第七章 審理和判決

第一節 一般規定

條文注釋

在特殊情形下,公開審理可能會對當事人造成消極影響,不利于保護當事人的合法權益,甚至可能對國家利益、社會公共利益造成難以彌補的損失。因此,本法規定的公開審理原則也存在以下幾種法定例外情形:一是涉及國家秘密的行政案件。國家秘密是關系國家安全和利益,依照法定程序確定,在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。凡是涉及國家秘密的行政案件一律不公開審理,以免國家秘密泄露,給國家安全和利益造成損害。二是涉及個人隱私的行政案件。所謂個人隱私,是指公民個人生活中不愿意為別人知曉和干預的秘密,主要包括私人生活安寧不受他人非法干擾,私人信息保密不受他人非法搜集、刺探和公開等。三是法律另有規定的其他行政案件。如果是屬于法律規定的不公開審理的其他行政案件,也可以依法不公開審理。

涉及商業秘密的案件,可以公開審理,當事人申請不公開審理的也可以不公開審理。商業秘密是指不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益、具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息。公開審理可能會泄露這些信息,給當事人造成難以挽回的經濟利益損失。隨著當事人對技術情報等相關信息的保密意識日益增強,在審理行政案件過程中,應當允許當事人以案件涉及商業秘密為由申請不公開審理。但案件是否涉及商業秘密,應當由人民法院結合相關法律法規、司法解釋和案件實際情況予以確定。

●相關規定

本法7、86;《民事訴訟法》第134條

條文注釋

回避,是指承辦案件的審判人員和其他人員與本案有利害關系或者其他關系,可能影響對案件公正審理的,應經一定程序退出對本案審理的制度。既包括當事人申請回避,也包括審判人員和其他人員的自行回避。

申請回避的條件或者情形是“與本案有利害關系或者有其他關系”。具體如何理解審判人員“與本案有利害關系或者有其他關系”,根據民事訴訟法第44條的規定,可以認為至少包括以下兩種情形:(1)審判人員是本案當事人或者當事人、訴訟代理人近親屬的;(2)審判人員接受當事人、訴訟代理人請客送禮,或者違反規定會見當事人、訴訟代理人的。其他類似情形,如審判人員與本案當事人或其訴訟代理人是有密切關系的同學、同事、朋友等,或者曾經與當事人有過恩怨,都有可能會影響到對案件的公正審理,審判人員也應回避。

案例21

院長擔任審判長時的回避,由審判委員會決定;審判人員的回避,由院長決定;其他人員的回避,由審判長決定([2017]最高法行申7518號)

2014年9月,伍持某向廣州市公安局反映廣州程通駕駛員培訓有限公司(以下簡稱程通公司)和廣州市普安機動車檢測有限公司(以下簡稱普安公司)涉嫌偽造數據到廣州市公安局交警支隊車管所辦理牌號為粵A×××××車輛(以下簡稱案涉車輛)的檢驗手續,要求廣州市公安局依法處理。2014年9月22日,廣州市公安局向伍持某作出穗公群[2014]2329號《處理信訪事項答復意見書》(以下簡稱2329號信訪答復),稱廣州市公安局交警支隊車管所辦理該業務符合法律和程序規定,未發現存在違法違紀等情況。伍持某不服上述答復,向廣東省公安廳申請信訪復查。2014年11月19日,廣東省公安廳作出粵公群復[2014] 222號《復查信訪事項答復意見書》(以下簡稱222號復查信訪答復),維持廣州市公安局2329號信訪答復。伍持某不服廣東省公安廳作出的答復,向廣東省人民政府申請復核。2015年2月11日,廣東省人民政府信訪事項復查復核辦公室向伍持某作出粵信復函告[2015]04號《伍持某復核申請告知單》(以下簡稱04號告知單),稱根據國務院《信訪條例》第二十一條第一款第(一)項規定,公安機關對于機動車的檢驗屬于具體行政行為,應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決,不屬于信訪復查受理事項。廣東省公安廳對該事由出具了信訪復查意見,并引導信訪人向省人民政府申請復核,不符合《信訪條例》有關規定。2015年6月29日,伍持某向廣州市中級人民法院提起行政訴訟,請求確認廣東省公安廳作出的222號復查信訪答復違法。2015年6月30日,該院作出(2015)穗中法立行初字第26號行政裁定,對伍持某的起訴不予立案。2015年7月20日,廣東省公安廳收到伍持某提交的《關于再三要求廣東省公安廳作出行政復議決定書的行政復議申請書》及有關材料。2015年7月24日,廣東省公安廳向伍持某作出粵公復不受字[2015]2號《行政復議申請不予受理決定書》(以下簡稱不予受理決定),認為伍持某的復議申請不符合《中華人民共和國行政復議法》第六條規定,決定不予受理。伍持某不服上述不予受理決定,于2015年8月11日向廣州市中級人民法院提起訴訟,提出撤銷廣東省公安廳作出的222號復查信訪答復等多項訴訟請求。本案一審開庭時,伍持某將其第一項訴訟請求明確為請求撤銷廣東省公安廳作出的不予受理決定,保留其他訴訟請求。

