031　行政相對人已經繳納國有土地使用權出讓金預付款但未取得相關國有土地使用權的，可以直接提起行政訴訟要求相應行政機關返還該預付款。——謝某訴陜西省商洛市鎮安縣人民政府征收行為違法及行政賠償案

【裁判觀點】

行政相對人參與國有土地使用權拍賣并繳納土地出讓金預付款后，國土資源管理部門未經繳款人同意，將預付款轉作其他競買人的土地使用權出讓金，且未向該行政相對人出讓相關土地，這種轉用行為致使國土資源管理部門沒有合法依據取得利益，行政相對人沒有法律依據而利益受損，構成公法上的不當得利，應予返還。從行政訴訟的角度考量，國土資源管理部門的上述預付款轉用和未向行政相對人出讓國有土地使用權的行為產生了不當得利的后果，導致行政機關負有返還預付款的義務，繳款人可以依照行政訴訟法第七十三條的規定，直接要求國土資源管理部門履行返還預付款的給付義務，無需將預付款的損失轉化為國家賠償，按照國家賠償程序主張權利。如果國土資源管理部門在國有土地使用權拍賣中存在其他違法行為，導致相對人權利受損，可以依照國家賠償程序要求行政機關賠償損失。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申7252號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：謝某。

委托訴訟代理人：王力源，陜西弘業律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：陜西省商洛市鎮安縣人民政府。住所地：陜西省鎮安縣永樂鎮前街100號。

法定代表人：賈建剛，該縣人民政府縣長。

再審申請人謝某因訴陜西省商洛市鎮安縣人民政府（以下簡稱鎮安縣政府）征收行為違法及行政賠償一案，不服陜西省高級人民法院（2017）陜行終170號行政裁定，向本院申請再審。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進行了審查。現已審查完畢。

一、二審法院查明，2013年4月12日，德國紅鳳凰有限公司董事長、陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司股東田豐與李某（系陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司股東）、謝某及陳某簽訂了《合作經營協議書》，合作經營陜西省商洛市鎮安縣紅鳳凰生態農業觀光園項目，項目地址為鎮安縣云蓋寺鎮巖灣村二組。《合作經營協議書》中載明謝某全面負責招投標工作和各類資金的申報批準工作。2013年5月8日、5月29日和10月18日，謝某受田豐口頭指示分三次向鎮安縣政府統一征地辦公室轉賬匯付人民幣共計380萬元，作為土地預付款。2013年10月，陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司經拍賣取得了鎮安縣云蓋寺鎮巖灣村宗地編號為2012-5-1國有建設用地使用權，出讓價款為人民幣1756萬元（其中包括謝某的380萬元）。2013年12月5日，鎮安縣政府為陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司頒發鎮土國用（2013）第085號國有土地使用證，該地塊座落于云蓋寺鎮巖灣村三組。

2015年7月，謝某通過信件向陜西省委、商洛市國土資源局、鎮安縣國土資源局投訴，要求依法撤銷陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司（2013）第085號國有土地使用證，并退還謝某380萬元，2015年9月2日，鎮安縣國土資源局作出鎮國土資函〔2015〕105號《關于對謝某信訪事項的答復意見書》，謝某不服，于2015年9月16日向商洛市國土資源局提起行政復議，2015年9月18日商洛市國土資源局作出商政國土資行復決字〔2015〕2號不予受理行政復議申請決定，謝某遂向洛南縣人民法院起訴，要求撤銷商洛市國土資源局作出的商政國土資行復決字〔2015〕2號不予受理行政復議申請決定，該案經過一審、二審均駁回了謝某的起訴。謝某又于2016年1月26日向鎮安縣政府提出國家賠償申請，鎮安縣政府作出鎮政發〔2016〕5號《關于對謝某申請國家賠償不予賠償的決定書》，2016年6月4日，謝某向商洛市中級人民法院賠償委員會提出國家賠償申請，商洛市中級人民法院賠償委員會駁回了謝某的賠償申請，謝某于2016年6月23日提起行政訴訟，要求依法確認鎮安縣政府收取其380萬元人民幣的行政行為違法，并退還380萬元人民幣，按照中國人民銀行公布的同期人民貸款基準利率的四倍賠償利息損失。

