前言
PREFACE

政策問題建構是把社會問題轉化為政策問題的過程。德瑞（Dery）認為，在政策分析的情境下，政策問題建構是政策分析主體面臨的最重要且要求最為嚴格的任務。政策設計是政府組織為實現特定目的、解決或改善相應的政策問題所做出的復雜安排，涉及通過運用從經驗和理性中獲得的政策手段知識來系統地制定有效的公共政策。本書的主題是基于政策過程視角，在對社會保障政策問題建構、政策變遷過程進行深入分析的基礎上，探究政策問題建構、政策設計對社會保障政策績效的影響機理與影響強度，進一步提出優化社會保障政策問題建構與政策設計質量，有效提升社會保障政策績效的建議。之所以精準聚焦這一研究主題，緣由如下。

首先，我國漸趨進入社會政策時代，亟須健全、完善與之相協調、適應的社會政策體系，包括城鄉社會保障、住房、衛生與健康、教育、社會公益事業等方面，通過提升社會治理體系與治理能力，促進社會領域的高質量協調發展。黨的十九屆四中全會強調，堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。要完善覆蓋全民的社會保障體系。堅持應保盡保原則，健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度、基本醫療保險制度，穩步提高保障水平。社會保障政策是促進社會公平和經濟社會發展不可或缺的重要政策供給，完善統籌城鄉的社會保障制度是整個民生保障制度的重要內容。當前，我國正在統籌規劃和協同推進養老保險、醫療保障、社會救助、住房保障、養老保障等多領域多層次的社會保障政策體系建設。就目前我國社會保障政策供給和實施的實際情形來看，在具體的政策領域，政策問題建構不良、政策質量偏低、政策目標置換、政策績效衰減以及政策滿意度不高等問題依然較為明顯地存在。就此情形，提升社會保障政策制定（形成）的科學性以及政策執行的有效性，通過“好”的政策問題建構和政策設計來合理確定社會保障政策的預期目標和政策方案、行動策略，在此基礎上通過“好”的政策執行過程確保社會保障政策績效的高質量實現，是中國走向社會政策時代面臨的關鍵問題之一。

其次，從公共政策科學的研究現狀來看，已有研究更多聚焦于政策執行等階段（環節），較為忽視政策問題建構、政策設計對政策執行以及政策績效的復雜影響。政策科學誕生伊始，相關學者們就對政策制定給予了特別的關注。哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）、丹尼爾·拉納（Daniel Lerner）、加里·布魯爾（Gamy Brewer）、查爾斯·林德布洛姆（Charles Lindblom）、查爾斯·瓊斯（Charles Jones）等學者從政策階段框架的視角出發，對政策制定過程及其技術性要求進行了深入的探討。此方面的研究不僅將政策制定過程的動態、連續性特點予以清晰的凸顯，而且進一步促使學者將政策制定過程的分析研究與政策活動主體、具體的政策環境和相應的政策工具選擇等復雜要素有機地結合在一起。與此同時，正如帕森斯（Parsons）所言，對政策過程階段的探討還提供了一種能夠把握現實多樣性的系統的方法。因為每個特定的政策過程階段都與公共政策制定過程中的一個特別的部分相關聯。從而，在這樣的部分的背景或環境之中，可以看到與之適應的各種特別的變量或方法。20世紀70年代，政策執行研究的浪潮興起，一大批學者視政策執行為政策科學的“馬掌問題”，進而將關注的焦點從政策制定擴展到政策形成與政策結果之間的環節——政策執行之上了。歷經不同研究路徑和階段，政策執行研究從對政策執行成功或失敗的個案的關注出發，到聚焦政策執行過程中的基層官僚的重要作用，再到嘗試綜合“自上而下”和“自下而上”兩種研究路徑，漸趨向“整合／連續”的政策執行研究進發，無疑取得了豐碩的研究成果。不過，問題依然存在。那就是，學者習慣于將政策問題建構視為政策制定或政策方案形成的內在組成部分（構成要素），對其重要性缺乏深入細致的關注。由此也導致基于政策類型（領域）的特殊性，從政策過程視角出發，更為細致地探討政策問題建構、政策設計等政策過程階段的重要方面對政策執行與政策績效影響的研究不夠成熟。