廣州市中級人民法院(2015)穗中法行初字第442號行政判決認為:根據《中華人民共和國行政復議法》第六條、第十七條,以及《信訪條例》第三十四條的規定,伍持某對廣州市公安局作出的2329號信訪答復不服,可以向廣東省公安廳申請復查,但不屬于法律規定的行政復議范圍,故廣東省公安廳作出不予受理決定并無不當。伍持某的第二項至第十三項及第十五項訴訟請求,因不屬于行政訴訟受案范圍或并非由廣東省公安廳作出,不予處理。伍持某的第十四項及第十六項訴訟請求,因不存在廣東省公安廳行為導致伍持某損失發生的情形且伍持某就其損失未提供相應證據予以證實,故駁回其要求廣東省公安廳予以賠償的訴訟請求。綜上所述,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定,判決駁回伍持某的訴訟請求。判決后,伍持某不服,提出上訴。

廣東省高級人民法院(2016)粵行終1526號行政判決駁回上訴,維持原判。裁判理由與一審一致。

伍持某申請再審稱:1.一、二審不支持伍持某關于撤銷不予受理決定的請求是錯誤的。2.二審法院應開庭審理未開庭審理;廣東省公安廳二審中未提交答辯狀;二審法院不予批準伍持某多次提出的合議庭成員回避申請,屬于程序違法。3.一審《宣判筆錄》造假,所填宣判時間早于判決書落款時間,且審判長(員)、原告姓名以及宣判地點錯誤。4.一審超出審理期限,二審不予處理是錯誤的。5.二審法院不予處理伍持某在一審中提出的第二項至第十三項及第十五項訴訟請求以及駁回伍持某在一審中提出的第十四項及第十六項訴訟請求是錯誤的。請求撤銷二審判決,發回原審法院重審;本案一、二審案件受理費由廣東省公安廳負擔。

廣東省公安廳答辯稱:1.二審判決符合法律規定;2.再審申請不符合法定再審情形。理由與一、二審一致。請求依法駁回申請人的再審申請。

最高人民法院經審查認為,《中華人民共和國行政復議法》第二條、第六條、第十七條規定,公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益,可以向行政機關提出行政復議申請。行政復議范圍僅限于能夠對公民、法人或者其他組織產生實際影響的具體行政行為。行政復議機關收到行政復議申請后,對不符合行政復議法規定的行政復議申請,決定不予受理,并書面告知申請人。本案中,伍持某于2015年7月20日要求廣東省公安廳對廣州市公安局作出的2329號信訪答復進行復議。因2329號信訪答復是行政機關依照《信訪條例》對信訪事項作出的處理意見,對伍持某不具有強制力,且對其權利義務不產生實際影響,不屬于行政復議范圍。因此,廣東省公安廳于2015年7月24日作出不予受理決定是符合法律規定的。伍持某請求撤銷不予受理決定的理由不能成立。一、二審判決駁回該項訴訟請求并無不當。

