四、2018年內蒙古自治區貧困人口未脫貧原因分析

2018年，內蒙古自治區脫貧工作進展順利、成效明顯，為2020年實現全面脫貧打下良好的基礎。但目前脫貧攻堅進入決勝階段，已經到了深水區，到了攻堅拔寨階段，內蒙古還有15.24萬貧困人口尚未脫貧，都是貧中之貧、困中之困，脫貧任重道遠。因此，必須堅持問題導向，找準原因，全力以赴，消除貧困。

（一）健康扶貧工作不夠精準到位，地方病防治任務繁重

對于內蒙古自治區來說，因病因殘是第一大致貧因素，健康扶貧顯得尤為重要。但首先，實際工作中存在健康扶貧政策落實得不夠精準，幫扶工作方式方法不夠精準等問題。如執行社會保障兜底政策過程中，保大病并沒全面實施。同時，政策制度的不精細不完善，導致了貧困患者利用普惠政策掛床住院、門診轉住院、過度醫療等一系列問題，給自治區醫保資金支出帶來過大壓力。其次，幫扶工作的執行不到位，常住貧困病人家庭醫生簽約工作尚未實現“簽約一人、履約一人、做實一人”的目標。三級醫院對口幫扶的貧困旗縣（市、區）醫院工作進展不均衡，對貧困戶的幫扶缺乏持續性，還沒穩定脫貧就停止幫扶政策措施，未形成穩定的長效幫扶機制。最后，基層醫療衛生機構進人難、留人難、薪酬制度不合理等因素直接造成這些醫療衛生機構服務能力不足，服務能力提升緩慢。健康扶貧政策宣傳不夠到位，扶貧工作過于簡單化，部分地方對因災因病返貧問題重視不夠，缺乏應有的防范措施⁽⁶⁾。

到了脫貧攻堅時期，內蒙古地方病的防治任務非常繁重。自古以來，內蒙古便是地方病非常嚴重的一個地區，該地區的病情險惡、不良影響巨大、涉及的地區非常廣，有12個盟市、103個旗縣（市、區）被地方病危害所影響。地方病是分區域發病的，重病區大體在經濟條件欠發達、偏遠的農牧地帶，貧病相互交織而影響的狀況非常明顯；全區有超過100個的旗縣（市、區）出現了碘缺乏病，氟砷中毒的旗縣（市、區）共有98個，患有大骨節病、克山病的旗縣（市、區）分別為18個、12個，鼠疫疫源旗縣（市、區）有57個，有布病危害的旗縣（市、區）超過100個⁽⁷⁾。因此，地方病的防治工作是內蒙古落實精準扶貧措施的重中之重。

（二）扶貧工作進展不平衡，深度貧困脫貧難度大

2018年，盡管全自治區的扶貧工作取得了切實的成效，但15個深度貧困旗縣（市、區）中只有扎賚特旗、科爾沁右翼中旗、察哈爾右翼后旗3個旗縣（市、區）退出，鄂倫春旗、正鑲白旗、巴林左旗、突泉縣、科爾沁右翼前旗、察哈爾右翼前旗、察哈爾右翼中旗、興和縣、卓資縣、商都縣、四子王旗、化德縣12個旗縣（市、區）尚未退出。未退出旗縣（市、區）的平均貧困發生率為2.3%，高出國家貧困發生率0.6個百分點，因病因殘致貧比例高達74.49%。全區未脫貧的貧困村中貧困發生率超過10%的有19個。這些深度貧困地區貧困程度高，基礎條件較差，大都是貧困婦女、兒童、孤寡老人、殘疾人、長期患病者等沒有生產活動可以幫扶、沒有能力擺脫貧困的貧困人口以及教育文化水平低、技能缺乏的貧困人口，脫貧成本高、難度大⁽⁸⁾。扶貧工作中，更應該針對深度貧困村，實施好國家部署的貧困村提升工程，針對深度貧困戶住房、通路、通水、通電、通網絡等問題，采取特殊措施。緊盯偏遠農牧區、邊境地區分散生活的貧困人口，逐戶逐人調查落實，給予特殊支持，幫助他們解決實際困難⁽⁹⁾。

（三）扶貧風險防控意識不強，防控機制不健全

精準扶貧是實現全面建成小康社會的最后關鍵，也是一項得到老百姓認可的德政工程。但扶貧同時又是一項涵蓋各行各業、方方面面的龐大工程，資金使用多、工作量大、項目分布跨度大，其中的利益很難平衡，不確定性大，各種風險也隱含其中。隨著扶貧攻堅進入決戰期，扶貧資金投入力度不斷加大，各項工作不斷深入推進，精準扶貧領域的風險也越發凸顯。而內蒙古扶貧工作缺乏主動防范風險的意識，防范機制與法制法規不健全。比如，小額信貸因數額較小、期限較短、利率較高、分期償還等特點，被廣泛用于減貧救助。內蒙古自治區引進小額信貸，小額信貸在解決貧困農戶融資難問題上發揮了重要作用。但隨著小額信貸應用范圍不斷拓展，貸款金額逐漸增多、規模逐步擴大，民間團體等多形式組織滲入，小額信貸出現了業務管理混亂、信貸監管不力、信貸程序不規范等問題，加上風險防控手段落后，小額信貸風險隨之加大。另外，市場波動和干旱等自然災害，使得以畜牧種植業為生的農牧民收入增加困難，貸款的農牧民數量和貸款金額居高不下，金融扶貧過度負債，加大了致貧返貧的潛在隱患。實現2020年全面脫貧時間緊、任務重、要求高，廉政風險的防控更要引起足夠的重視。但實際上內蒙古扶貧對于廉政風險防控管理思想認識滯后，多數流于形式，時有假報、虛報等浮夸之事。廉政風險防范機制功能發揮不充分、執行力度不夠，直接影響精準扶貧的實效⁽¹⁰⁾。

