第1章　緒論：回溯到對政策問題建構與政策設計的關注

1.1　以政策過程理論和政策類型框架為指引

隨著政策科學鼻祖拉斯韋爾、拉納等人的開創性研究，政策科學作為相對獨立的研究領域在第二次世界大戰之后于美國率先興起。1951年，拉納和拉斯韋爾主編的《政策科學》問世，這標志著現代政策科學的誕生。政策問題建構（construction of policy problem/issue）、政策設計（policy design）是政策科學誕生之初就得到廣泛關注的研究問題，可謂是政策科學研究的基點和重要方面。拉斯韋爾提出從兩個方面通過知識提升來改進政策過程，一是提升政策過程的知識（knowledge of the policy process）。此方面的努力強調關注一般性政策過程，討論政策過程本身的科學性，即能否按照科學邏輯來建構政策過程。二是提升政策過程中的知識（knowledge in the policy process）。此方面的努力更為關注政策本身的內容，討論政策本身的科學性，即能否用科學方法來解決問題。上述主張的根本目的就是以構建“好的政策問題”為導向來改進政策制定工作，提高公共政策質量。作為政策科學發展第二個里程碑的主要代表的以色列學者德洛兒（Dror）更是旗幟鮮明地主張，政策科學的基本任務與目標不僅包括改進決策系統的研究，也包括提升政策質量的研究。他在《逆境中的政策制定》一書中關于“政府中樞決策系統”的集中論述被譽為清晰地描述逆境中的政策制定的偉大努力。其根本落腳點是探究政策困境情形下政策制定質量問題，對政策制定質量方面提出的要求與政策制定質量的固有障礙構成了該書分析主體的兩大支柱。⁽¹⁾

政策科學的研究重點在20世紀80年代發生了明顯轉變，這主要表現在政策分析技術與方法的廣泛應用。除此之外，對政策過程復雜性及其影響因素的探索亦成為這一時期政策科學研究的顯著方面。政策設計則始終是該階段一大批政策分析家的主要研究興趣所在。縱觀21世紀的政策科學發展，英美各國對以循證為基礎的政策制定（an evidence-based approach）的理論層面的強力呼吁和實踐領域的廣泛應用，⁽²⁾以及對政策結果評價的持續不懈的研究，也都內在地指向對政策制定、政策設計等為主要內容的政策過程的關注。

相較政策科學的誕生，對政策執行的關注要追溯到政策科學興起近20年之后普雷斯曼（Pressman）與威爾達夫斯基（Wildavsky）撰寫的《執行》一書出版（1973年）。此時，政策科學學者不再僅僅關注傳統的政策階段啟發框架下作為政策過程起始階段的政策制定，轉而基于對政策執行重要性和復雜性的認識，開始關注政策執行這一特定的環節。政策制定與執行構成政策周期的不同階段，如布魯爾、瓊斯等人關于政策循環的階段理論中，政策制定和政策執行各構成政策循環的第二階段和第四階段，分別對應于解決目標和使方案產生作用這兩個任務。布魯爾提出的政策過程六階段說體現出政策過程分析模型的發展與成熟。對政策問題的接受、分析與認定，更進一步在瓊斯的政策過程環節中旗幟鮮明地得以伸張。這無疑極大推進了對政策問題界定、政策議程設置等方面更為深入和卓有成效的研究。正如詹姆斯·安德森所言，隨著對政策分析研究的深入，學者逐漸意識到，政策既在執行中建構，也在建構中執行（James Anderson, 1975）。也就是說，在政策執行階段，政策制定活動仍然在不斷發生。同時，對于政策問題建構，學者也逐漸不再僅僅視其為政策過程的“序曲”，而主張政策問題建構貫穿于整個政策過程并發揮多重和持續的影響。正是在這一意義上，作者在開展本研究時意識到政策有效性與政策問題建構、政策設計以及政策執行環節之間的復雜關系及其相互之間的重要作用：政策目標與政策績效的實現受到政策問題建構、政策設計和政策執行的深刻影響，政策問題建構、政策設計也對有效的政策執行至關重要。與學者對政策評價、政策執行的研究相比較來看，政策問題建構、政策設計的研究依然不夠深入。就政策問題建構、政策設計及其不同維度與政策績效之間的影響機理進行研究，是在理論層面豐富政策過程具體知識的必要選擇，在實踐層面也是提高政策有效性、實現政策目標、提升政策績效的必要選擇。

由于公共政策涉及的領域十分寬泛并具有很強的技術性、專業性要求，政策過程的視角和優先考慮政策領域與性質的政策矩陣思維方式成為研究所有政策科學問題的出發點（朱德米，2015；藍志勇，2017）。也即是說，對于政策問題建構、政策設計的探究，一方面，要置于政策過程的理論視角下，將政策制定、政策執行以及政策評估等結合起來；另一方面，要關照到不同的政策類型或領域，充分考量諸如政策問題的區別與類型、各異的政策領域等政策研究的限制性條件。洛伊在其《政策、政治與選擇的四個系統》一文中依據“強制的可能性”和“強制發生影響的途徑”兩個政府強制力運用的維度，提出了著名的政策類型框架：分配政策、規制政策、構成性政策和再分配政策（Lowi, 1972）。這一分類為學者從政策特征視角開展政策制定與執行等方面的研究提供了有益借鑒。蘭德爾·瑞利和格雷斯·富蘭克林也極具慧眼地關注到了政策過程中政策類型的適用性。他們的政策類型劃分（分配性政策、競爭性規制政策、保護性規制政策和再分配政策）及相關研究涉及了政策類型差異的重要問題（Riples，Tranklin, 1980）。

實質性的政策領域有著多種范疇，如社會政策、教育政策、環境政策和經濟政策等。近年來，隨著市場和社會的快速轉型，各種復雜、深層的社會問題層出不窮。在此背景下，推進對社會政策的研究不僅具有重要的理論價值，同時也兼具重大的實踐意義。社會政策的研究為社會學者和公共政策學者所共同關注。在中國走向社會政策時代的宏觀背景下，作為促進社會公平和經濟社會發展不可或缺的重要政策工具，社會保障已成為相對獨立且具有若干焦點問題的重要研究領域。⁽³⁾盡管如此，已有研究多關注特定社會問題或社會政策的描述與解釋，規范性的研究較為匱乏。對社會保障政策問題建構、社會保障政策設計質量的實證測評，以及政策問題建構、政策設計對社會保障政策績效的影響機理與影響強度的研究也十分有限。

基于此，本書在政策過程理論和政策類型框架指引下，以甘肅農村低保政策為個案，在對政策問題建構、議程設置、政策變遷過程進行分析，以及對政策問題建構、政策設計和社會保障政策績效的內涵與測量題項進行識別的基礎上，研究政策問題建構、政策設計與社會保障政策績效之間的關系，本質上是探析具體政策領域下政策問題建構、政策設計對政策績效的影響機理與影響強度。