關于本案程序違法的問題。第一,關于不批準回避申請、被申請人未提交答辯狀、二審不開庭審理等問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第五十五條第四款規定,審判人員的回避,由院長決定;其他人員的回避,由審判長決定。當事人對決定不服的,可以申請復議一次。第六十七條第二款規定,被告不提交答辯狀的,不影響人民法院審理。第八十六條規定,經過閱卷、調查和詢問當事人,對沒有提出新的事實、證據或者理由,合議庭認為不需要開庭審理的,也可以不開庭審理。依照上述法律規定,二審法院有權作出不予準許伍持某提出的回避申請的決定。廣東省公安廳二審未提交答辯狀不影響本案的審理。伍持某沒有提出新的事實、證據或者理由,二審不開庭審理亦不違反行政訴訟法的規定。伍持某以上述事由申請再審,不能成立。第二,關于本案一審《宣判筆錄》存在錯誤的問題。本案一審經開庭審理,依據庭審認定的事實、證據作出判決。伍持某所提交的《宣判筆錄》記載的審判長(員)及原告姓名等與判決內容確有不一致之處,屬一審法院工作失誤,應當改正。但該問題不影響本案的公正審判。伍持某以此為由申請再審,不能成立。另經查,超期審理不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第(五)項規定的“違反法律規定的訴訟程序,可能影響公正審判的”情形,故本院對伍持某關于二審法院超期審理本案的再審理由亦不予支持。

關于伍持某稱其在一審中提出的第二項至第十三項及第十五項訴訟請求屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條規定的情形,一審法院應當一并審理的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條規定,在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中,當事人申請一并解決相關民事爭議的,人民法院可以一并審理。本案是在執行生效民事判決過程中發生的,所涉民事爭議已由生效民事判決解決,不適用《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條的規定。且伍持某所提第二項至第十三項及第十五項訴訟請求并非針對本案被申請人,部分訴訟請求亦不屬于行政訴訟受案范圍,一、二審不予處理是正確的。另,伍持某提出的第十四項及第十六項訴訟請求,根據《中華人民共和國國家賠償法》第三、四條的規定,行政機關在行使行政職權時違法造成他人人身或者財產損失的,依法應當承擔行政賠償責任。本案中,廣東省公安廳作出的不予受理決定沒有違反法律規定,無需承擔行政賠償責任。一、二審駁回伍持某關于廣東省公安廳予以賠償的訴訟請求,并無不當。綜上,伍持某的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[14]第七十四條的規定,裁定如下:駁回伍持某的再審申請。

●相關規定

《民事訴訟法》第4章

案例22

訴訟期間,原則上不停止行政行為的執行([2014]駐行終字第87號)

上訴人劉某因土地行政登記一案,不服上蔡縣人民法院(2013)上行初字第132號行政裁定,提起上訴。

一審法院認為,《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[15]第十二條規定:“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的可以提起行政訴訟。”本案訴爭的土地雖原登記在劉某的名下,但上蔡縣人民政府已經收回該土地使用權,并注銷了劉某的土地使用證,劉某對該收回土地使用權及注銷土地使用證的決定已經提起行政訴訟,法院經審理駁回了其訴訟請求。上蔡縣人民政府的收回土地使用權及注銷土地使用證的決定合法有效。上蔡縣人民政府將該土地為河南中領置業有限公司頒發土地使用證與劉某已經不具有法律上的利害關系。因此,劉某不具備本案的訴訟主體資格。綜上,根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第一款第(二)項、第六十三條第一款第(二)項、第二款之規定,裁定駁回劉某的起訴。

上訴人劉某不服一審裁定,上訴稱:1.上訴人系通過出讓的方式取得爭議地的使用權,并辦理有國有土地使用證,其合法權益應該得到保護。2.上訴人擁有的是政府出讓的空地,而立項招標的項目是“上蔡縣李斯路舊城改造”,上蔡縣人民政府在上訴人不知情的情況下將上訴人的宅基納入舊城改造范圍予以招標,是無效的行為。3.上訴人對上政土(2012)98號文提起訴訟后,2013年8月駐馬店市中級人民法院作出終審判決,被上訴人在2013年2月1日就為河南中領置業有限公司頒發了國有土地使用證,程序違法,侵犯了上訴人的合法權益。綜上,請求二審法院撤銷一審裁定,撤銷為河南中領置業有限公司頒發的國有土地使用證。

