五、新疆維吾爾自治區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧與鞏固提升的思路

新疆未脫貧的建檔立卡貧困人口基本上集中南疆四地州的深度貧困縣，其貧困問題具有區(qū)域性、整體性、深度性、復(fù)雜性等多重特性，為確保2020年全面脫貧目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，有必要進(jìn)一步加大扶貧投入，補(bǔ)好短板，強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)。

（一）進(jìn)一步加大脫貧攻堅(jiān)的投入

近年來，在中央的大力支持、援疆省市的全力幫助以及新疆全區(qū)的奮發(fā)努力下，新疆對脫貧攻堅(jiān)的投入在不斷加大。以中央財(cái)政安排的專項(xiàng)扶貧資金來說，2016年為39.22億元，比2015年增長47.6%，2017年為57.2億元，比2016年增長了45.84%，2018年為101.53億元，比2017年增長了77.5%，增長速度一直很快，3年翻了一番多。2018年，新疆投入各類扶貧資金總額達(dá)到了334.11億元。應(yīng)當(dāng)說，脫貧攻堅(jiān)的投入力度已很大。

然而，2018年末，新疆還有22個(gè)深度貧困縣沒摘帽，1537個(gè)貧困村未退出，81.71萬人貧困人口未脫貧，其中的絕大多數(shù)屬于深度貧困人口。新疆計(jì)劃在2019年實(shí)現(xiàn)12個(gè)深度貧困縣摘帽、976個(gè)村退出、60.61萬人脫貧，在2020年實(shí)現(xiàn)剩余的10個(gè)深度貧困縣摘帽、561個(gè)貧困村退出、21.1萬貧困人口脫貧，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)仍相當(dāng)艱巨。這些未脫貧的貧困人口都是貧中之貧。除收入提升問題外，在飲水安全、道路硬化、動力電連通等基本生活條件方面，也存在突出問題。而且，因地理位置偏僻、自然條件差，這些問題解決起來難度很大。例如，總?cè)丝跒?.6萬人的柯坪縣，僅為了全面完成城鄉(xiāng)飲水安全工程，2018年就投資了5.27億元。

距離2020年只剩兩年時(shí)間，時(shí)間緊，任務(wù)重。要全面取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)勝利，新疆還需要進(jìn)一步加大各方面扶貧資金的投入。南疆四地州是我國貧困人口最多的深度貧困區(qū)，中央財(cái)政有必要繼續(xù)加大支持力度，新疆地方財(cái)政也需要加大投入力度，援疆幫扶、區(qū)內(nèi)協(xié)作幫扶、定點(diǎn)幫扶、企業(yè)幫扶、社會組織幫扶等都需要加大力度。

（二）增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性

對于整體性、區(qū)域性深度貧困問題，對外轉(zhuǎn)移的破解路徑有很大的局限性，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)則是更根本的解決之道。

近年來，新疆貧困地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)力度不斷加大的同時(shí)，總體上一直保持著較快的經(jīng)濟(jì)增長速度。2016—2018年，南疆四地州地區(qū)生產(chǎn)總值的平均增長速度始終保持高于新疆全區(qū)生產(chǎn)總值和全國GDP增速。然而，其中也存在一些隱憂，值得關(guān)注。一是南疆四地州經(jīng)濟(jì)平均增速連續(xù)下滑，2016年為10.48%，高出全國3.74個(gè)百分點(diǎn)，2017年為8.25%，高出全國1.35個(gè)百分點(diǎn)，2018年為6.62%，幾乎與全國經(jīng)濟(jì)增速持平。二是少數(shù)地州近兩年出現(xiàn)了較大的經(jīng)濟(jì)波動，增速連續(xù)低于新疆全區(qū)和全國水平。2017年，喀什地區(qū)生產(chǎn)總值增速為6.1%，低于新疆全區(qū)和全國的經(jīng)濟(jì)增速。2018年，喀什地區(qū)生產(chǎn)總值增速下降為4.2%，克州生產(chǎn)總值增速下降為5.7%，均低于新疆全區(qū)和全國的經(jīng)濟(jì)增速。三是個(gè)別摘帽縣也存在經(jīng)濟(jì)增長速度較慢的現(xiàn)象。2018年摘帽的澤普縣，地區(qū)生產(chǎn)總值當(dāng)年僅增長4.2%。

鑒于以上情況，新疆有必要采取措施，增強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性，重點(diǎn)還是要做好發(fā)展產(chǎn)業(yè)的文章。一是加大承接?xùn)|部和中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度，近年來，自身?xiàng)l件差、貧困程度深的和田地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)增長一直保持較好的勢頭，與其成規(guī)模地承接了轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)是分不開的。二是積極發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動作用，阿克蘇地區(qū)僅1家華孚時(shí)尚股份有限公司擬投資規(guī)模就達(dá)到70億元，說明了引入龍頭企業(yè)的重要性。三是做好企業(yè)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)作配套工作，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。例如，阿克蘇紡織工業(yè)城已形成了相當(dāng)規(guī)模的紡織和服裝生產(chǎn)能力，但色紡和高支紡織等方面能力還不足，集聚效應(yīng)尚未充分發(fā)揮。四是做好市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市場空間拓展工作，為延伸南疆特色優(yōu)勢林果和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)造條件。和田地區(qū)等地已開始建設(shè)核桃等果品交易市場，阿克蘇地區(qū)利用援疆優(yōu)勢在浙江開展“十城百店”工程，這些都是積極的開拓。未來，新疆可加大特色林果產(chǎn)品全國性交易中心的建設(shè)，更有力地拓展全國市場空間。