（四）部分基層扶貧干部政策執行能力不足

近年來，內蒙古連續出臺各項扶貧政策和指導意見，但是個別地區政策執行存在偏差。一是有的基層扶貧干部自身對政策的理解不到位，對農牧區情況不熟悉。二是精準扶貧過程中，為了追求并達到精準，政策從制定開始，執行、監督到評估等各個環節都設置了嚴格的程序確保達成目標，但是這也在客觀上造成了復雜系統的高成本治理，給貧困落后地區扶貧干部的具體執行帶來很大困難。貧困旗縣（市、區）本就財政能力有限，沒有能力支出如此大數目的資金，即使想要使用“組合拳”來支持扶貧，也會受到有關審計制度的限制；公務員車改的“所有扶貧工作一個標準”的政策不適合內蒙古旗縣（市、區）和鄉鎮土地面積較大并且道路不暢通的實際情況；缺乏調動基層領導班子和全體干部工作積極性的配套制度，使得扶貧干部工作積極性不高⁽¹¹⁾。另外，問責制、獎懲制、嚴規矩、壓責任并未真正兌現。具體工作中，扶貧辦并未落實配備蒙語翻譯，工作人員與貧困農牧民溝通不暢，以至于檢查考核流于形式，影響了統計數據的精確性。

（五）扶貧資金使用效益不高

首先，扶貧的資金投入是整個扶貧項目的一大構成部分，為了讓扶貧資金得到科學運用，需要各種配套方案幫助扶貧項目落實。而當前自治區扶貧資金的投入，沒有一個健全的規劃制度，后續的配套方案無法更好地落實，扶貧項目的后勁不強，不能堅持開展。不僅如此，因為整套扶貧規劃制度存在一些缺陷，有關扶貧項目的資金也無法實現合理銜接，造成對扶貧資金的長時間依賴，難以達到扶貧的最終目的。

其次，因為扶貧專項資金是不能夠被整合處理的，倘若旗縣（市、區）級政府整合資金，相關干部需要面臨問責，導致有的扶貧資金并沒有發揮出其應有的功效或沒有被用到最該用到的地方。又因為扶貧資金往下撥付需要獲得各級政府的批準與許可，中間審批時間太長，導致資金無法按時就位。許多扶貧項目擁有一定的時效性，資金到位晚將失去最佳的項目投資時間，讓扶貧項目無法達到預期的目的，減弱乃至沒有起到扶貧資金應有的效果。

最后，各級政府扶貧辦是對扶貧工作進行統一管理的部門，主要是負責扶貧工程方面的各項事宜。然而，扶貧工作為社會中一項非常重要的工程，第一，必須有整個社會的共同關注和參與；第二，水利、農業等部門均無法與扶貧工作分割開來。因為與扶貧工作有關的不同部門間沒有開展有效的交流，極易造成扶貧資金投入項目無法真正實行，扶貧資金的產出效果不佳。不僅如此，扶貧資金的管理工作做得不好，也極易造成扶貧資金無法真正使用在扶貧項目中，乃至產生了資金閑置的狀況。更有甚者，部分工作人員紀律法律意識單薄，擠占挪用問題時有發生，導致了扶貧資金難以真正起到扶貧作用。

（六）貧困戶內生動力不足，精神貧困依然存在

比物質貧困更可怕的是精神貧困。長期以來，扶貧工作中“輸血照顧式”和“撒胡椒面式”的救濟政策，助長了貧困人口“等靠要”的思想，是精神貧困的主要表現。一部分貧困人口長時間處于貧困狀態，信息閉塞，觀念落后，自身求發展擺脫貧困的意愿不強，自主生產意識弱，對牲畜改良、舍飼育肥等先進科學的方法認可度不高，生產上依舊以傳統方式為主。還有一部分貧困人口已經實現穩定脫貧，仍然不簽字退出貧困行列，主要是由于脫貧后他們就失去了受助資格。這些貧困人口坐享其成的依賴思想根深蒂固，見到政府和扶貧工作人員就要錢、要物、要項目，認為國家或社會的幫助是理所應當的，而不去尋求解決貧困的根本辦法，溫飽不愁后就安于現狀。對于地方設立的勞動技能培訓班，不愿參加或應付了事，本來可以通過打工增加收入的機會也主動放棄⁽¹²⁾。精神貧困使一些貧困人口失去了起碼的生活熱情，拒絕作出改變，讓許多扶貧工作者無奈。如果不能阻斷他們的惡性循環，不能拔窮根，就無法實現徹底穩定的脫貧。