被上訴人上蔡縣人民政府答辯稱,李斯路舊城改造項目于2010年納入城市發展總體規劃,上訴人劉某爭議的土地在改造范圍之內,其國有土地使用權已被上政土(2012)98號文收回,土地證也已經被注銷,劉某已不具備爭議土地的使用資格。上蔡縣人民政府為河南中領置業有限公司頒發國有土地使用證與上訴人不具有法律上的利害關系,一審法院裁定駁回其起訴正確,請求二審法院予以維持。

被上訴人河南中領置業有限公司同意上蔡縣人民政府的答辯意見。

二審法院認為,被上訴人上蔡縣人民政府于2001年1月為上訴人劉某頒發上(國)用(2001)字第2613286號國有土地使用證后,因舊城改造需要,于2012年7月18日作出上政土(2012)98號文收回了上訴人劉某的國有土地使用權,于2012年8月20日作出上政土(2012) 117號文收回注銷了劉某的上(國)用(2001)字第2613286號國有土地使用證,劉某對爭議土地已不再擁有使用權。河南中領置業有限公司通過出讓方式獲得爭議地的土地使用權后,上蔡縣人民政府依照河南中領置業有限公司的申請于2013年2月1日為其頒發上國用(2013)第2612751號國有土地使用證,與劉某不具有法律上的利害關系,劉某不具備本案的原告主體資格。一審法院以此為由裁定駁回劉某的起訴正確,本院予以維持。至于上訴人劉某上訴稱在對上政土(2012)98號文提起訴訟后在終審判決作出前,上蔡縣人民政府就為河南中領置業有限公司頒證的問題。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條“訴訟期間,不停止具體行政行為的執行。”[16]之規定。上蔡縣人民政府在訴訟期間為河南中領置業有限公司頒證,并沒有違反上述法律規定。況且,生效判決駁回了上訴人劉某要求撤銷上蔡縣人民政府作出的上政土(2012)98號“關于依法收回李斯路中段舊城改造項目區域內土地使用權的決定”的訴訟請求。上訴人劉某上訴理由不足,本院不予支持。裁定如下:駁回上訴,維持原裁定。

條文注釋

先予執行,又稱為先行給付,是指人民法院在生效裁判確定之前裁定有給付義務的人,預先給付對方部分財物或者為一定行為的法律制度。行政訴訟中的先予執行,是指人民法院在審理行政案件過程中,因為原告一方生活急需,在作出判決前,根據原告的申請,裁定被告行政機關給付原告一定數額的款項或者特定物,并立即執行的法律制度。當事人對先予執行裁定不服的,可以申請復議一次。復議期間不停止裁定的執行。“申請復議一次”,是指向作出先予執行裁定的人民法院申請復議,不是向上一級人民法院申請。先予執行以當事人的申請為前提。一般情況下,申請人無須就其申請提供擔保,這是行政訴訟先予執行程序不同于民事訴訟的特點。

關于適用先予執行的案件范圍,依據本條規定可分為四類:(1)沒有依法支付撫恤金案件。撫恤金是指軍人、國家機關工作人員以及其他因公犧牲或傷殘人員,由民政部門依法對死者的家屬或者傷殘者本人發給的費用,是國家對上述因公死亡者的家屬或者傷殘者本人給予的必要的經濟幫助。(2)沒有依法支付最低生活保障金案件。《社會救助暫行辦法》規定,國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準,且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭,給予最低生活保障。最低生活保障金是指家庭人均收入低于當地政府公告的最低生活保障標準的人口請求行政機關給予一定款物幫助的一種社會救助形式。(3)沒有依法支付工傷社會保險金案件。工傷社會保險金是指因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工請求依法獲得醫療救治和經濟補償的社會保險待遇。社會保險法規定,因工傷發生的醫療費用和康復費用、住院伙食補助費等多種費用,按照國家規定從工傷保險基金中支付。(4)沒有依法支付醫療社會保險金案件。醫療社會保險金是指參保人員依法請求行政機關支付的醫療救治方面的社會保險待遇。社會保險法規定,符合基本醫療保險藥品目錄、診療項目、醫療服務設施標準以及急診、搶救的醫療費用,按照國家規定從基本醫療保險基金中支付。