（三）注意區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)政策之間的協(xié)調(diào)性

我國經(jīng)濟(jì)已從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。宏觀經(jīng)濟(jì)政策總體要求是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。

新疆維吾爾自治區(qū)黨委則基于自身區(qū)情提出了“1+3+3+改革開放”總體工作部署，其中，“1”是圍繞社會穩(wěn)定和長治久安這一總目標(biāo)，第一個(gè)“3”指防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，第二個(gè)“3”指絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展三大戰(zhàn)略。

具體到新疆貧困地區(qū)，在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，還需要注意處理好與宏觀經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)性。在國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策與新疆維吾爾自治區(qū)總體工作部署的指導(dǎo)和要求下，還要結(jié)合好自身的發(fā)展階段與實(shí)際情況。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征來看，新疆貧困地區(qū)的發(fā)展階段與我國總體狀況還有較大的差異。2018年，我國人均GDP為64644元。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，我國不僅早已處于世界中高收入國家行列，而且已超過了世界中高收入國家平均水平⁽³⁾。然而，新疆貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與全國的差距較大，除阿克蘇地區(qū)以外的南疆三地州，則更是如此。2018年，南疆三地州的人均生產(chǎn)總值約為17006元，僅占新疆人均生產(chǎn)總值的34.37%、全國人均GDP的26.31%。其中，和田地區(qū)最低，人均生產(chǎn)總值只有12094元，僅為新疆人均生產(chǎn)總值的24.44%、全國人均GDP的18.71%；喀什地區(qū)人均生產(chǎn)總值為19176元，相當(dāng)于新疆人均生產(chǎn)總值的38.76%、全國人均GDP的18.71%；克州人均生產(chǎn)總值為20705元，相當(dāng)于新疆人均生產(chǎn)總值的41.85%、全國人均GDP的32.03%。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，2018年，南疆三地州第一產(chǎn)業(yè)增加值占比27.60%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占比為24.53%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占比為47.87%。第一產(chǎn)業(yè)增加值占比仍超過第二產(chǎn)業(yè)增加值占比，前工業(yè)化階段色彩較為明顯。其中，喀什地區(qū)與和田地區(qū)尤其突出，喀什地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)增加值在地區(qū)生產(chǎn)總值中占比分別為31.61%、24.81%、43.59%；和田地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)增加值在地區(qū)生產(chǎn)總值中占比分別為22.47%、17.92%、59.61%。對比之下，新疆三次產(chǎn)業(yè)增加值在地區(qū)生產(chǎn)總值中占比分別為13.87%、40.36%、45.77%，我國三次產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值占比分別為7.19%、40.65%、52.16%。第二產(chǎn)業(yè)增加值占比均達(dá)到了40%，第一產(chǎn)業(yè)增加值占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于第二產(chǎn)業(yè)。此外，南疆三地州第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)中還有一個(gè)引人注目的特點(diǎn)，就是建筑業(yè)增加值占比很高。其中，喀什地區(qū)與和田地區(qū)建筑業(yè)增加值在第二產(chǎn)業(yè)增加值中占比均超過了60%，而新疆全區(qū)建筑業(yè)增加值在第二產(chǎn)業(yè)增加值中占比為25.89%，全國為16.89%。這也折射出新疆貧困地區(qū)工業(yè)尤其是制造業(yè)發(fā)展還很滯后。

從以上情況來看，新疆貧困地區(qū)在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策時(shí)還需要更加重視加快工業(yè)尤其是制造業(yè)的發(fā)展。

（四）促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)政策之間的協(xié)調(diào)

新疆深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入關(guān)鍵階段，各地州均盡銳出戰(zhàn)，出臺了很多舉措，促進(jìn)貧困人口收益增加。然而，由于地理位置、自然條件和發(fā)展水平相近，各地州的舉措也存在不少相似之處，在實(shí)際實(shí)施過程中，容易引發(fā)政策共振，影響政策效果。

上述問題突出表現(xiàn)在第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上。各地州特色農(nóng)牧業(yè)和林果業(yè)之間存在相當(dāng)程度的同質(zhì)化，在外部市場未能有效拓展開的情況下，容易對本地后端產(chǎn)品市場產(chǎn)生很大沖擊，導(dǎo)致增產(chǎn)不增收的困境，比如紅棗、核桃產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展中都曾遭遇此類問題。此外，集中、同步的產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉措，也容易對前端產(chǎn)品的本地市場甚至外地市場產(chǎn)生較大的沖擊，加大了政策推進(jìn)成本。例如，阿克蘇地區(qū)在2018年推進(jìn)特色養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的過程中，就遇到此困境。由于各縣扶貧政策都在推進(jìn)，導(dǎo)致短期新增的牛羊需求較大，疊加周邊地州也在實(shí)施類似政策，造成地區(qū)內(nèi)外的活畜價(jià)格暴漲，而且飼草料供應(yīng)、技術(shù)服務(wù)等也出現(xiàn)較大問題。

基于以上情況，有必要建立適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)各地州之間的地方政策的協(xié)調(diào)，增進(jìn)政策實(shí)施效果。