另查明，鎮安縣政府統一征地辦公室成立于1994年4月，2014年2月更名為鎮安縣統一征地辦公室，該辦公室隸屬于鎮安縣國土局，是國土局的下設機構。

一審法院認為，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起行政訴訟，所訴被告應當是作出行政行為的行政機關。謝某起訴鎮安縣政府要求確認收取其380萬元的行政行為違法并要求返還，因鎮安縣政府并沒有收取該款，謝某是向鎮安縣政府統一征地辦公室交納的土地出讓價款，而鎮安縣政府統一征地辦公室隸屬于鎮安縣國土資源局，是該局的下設部門，而不是鎮安縣政府的下設部門，謝某起訴鎮安縣政府，屬于訴訟被告主體錯誤，經釋明，謝某拒絕變更被告。同時，謝某要求判決鎮安縣政府返還收取的380萬元不具有可訴性。陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司經拍賣取得了鎮安縣云蓋寺鎮巖灣村宗地編號為2012-5-1國有建設用地使用權，出讓價款為人民幣1756萬元，而謝某繳納的380萬元是該出讓價款中的一部分，鎮安縣政府統一征地辦公室收取土地出讓價款是其拍賣土地使用權行為中的一個具體環節，收取依據是土地競買人通過公開競拍確定的競買價。該收款行為不單獨對謝某權利義務產生實際影響，因此，收取土地出讓價款行為不單獨具有可訴性。綜上所述，謝某所訴被告主體不適格，所訴行為也不具有可訴性，對其起訴依法應予駁回。據此，陜西省商洛市中級人民法院作出（2016）陜10行初65號行政裁定，裁定駁回謝某的起訴。謝某不服，向陜西省高級人法院提起上訴。

二審法院認為，謝某起訴鎮安縣政府要求確認收取其380萬元的行政行為違法并要求返還，但事實上鎮安縣政府并沒有收取該款。謝某是向鎮安縣政府統一征地辦公室交納的土地出讓價款，而鎮安縣政府統一征地辦公室隸屬于鎮安縣國土資源局，是該局的下設部門，并不是鎮安縣政府的下設部門，所以謝某以鎮安縣政府為被告提起行政訴訟，屬于訴訟被告主體錯誤。一審法院對此已經釋明，但謝某拒絕變更被告。另陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司經拍賣取得了鎮安縣云蓋寺鎮巖灣村宗地編號為2012-5-1國有建設用地使用權，出讓價款為人民幣1756萬元，而謝某繳納的380萬元是該出讓價款中的一部分，鎮安縣政府統一征地辦公室收取土地出讓價款是其拍賣土地使用權行為中的一個具體環節，是依據土地競買人通過公開競拍確定的競買價來收取該款。該收款行為不單獨對謝某的權利義務產生實際影響，因此，收取土地出讓價款行為不單獨具有可訴性。謝某要求判決鎮安縣政府返還收取的380萬元不具有可訴性。綜上，謝某所訴被告主體不適格，且經法院釋明拒不變更，另所訴行為也不具有可訴性，故其起訴不符合行政案件的法定受理條件。一審裁定駁回其起訴正確，應予維持。據此，陜西省高級人民法院作出（2017）陜行終170號行政裁定，裁定駁回上訴，維持原裁定。謝某不服，向本院申請再審。

謝某申請再審稱，1.其系按照商洛市中級人民法院（2016）陜10委賠5號決定的指引，對鎮安縣政府提起行政訴訟的，鎮安縣政府是本案適格被告；鎮土國用（2013）第085號國有土地使用證的頒證機關為鎮安縣政府，作為最終審核頒證機關，鎮安縣政府是本案適格被告。2.鎮安縣政府統一征地辦公室征收謝某個人的380萬元人民幣，對謝某的財產權益產生了實際影響，屬于行政訴訟審理范圍；原兩審裁定駁回謝某的起訴，審判程序違法。3.鎮安縣政府應當依法提供證據證明鎮安縣政府統一征地辦公室收取謝某轉賬匯付380萬元，取得該“不當得利”的事實依據和法律依據。鎮安縣政府的舉證責任不能依法免除。4.謝某向鎮安縣政府統一征地辦公室匯付380萬元人民幣的時間在前，鎮安縣國土資源局與陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司簽訂國有建設用地使用權成交確認書的時間在后，根據因果關系的時間順序性，兩者之間沒有關聯性。5.鎮安縣政府依職權將謝某個人的380萬元財產變更為陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司的財產，屬于違法征收、征用或者沒收謝某個人財產的行政行為；屬于行政訴訟審理范圍。6.鎮安縣政府以2013年12月05日向陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司頒發云蓋寺鎮巖灣村三組87畝國有建設用地使用權證的日期，認定為謝某請求國家賠償時效的起算點，沒有事實上和法律上的依據。7.謝某在原兩審中均申請法院向鎮安縣國土資源局調查收集證據，證明鎮安縣政府統一征地辦公室競拍涉案土地之前收取的謝某380萬元與該局掛牌出讓巖灣村三組國有建設用地使用權之間沒有事實上和法律上的直接聯系，是兩個行政法律事實、兩個不同的行政行為；但原兩審均不予理睬，審判程序違法。請求：1.依法撤銷陜西省高級人民法院2017年05月03日（2017）陜行終170號行政裁定書；2.依法指令陜西省高級人民法院繼續審理本案。

本院認為，本案爭議的主要問題有三個：一是鎮安縣政府是否屬于本案的適格被告；二是謝某所訴的鎮安縣政府統一征地辦公室收取土地出讓價款的行為是否具有可訴性；三是謝某能否就請求鎮安縣政府統一征地辦公室（鎮安縣國土資源局）返還土地出讓價款事項提起訴訟。