●相關規定

《民事訴訟法》106、107、108;《社會保險法》;《工傷保險條例》

第五十八條 【拒不到庭或中途退庭的法律后果】經人民法院傳票傳喚,原告無正當理由拒不到庭,或者未經法庭許可中途退庭的,可以按照撤訴處理;被告無正當理由拒不到庭,或者未經法庭許可中途退庭的,可以缺席判決。

條文注釋

原告或者被告是否屬于“無正當理由拒不到庭”,應當由人民法院依法認定。原告或者被告如果確實有不能到庭的理由,在接到人民法院的傳票后,應當及早向人民法院提出。人民法院經過審查,認為原告或者被告提出的不能到庭的理由正當,確實不能到庭的,可以決定延期審理,并及時將延期審理的情況通知對方當事人。人民法院經過審查,認為原告或者被告提出的不能到庭的理由不正當,可以決定不延期審理,并通知提出申請的原告或者被告。原告或者被告應當按照人民法院確定的日期按時到庭。原告無正當理由拒不到庭的,可以視為放棄自身的訴訟請求,是一種對自己訴訟權利的消極處分,可以按照撤訴處理。被告無正當理由拒不到庭的,也是一種對自己訴訟權利的消極處分,但不能逃避自己應承擔的法律責任,人民法院可以缺席判決。

條文注釋

妨害行政訴訟的行為,是指訴訟參與人或者其他人在行政訴訟過程中,故意實施的擾亂行政訴訟秩序、妨害行政訴訟正常進行的各類違法行為。“訴訟參與人”,不同于訴訟參加人。訴訟參加人是指原告、被告、上訴人、被上訴人、第三人、訴訟代理人等以自己的名義或者接受他人委托參加訴訟的人。訴訟參與人則是指在行政訴訟過程中,所有參與訴訟活動的人,除了訴訟參加人,還包括證人、鑒定人、勘驗人和翻譯人員等。“其他人”,是指并未參與訴訟活動,但關心訴訟活動進行的人,如在法庭旁聽的普通公民、記者等。

對妨害行政訴訟的行為,人民法院應當依照行政訴訟法的規定,采取相應的強制措施,保障行政訴訟的順利進行。構成妨害行政訴訟的行為,應當同時具備以下三個要件:一是在行政訴訟過程中實施。行政訴訟過程,包括一審程序、二審程序和執行程序。在行政訴訟開始前或者結束后實施的違法行為,例如在起訴前或者執行完畢后擾亂人民法院工作秩序的行為,不屬于妨害行政訴訟的行為,應當由公安機關依照治安管理處罰法的規定予以行政處罰;構成犯罪的,可以由檢察機關提起公訴,依法追究刑事責任。二是有主觀上的故意。過失行為不構成妨害行政訴訟的行為。三是客觀上妨害了行政訴訟的正常進行。只有妨害訴訟的意圖而未實施的,不構成妨害訴訟的行為。

●相關規定

本法第41條;《刑法》307、308、309、314

條文注釋

行政訴訟調解是指當事人在人民法院的主持下,自愿達成協議,解決糾紛的行為。根據本條規定,可以適用調解的行政案件有三類:行政賠償案件、行政補償案件、行政機關行使法律法規規定的自由裁量權的案件。這三類案件的共同點是行政機關都有一定的裁量權。行政賠償是指行政機關違法行使職權,侵犯相對人合法權益造成損害時,由國家承擔的一種賠償責任。行政賠償作為國家賠償的種類之一,雖然有法定的計算標準,但并不妨礙賠償義務機關與賠償請求人之間就賠償方式等進行協商、調解。行政補償是指行政機關在管理公共事務過程中,因合法的行政行為給公民、法人或其他組織的合法權益造成損失時,依法由國家給予的補償。