此外，與上述情形相聯系，現有研究的展開大多是基于政策的普遍性，但關注政策問題類型和政策領域等政策研究限制性條件的探索相對不足。事實上，政策問題建構不僅構成政策過程的第一階段（序曲），是政策備選方案形成、政策合法化、政策執行和政策績效評估的根基，而且還貫穿政策過程始終，從而對整個政策過程具有多重的、持續的復雜影響。更為關鍵的是，政策問題建構是一把“雙刃劍”。政策預期目標的設立、政策方案的設計、政策執行工具的選擇等，都是基于解決特定的政策問題。面對復雜多樣的公共政策環境，政策問題本身往往也十分復雜。由此，建構“準確的”“好的”“善的”政策問題就顯得更為重要且更加不易。政策設計是政府為實現特定目的、解決或改善政策問題做出的復雜安排。政策設計涉及運用從經驗和理性中獲得的政策手段知識，制定和采用可能成功實現其預期目標的行動方針，或多或少地系統地制定有效的政策（Bobrow、Dryzek, 1987；Bobrow, 2006；Montpetit, 2003）。可見，政策設計與政策制定內在聯結，不僅對有效的政策執行至為重要，而且是政策績效評估與反饋的重要標準?；诖?，本書在政策過程理論和政策類型框架的指引下，將有必要構成一個焦點研究問題或次級研究領域的政策問題建構和政策設計，從政策制定中離析出來；將社會保障政策績效影響因素的探究從主要關注政策執行等環節的作用，回溯到對政策問題建構和政策設計的關注。

基于上述考慮，作者以甘肅農村低保政策為個案，在對該項政策問題建構、政策議程設置、政策變遷過程進行分析的基礎上，通過構建理論模型、提出研究假設、設計調查問卷，對甘肅省所轄張掖、蘭州和甘南等8個市州進行實地調研（共計發放問卷560份，回收有效問卷476份）。基于獲取的數據，運用多元統計分析方法，探究政策問題建構、政策設計與社會保障政策績效之間的相關關系、影響機理和影響強度。

多源流分析框架最早由約翰·金登（John Kingdon）于1984年提出，該框架聚焦于模糊條件下的決策過程，試圖闡述并解釋清楚為什么某些議程受到政策制定者的關注，而忽略其他。正如尼古拉斯·扎哈里爾迪斯（Nikolaos Zahariadis）所說，多源流分析是用來解釋政策如何制定的一種方法。確切地說，金登的多源流框架提供了一個理解政策制定過程特別是議程設置的有力工具。甘肅農村低保政策建議最早進入政策制定系統是在1996年，但直到2006年該項政策建議才真正進入政府決策，“政策之窗”才最終得以打開。作者運用多源流分析框架對該項政策議程設置的質性分析與研究表明，1996年該項政策建議盡管在保障的基本原則、保障的標準和審批程序等方面提出了具有價值可接受性的建議，但由于缺少合理的低保家庭收入核算機制以及明確的資金分擔機制等原因，最終由于“缺失技術的可接受性”而沒有得到政府決策者的關注。2004年，甘肅農村低保政策建議再一次進入政策制定系統，但由于該政策建議具有以臨時救助為主且保障覆蓋面較小的實際特征，無法有效擔負起具有一定倫理屬性的最低生活保障政策的內在價值（訴求），所以因缺失價值的可接受性而最終未能出臺。2006年，甘肅農村低保政策建議再一次進入政策制定系統。這一次，政策建議得以幸存，因為它滿足了技術可行性等金登提出的政策思想（建議）能夠幸存的各項標準。首先，保障標準得到統一的厘定，保障對象也得以明確，更重要的是資金的來源和分擔機制得到了清晰的闡述，而且以民政部門為牽頭單位、財政部門等配合的政府職責劃分也得到了明確規定?！罢咧啊钡靡源蜷_?！陡拭C省農村居民最低生活保障制度試行辦法》于2006年9月通過。

