到根本解決。對于中國來說，如果不能全面參與全球環(huán)境治理，成為重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者，也無法將中國的合理利益訴求體現(xiàn)出來，為中國可持續(xù)發(fā)展?fàn)幦「罂臻g和機(jī)會。如何推動中國成為全球環(huán)境治理的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引導(dǎo)者，也正是新時代下生態(tài)環(huán)境保護(hù)的世界性挑戰(zhàn)。

五是長期性考驗。

要完善制度。建設(shè)生態(tài)文明，是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革。實現(xiàn)這樣的變革，必須依靠制度和法治。習(xí)近平總書記指出：“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題，大都與體制不完善、機(jī)制不健全、法治不完備有關(guān)。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，深化生態(tài)文明制度改革，完善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展考核評價體系，建立健全責(zé)任追究制度，建立健全資源生態(tài)環(huán)境管理制度，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中對加快生態(tài)文明體制改革做出部署，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，完善天然林保護(hù)制度，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機(jī)制，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系等；提出設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。總之，就是要把生態(tài)文明建設(shè)納入法制化、制度化軌道，而這是一個長期而艱巨的任務(wù)與挑戰(zhàn)。

要解決主要矛盾。生態(tài)文明建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，既要整體推進(jìn)，又要重點突破。黨的十九大報告緊盯環(huán)境保護(hù)重點領(lǐng)域、關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出加強(qiáng)大氣、水、土壤等污染治理的重點任務(wù)和舉措，要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，以重點突破帶動整體推進(jìn)。以解決發(fā)展與保護(hù)矛盾最激烈、百姓身邊最嚴(yán)重、健康影響最突出、治理體系最薄弱、國際反響最強(qiáng)烈的環(huán)境問題為著力點，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，健全生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制政策，動員全社會力量，用硬措施應(yīng)對硬挑戰(zhàn)，抓出一批老百姓看得見、摸得著、感受到、能收益的治理成果，如解決飲用水不安全、黑臭水體、重污染天氣、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等突出環(huán)境問題，確保實現(xiàn)與全面建成小康社會相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)。

要發(fā)現(xiàn)新問題。人類認(rèn)識世界、改造世界的過程，就是一個發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程。實踐發(fā)展永無止境，矛盾運動永無止境，舊的問題解決了，又會產(chǎn)生新的問題。在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長期歷程中，每個發(fā)展階段都會有特定的生態(tài)環(huán)境問題，每個時代都有急需解決的重點問題。因此，要樹立問題意識，堅持問題導(dǎo)向，善于發(fā)現(xiàn)問題，敢于正視問題，這是新時代下創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的必然要求，更是引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的路標(biāo)。