調解應當遵循自愿、合法原則,不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。自愿原則包括程序和實體兩個方面。在程序方面,當事人有權決定是否調解、有權選擇調解開始時間、有權選擇調解方式。在實體方面,調解達成的協議內容必須反映雙方當事人的真實意思;對有關實體權利進行處分,必須雙方自愿,不能強迫。合法原則是指人民法院和雙方當事人的調解活動及其協議內容,必須符合法律規定。一是人民法院主持雙方當事人進行調解活動,必須按照法律法規規定的程序進行。二是當事人雙方達成的協議內容,不得違反法律法規的規定,不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

調解的程序,本條未作規定,根據本法第101條的規定,應當適用民事訴訟法的規定。具體包括:人民法院應當在事實清楚的基礎上,分清是非,進行調解。人民法院進行調解,可以由審判員一人主持,也可以由合議庭主持,并盡可能就地進行。人民法院進行調解,可以用簡便方式通知當事人、證人到庭。人民法院進行調解,可以邀請有關單位和個人協助。被邀請的單位和個人,應當協助人民法院進行調解。調解達成協議,必須雙方自愿,不得強迫。調解協議的內容不得違反法律規定。調解達成協議,人民法院應當制作調解書。調解書應當寫明訴訟請求、案件的事實和調解結果。調解書由審判人員、書記員署名,加蓋人民法院印章,送達雙方當事人。調解書經雙方當事人簽收后,即具有法律效力。能夠即時履行的案件等可以不制作調解書,但應當記入筆錄,由雙方當事人、審判人員、書記員簽名或者蓋章后,即具有法律效力。調解未達成協議或者調解書送達前一方反悔的,人民法院應當及時判決。

●相關規定

本法第101條;《民事訴訟法》93~99

條文注釋

在行政訴訟中一并審理民事爭議,應當具備一定的條件。首先,行政訴訟成立,符合起訴條件、起訴期限等規定。其次,該行政訴訟是涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟。再次,當事人在行政訴訟過程中申請一并解決民事爭議。最后,行政訴訟與民事訴訟之間具有相關性。而行政訴訟與附帶的民事訴訟的相關性主要體現在兩個訴訟都涉及某一行政行為的合法性問題。

第六十二條 【撤訴】人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前,原告申請撤訴的,或者被告改變其所作的行政行為,原告同意并申請撤訴的,是否準許,由人民法院裁定。

條文注釋

根據《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》(法釋〔2008〕2號)的規定,人民法院經審查認為被訴具體行政行為違法或者不當,可以在宣告判決或者裁定前,建議被告改變其所作的具體行政行為。被告改變被訴行政行為,原告申請撤訴,符合下列條件的,人民法院應當裁定準許:(1)申請撤訴是當事人真實意思表示;(2)被告改變被訴行政行為,不違反法律、法規的禁止性規定,不超越或者放棄職權,不損害公共利益和他人合法權益;(3)被告已經改變或者決定改變被訴行政行為,并書面告知人民法院;(4)第三人無異議。有下列情形之一的,屬于“被告改變其所作的行政行為”:(1)改變被訴行政行為所認定的主要事實和證據;(2)改變被訴行政行為所適用的規范依據且對定性產生影響;(3)撤銷、部分撤銷或者變更被訴行政行為處理結果。有下列情形之一的,可以視為“被告改變其所作的具體行政行為”:(1)根據原告的請求依法履行法定職責;(2)采取相應的補救、補償等措施;(3)在行政裁決案件中,書面認可原告與第三人達成的和解。被告改變被訴行政行為,原告申請撤訴,有履行內容且履行完畢的,人民法院可以裁定準許撤訴;不能即時或者一次性履行的,人民法院可以裁定準許撤訴,也可以裁定中止審理。準許撤訴裁定可以載明被告改變被訴行政行為的主要內容及履行情況,并可以根據案件具體情況,在裁定理由中明確被訴行政行為全部或者部分不再執行。

案例23

申請撤訴自愿合法,法院依法予以準許([2013]澄行初字第0041號)