對政策過程的動態關注，必須要將政策變遷的研究納入其中。甘肅農村低保政策自2006年制定實施以來，在十多年的時間里發生了一系列的政策變遷。作者運用倡議聯盟框架（an advocacy coalition approach）對該項政策變遷過程進行分析，揭示其中的復雜性和動態性。作者針對甘肅農村低保政策變遷的相應研究與分析表明，社會經濟領域因素是影響政策變遷的先決條件：在原有的政策供給不再適應新的經濟社會發展的情況下，需要同時兼具維護社會穩定和調節收入差距功能的甘肅農村低保政策，在原有的扶貧開發政策和救助政策的基礎上漸趨形成。此外，黨的執政理念是影響政策變遷的政治動力，而其他政策子系統事件成為影響政策變遷的動態元素。甘肅農村低保政策過程中有眾多的參與者，存在三個重要的倡議聯盟，分別是資金主管聯盟、業務主管聯盟和市州政府聯盟。政策導向的社會學習是一個不斷被不同聯盟成員根據自身信念和社會經濟環境變化建構的過程。作為該項政策的重要參與者，一些能夠同時影響資金主管聯盟和業務主管聯盟的高級公務員以“政策掮客”的身份出現，協調并試圖形成合理的沖突解決方案。甘肅農村低保政策從2006—2016年的變遷過程，構成該項政策的階段性變遷圖景。這一階段性的政策變遷具有漸進式變遷的鮮明特征。不同倡議聯盟之間的沖突和互動將一直持續，“政策掮客”也將繼續扮演中間人的重要角色，并在推動政策新的變遷方面發揮作用。

典型相關分析（canonical correlation analysis）是分析兩組變量間整體關系的一種統計分析方法。作者使用典型相關分析方法開展了政策問題建構、政策設計與社會保障政策績效相關強度，以及社會保障政策執行力和社會政策問題建構、政策設計、政策績效之間相關關系的分析。使用典型相關分析發現，社會保障政策問題建構、政策設計與政策績效變量組之間可以提取兩對典型相關系數，分別為0.800、0.316，其中第一典型相關系數達到統計顯著性水平。從對交叉負載系數、典型負載系數和冗余度數據的分析可見，社會保障政策問題建構過程與方式、社會政策穩定性、回應性特別是一致性、效率性和適應性等變量在社會政策問題建構、社會政策設計中具有重要的地位；社會保障政策運行績效和社會性績效在社會保障政策績效中占有重要地位。Pearson相關分析是英國統計學家皮爾遜于1890年提出的一種用來描述兩個變量之間是否存在線性關系、線性關系的方向（正相關或負相關）以及線性關系的密切程度究竟如何的分析方法。在對政策問題建構、政策設計與社會政策績效之間是否存在相互依存關系進行典型相關分析的基礎上，作者采用Pearson相關分析方法，對社會政策執行力和政策問題建構、政策設計、社會政策績效研究變量進行分析。Pearson相關分析揭示出，社會保障政策執行力與政策問題建構、政策設計以及社會保障政策績效各維度之間均存在著顯著的正相關關系。

路徑分析是通過分析變量之間假設的因果效應來測試一組觀察變量之間因果關系的理論。作者以SPSS Amos模塊為工具，建立路徑模型，以基于因子分析提取的相關因子得分作為觀測變量，通過路徑分析方法進一步揭示政策問題建構、政策設計與政策執行力對社會政策績效的影響機理與影響強度。研究揭示出：①政策問題建構過程、方式均對社會保障政策運行績效、社會性績效有顯著正向影響。②政策效率性、適應性和回應性對社會保障政策運行績效、社會性績效均具有顯著正向影響；政策一致性對社會保障政策運行績效具有顯著正向影響，但對社會保障政策社會性績效不具有顯著正向影響；政策穩定性與社會保障政策運行績效、社會性績效之間的理論假設的影響路徑不存在。③政策執行力與社會保障政策運行績效密切相關，但與社會保障政策社會性績效之間的影響路徑不存在。④政策一致性、適應性和回應性均與社會保障政策執行力密切相關，但社會保障政策穩定性、效率性與社會保障政策執行力之間的影響路徑不存在。