關于鎮安縣政府是否是本案的適格被告的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規定“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告”。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條第二款規定：“行政機關的內設機構或者派出機構在沒有法律、法規或者規章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。”本案中，謝某起訴鎮安縣政府要求請求確認鎮安縣政府收取其380萬元土地出讓價款的行政行為違法并要求返還該款項，但謝某是向鎮安縣政府統一征地辦公室交納的該筆土地出讓價款。鎮安縣政府統一征地辦公室隸屬于鎮安縣國土資源局，是該局的下設部門，不具有獨立承擔法律責任的能力，謝某不服該辦公室的行為提起行政訴訟，應當以該辦公室所隸屬的鎮安縣國土資源局為被告，其以鎮安縣政府為被告提起行政訴訟，屬于錯列被告。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第三項關于“錯列被告且拒絕變更的，應當裁定駁回起訴”的規定，一審法院對此予以釋明后謝某仍拒絕變更被告，一審法院據此駁回謝某的起訴并無不當。

關于謝某所訴的鎮安縣政府統一征地辦公室收取土地出讓價款的行為是否具有可訴性的問題。依據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》關于掛牌出讓的有關規定，國有建設用地使用權掛牌出讓通常包括掛牌公告、支付保證金、掛牌競價、簽訂成交確認書及出讓合同、繳納土地出讓價款、核發國有土地使用證等一系列環節。鎮安縣政府統一征地辦公室收取土地出讓價款的行為，是鎮安縣云蓋寺鎮巖灣村宗地編號為2012-5-1國有建設用地使用權掛牌出讓過程的一個具體環節，屬于過程性行為，不是獨立的行政行為，不單獨對謝某的權利義務產生實際影響。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項的規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。因此，一、二審法院認為謝某所訴的鎮安縣政府統一征地辦公室收取土地出讓價款的行為不具有可訴性并無不當。

關于謝某能否就請求鎮安縣國土資源局返還土地出讓價款事項提起訴訟的問題。謝某稱其向鎮安縣政府統一征地辦公室轉賬匯付的380萬元是支付德國紅鳳凰有限公司用于云蓋寺鎮巖灣村二組占地468畝建設“陜西省商洛市鎮安縣紅鳳凰現代生態農業觀光園”的征地款，鎮安縣統一征地辦公室在收取了該筆款項后，并未征得其同意，在沒有任何合同依據或者法律依據的情況下，由鎮安縣國土資源局依職權將該筆征地款變更為陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司用于支付云蓋寺鎮巖灣村三組87畝國有建設用地使用權的價款。本院認為，國有土地使用權出讓過程中當事人支付的土地出讓價款是其獲得國有土地使用權的對價，如果已經支付土地出讓價款的當事人最終未獲得相應的國有土地使用權，其可以請求收取土地出讓價款的行政機關返還該筆款項。本案中，如果謝某能夠提供相應證據證明其是以個人名義及財產向鎮安縣國土資源局支付了爭議的380萬元土地出讓價款，該筆款項被鎮安縣國土資源局變更為陜西鎮安紅鳳凰實業有限公司用于支付云蓋寺鎮巖灣村三組87畝國有建設用地使用權的價款，而不是其主張的支付德國紅鳳凰有限公司用于云蓋寺鎮巖灣村二組占地468畝建設“陜西省商洛市鎮安縣紅鳳凰現代生態農業觀光園”的征地款，則謝某作為該筆款項的支付主體，可以依法起訴請求鎮安縣國土資源局返還該筆款項。但其向沒有直接收取爭議土地出讓價款的鎮安縣政府主張退還，沒有事實和法律依據。

綜上，謝某的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定之情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回謝某的再審申請。

審判長：李濤；審判員：楊卓、丁曉明；書記員：楊心語

二○一七年十二月二十二日

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[1]編者注：該解釋已廢止，相關規定參見2018年2月6日發布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》。

[2]編者注：該解釋已廢止，對應2018年2月6日頒布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十六條第一款。

[3]編者注：該解釋已廢止，對應2018年2月6日頒布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（三）項。

[4]編者注：現已失效，該案發生時該文件有效，故適用該文件。

[5]編者注：該解釋已廢止，對應2018年2月6日頒布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（三）項。

[6]編者注：該解釋已廢止，相關規定請參照2018年2月6日頒布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》。

[7]編者注：現已失效，對應2018年2月6日頒布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條。

[8]編者注：該解釋已廢止，相關規定參見2018年2月6日發布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》。

[9]編者注：該解釋已廢止，相關規定參見2018年2月6日發布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》。

[10]編者注：該解釋已廢止，對應2018年2月6日頒布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（三）項。

[11]編者注：該解釋已廢止，對應2018年2月6日頒布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十三條第（二）項。