原告江陰市方正一品裝飾設計工程有限公司訴被告江陰市人力資源和社會保障局勞動行政確認一案,法院于2013年11月18日立案受理,依法向被告送達了起訴書副本及應訴通知書,并追加戈某同為本案第三人參加訴訟。法院依法組成合議庭于2014年1月7日公開開庭審理了此案。庭審后,原告于2014年1月26日向本院提交了書面撤訴申請,提出對被告作出的認定工傷決定書不再持異議。經審查,法院認為,原告申請撤訴自愿合法,依法予以準許,符合法律規定。裁定如下:準許江陰市方正一品裝飾設計工程有限公司撤回起訴。

案例24

上訴人的申請撤訴符合行政訴訟法的有關規定的,應予準許([2013]鄂恩施中行終字第00114號)

上訴人恩施土家族苗族自治州工商行政管理局因與被上訴人利川市集安爆破工程有限公司工商行政處罰一案,不服恩施市人民法院(2013)鄂恩施行初字第00001號行政判決,提起上訴,二審法院依法受理。本案經湖北省高級人民法院批準延期。在審理過程中,經二審法院主持,上訴人恩施土家族苗族自治州工商行政管理局與被上訴人利川市集安爆破工程有限公司之間達成和解,約定工商行政處罰額度為人民幣50萬元整,由被上訴人利川市集安爆破工程有限公司于2014年3月底之前支付。上訴人恩施土家族苗族自治州工商行政管理局將不再執行恩施州工商處字(2012)03號《工商處罰決定書》。嗣后,上訴人自愿申請撤回上訴。經審查,法院認為上訴人的申請符合行政訴訟法的有關規定,應予準許。裁定如下:準許上訴人恩施土家族苗族自治州工商行政管理局撤回上訴。案件受理費50元,依法減半收取25元,由上訴人恩施土家族苗族自治州工商行政管理局負擔。本裁定為終審裁定。

徐某訴縣建設委員會不履行規劃管理行政處罰案(《人民法院案例選》2009年第8輯)

本案要點

行政訴訟中當事人可以申請撤回訴訟,但是否允許要由人民法院裁定。原告的撤訴有主動申請撤訴和在被告改變行政行為的情況下,原告同意并撤訴兩種情況。本案即是在被告安徽省郎溪縣建設委員會改變其行政行為后,原告同意并撤回訴訟的情形。

案例25

人民法院審理行政案件以法律、行政法規和地方性法規為依據([2017]黔行申312號)

再審申請人鳳岡縣永安鎮龍山村天橋組訴鳳岡縣人民政府、遵義市人民政府、第三人鳳岡縣永安鎮龍山村桃坪組林地確權一案,不服貴州省遵義市中級人民法院(2017)黔03行終189號行政判決,向法院申請再審,法院依法組成合議庭進行了審查,現已審查終結。

鳳岡縣永安鎮龍山村天橋組向法院申請再審稱:一、鳳岡縣人民政府作出的處理決定書程序違法、事實認定不清,遵義市中級人民法院認定事實不清,證據不足,駁回再審申請人的訴訟請求錯誤。二、遵義中院承辦法官徇私枉法。三、兩級政府所列主體既不是村民小組,也不是全體村民,完全是模棱兩可,不符合法律規定。據此,根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定申請再審。

法院認為,關于再審申請人提出鳳岡縣人民政府作出的處理決定書程序違法、事實認定不清,遵義市中級人民法院認定事實不清,證據不足,駁回其訴訟請求錯誤的問題。第一,再審申請人主張本案被申請人按照權屬爭議處理違反國土資廳函〔2007〕60號文件的規定,并且在權屬爭議中不應將林權證作為確權和復議證據使用。經查,《國土資源部辦公廳關于土地登記發證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》(國土資廳函〔2007〕60號)并非《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條規定的人民法院審理行政案件應依據的法律、法規或參照的規章。并且,《中華人民共和國森林法》第十七條:“單位之間發生的林木、林地所有權和使用權爭議,由縣級以上人民政府依法處理。個人之間、個人與單位之間發生的林木所有權和林地使用權爭議,由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理。”及部門規章《林木林地權屬爭議處理辦法》第二條:“本辦法所稱林木、林地權屬爭議,是指因森林、林木、林地所有權或者使用權的歸屬而產生的爭議。處理森林、林木、林地的所有權或者使用權爭議(以下簡稱林權爭議),必須遵守本辦法。”第六條“縣級以上人民政府或者國務院授權林業部依法頒發的森林、林木、林地的所有權或者使用權證書(以下簡稱林權證),是處理林權爭議的依據”的規定,明確規定了縣級以上人民政府有權處理林權爭議的職權,且對于有林權證的林權爭議,縣級以上人民政府仍有權處理。故本案被申請人鳳岡縣人民政府依法有權對本案林權爭議進行處理,并且林權證可作為確權證據使用。