進一步分析政策問題建構、政策設計對社會保障政策績效的影響強度，作者發現：①政策問題建構方式、過程均對社會保障政策運行績效和社會性績效有較大強度的直接影響和間接影響。②政策適應性、回應性對社會保障政策社會性績效、社會政策運行績效都具有較大強度的直接影響和間接影響。政策一致性對社會保障政策運行績效具有較大強度的直接影響和間接影響，并對社會保障政策社會性績效具有較大強度的間接影響。政策效率性對社會保障政策運行績效、社會性績效的直接影響強度大，間接影響強度小。政策穩定性對社會保障政策運行績效、社會性績效的間接影響強度小。③政策執行力對社會保障政策運行績效、社會性績效的直接影響強度大。④政策問題建構的過程和方式，政策一致性、適應性和回應性均對社會保障政策執行力有較大強度的直接影響。政策穩定性、效率性對社會保障政策執行力的直接影響強度較小。

作者還以甘肅農村低保政策為個案，開展了農村低保政策問題建構、政策設計質量與政策績效的實證測評。甘肅省是一個經濟社會發展相對落后的多民族聚居省份，農村人口占有較大比重，農村貧困人口占農村人口比例在全國也是較高的省份之一。以甘肅農村低保政策為樣本，其研究結論也具有一定的代表性和解釋性。測評結果是，該項政策在政策問題建構、政策設計、政策執行力和政策績效維度的平均值分別為3.78分、3.86分、3.85分和3.78分（轉換為百分制，平均值分別為75.6分、77.2分、77.0分和75.6分），整體而言處于中等水平。不同市州調研對象對政策問題建構、政策設計和政策績效等的評價存在顯著性差異。白銀、張掖兩市在該項政策問題建構、政策設計、政策執行力和政策績效等維度的平均值較高，而甘南、臨夏兩個少數民族自治州的測評均值較低。研究進一步發現，政策績效和政策設計的測評分值與不同市州的經濟社會發展水平并不呈現正相關關系。

通過對政策問題建構、政策設計與社會保障政策績效關系的實證研究，以及甘肅農村低保政策問題建構、政策設計的實際測度結果分析，結合訪談和調查，可以梳理歸納出當前社會保障政策過程中，特別是在政策問題建構、政策設計和政策執行等方面存在的一些較為突出的問題。在政策問題建構方面，主要存在缺乏對政策問題系統、全角度的深入考察和分析，政策問題建構中信息公開、公眾參與等較為有限，以及政府部門在問題建構所要求的知識、能力、經驗等方面存在欠缺等問題。政策設計層面的問題，與政策問題建構密切相關，主要體現在兩個方面，一是政策預期目標設置不夠科學，二是政策銜接不夠合理。在政策執行方面，受多種因素的制約，甘肅農村低保政策執行過程中也出現了政策規避、政策異化、政策附加等各種問題和“騙?！薄拜啽！薄瓣P系?！钡纫恍┓匆幏痘僮鳜F象，不僅增加了直接經濟成本，降低了有限社會資金的使用效率，致使農村低保政策作為底線保障的合理性有所弱化，而且也有損政府的公信力，特別是在提高低保保障對象對政府信任程度的同時，卻部分地削弱了非低保保障對象對政府的信任。在政策效果方面，受到政策本身及執行情況等多方面因素的影響。前述政策設計及運行方面存在的問題對甘肅省農村低保政策的實施效果產生了深刻的影響，比如導致或積聚一些社會矛盾，從而存在影響農村地區和諧穩定，引發各種社會風險的潛在可能性。此外，還存在政策執行所需的物質資源和專業人員相對不足等較為普遍的問題。

作者依據實證分析結果并結合政策實施實際情況提出了相關政策建議，以期可以作為政府特別是地方政府對社會保障政策進行決策優化和有效管理的依據。具體包括：完善以多元主體合作為基礎的政策問題建構；優化有助于預期目標實現的政策設計；推進政府能力建設，提升政策過程質量；關注政策價值，提升政策結果質量；完善社會政策領域的法律法規，推進依法治理。

侯志峰

2020年4月于金城蘭州