第二,再審申請人主張鳳岡縣人民政府在處理過程中并沒有查明事實真相,沒有查清第三人1966年清冊和1982年《鳳岡縣山林所有證》中“田灣”林地的四至情況,也沒有查清再審申請人1982年《鳳岡縣山林所有證》“茶臘干”林地的四至邊界情況,僅憑自己的想象推測雙方的邊界是以水溝為界,并且,永安鎮人民政府建議將“飛峰坎”的權屬明確給再審申請人,但鳳岡縣人民政府拒不采納該建議。經查,再審申請人系對鳳府林證字(2008)第5203271401118-1/2號林權證中小地名“飛峰坎”林地(宗地內業號00055)提起確權申請,故本案涉案林地為00055號林地。對該涉案林地的四至,被訴行政行為已經綜合全案證據進行了認定。被訴行政行為中并無“雙方的邊界是以水溝為界”等字樣,且本案被申請人作出的被訴行政行為,認定的事實有1966年6月20日的桃坪大隊山林登記清冊、鳳林權字第0002號《鳳岡縣山林所有證》、鳳府林證字(2008)第5203271400678-1/1號林權證、鳳林權字第0001號《鳳岡縣山林所有證》、雙方提供的現場照片等足以證明。故再審申請人主張被申請人“僅憑自己的想象推測雙方的邊界是以水溝為界”沒有事實依據。根據《中華人民共和國森林法》第十七條第一款的規定,被申請人鳳岡縣人民政府是處理本案林權爭議的法定機關,對于永安鎮人民政府的建議,鳳岡縣人民政府有權根據認定的事實并結合法律加以決定是否采納。

第三,本案被訴行政行為認定事實清楚,適用法律正確,作出的程序合法,二審判決駁回再審申請人訴訟請求并無不當。

關于再審申請人提出遵義中院承辦法官存在徇私枉法的問題。再審申請人為證明其主張,在申請再審時提交了一份光盤,內有錄音一份。該證據不符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第十二條的要求,也不能證明其主張,故再審申請人關于遵義中院承辦法官存在徇私枉法的主張沒有事實依據。

關于再審申請人提出兩級政府所列主體既不是村民小組,也不是全體村民,完全是模棱兩可,不符合法律規定的問題。被訴行政行為及被訴復議決定存有措辭不嚴謹的問題,但不構成程序違法,不影響本案的處理結果。結合本案認定的事實,二審判決駁回再審申請人的訴訟請求并無不當。

綜上,再審申請人鳳岡縣永安鎮龍山村天橋組的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的應當再審情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定,裁定如下:駁回鳳岡縣永安鎮龍山村天橋組的再審申請。

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第六十四條 【規范性文件審查和處理】人民法院在審理行政案件中,經審查認為本法第五十三條規定的規范性文件不合法的,不作為認定行政行為合法的依據,并向制定機關提出處理建議。

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本法第53條規定的規范性文件是指國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規章以外的規范性文件。人民法院在審理行政案件中,經審查認為規章以外的規范性文件不合法的,不作為認定行政行為合法的依據,并向規范性文件的制定機關提出處理建議。人民法院可以在裁判理由中對規范性文件是否合法進行認定,需要注意,法院認定規范性文件不合法的,可以依法對行政行為作出判決,不需要中止案件的審理。

條文注釋

本條規定的行政機關的主管人員是指行政機關的負責人,包括主要負責人和分管負責人;直接責任人員是指直接從事某項工作或者具體實施行政行為的工作人員。有關材料是指能夠證明行政機關的主管人員、直接責任人員存在違法違紀行為或者犯罪行為的證據材料。