014　行政機關(guān)簽訂的招商引資協(xié)議，可以認為屬于行政協(xié)議。——香港斯托爾實業(yè)（集團）有限公司訴泰州市海陵區(qū)人民政府等招商引資協(xié)議案

【裁判觀點】

（1）行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實現(xiàn)社會公共利益或者行政管理目標；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于行政管理的復雜性以及雙方當事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性，判斷一項協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是民事協(xié)議，不能僅看其名稱，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個別條文來判定，而應(yīng)結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。

（2）民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協(xié)議案件既要適用行政法律規(guī)范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。區(qū)分民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，更多應(yīng)考慮審判的便利性、糾紛解決的有效性、裁判結(jié)果的權(quán)威性以及上下級法院間的一致性，也應(yīng)考慮何種訴訟更有利于對行政權(quán)力的監(jiān)督和公共利益的維護。

（3）《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號）第三條規(guī)定：“人民法院審查行政行為的合法性時，原則上實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定。”《行政訴訟法》是我國行政訴訟程序的基本法，根據(jù)上述適用法律規(guī)范標準，對《行政訴訟法》修改后的條款，除非明確規(guī)定不溯及既往或者因條款性質(zhì)不適宜溯及既往的，原則上對有關(guān)受案范圍、審理程序、裁判種類等屬于法院裁判職權(quán)專屬事項的規(guī)定，人民法院均應(yīng)當適用新的規(guī)定進行裁判。由于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項是有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，屬于人民法院行使裁判職權(quán)專屬事項，依法即具有溯及力。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行再99號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：香港斯托爾實業(yè)（集團）有限公司。住所地：香港九龍彌敦道574號富運商業(yè)大廈二十樓B和C室。

委托訴訟代理人：季曉峰，該公司工作人員。

委托訴訟代理人：程林森，該公司工作人員。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：泰州市人民政府。住所地：江蘇省泰州市鳳凰東路58號。

法定代表人：史立軍，市長。

委托訴訟代理人：張立濤，該市政府法制辦干部。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：泰州市海陵區(qū)人民政府。住所地：江蘇省泰州市海陵區(qū)府前路26號。

法定代表人：陳翔，區(qū)長。

委托訴訟代理人：曹華，江蘇朱德華律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人：李曄霞，江蘇朱德華律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：江蘇泰州海陵工業(yè)園區(qū)管理委員會。住所地：江蘇省泰州市海陵區(qū)京泰永吉路66號。

法定代表人：周來榮，主任。

委托訴訟代理人：朱德華，江蘇朱德華律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人：陸志勇，江蘇朱德華律師事務(wù)所律師。

再審申請人香港斯托爾實業(yè)（集團）有限公司（以下簡稱斯托爾公司）訴被申請人泰州市人民政府（以下簡稱泰州市政府）、泰州市海陵區(qū)人民政府（以下簡稱海陵區(qū)政府）、江蘇泰州海陵工業(yè)園區(qū)管理委員會（以下簡稱海陵工業(yè)園管委會）招商引資協(xié)議一案，江蘇省泰州市中級人民法院于2015年10月26日作出（2015）泰中行初字第00063號行政裁定，駁回斯托爾公司的起訴。斯托爾公司不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2016年12月12日作出（2015）蘇行終字第00736號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。斯托爾公司仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院于2017年11月24日作出（2017）最高法行申218號行政裁定，提審本案。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長并主審，審判員白雅麗、馬東旭參加的合議庭，對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

一、二審法院審理查明，甲方海陵工業(yè)園管委會、乙方斯托爾公司，先后于2013年9月16日、2013年12月15日，簽訂蘇泰海園合字〔2013〕第02號《海陵工業(yè)園區(qū)工業(yè)項目招商合同書》《補充協(xié)議書》（以下統(tǒng)稱招商引資協(xié)議），斯托爾公司于2014年12月1日完成土地摘牌，以新注冊的森托爾機器人有限公司作為受讓人，與出讓人泰州市國土資源局簽訂合同編號為3212022014CR0014《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。因認為泰州市政府、海陵區(qū)政府、海陵工業(yè)園管委會未依照招商引資協(xié)議的約定履行義務(wù)，斯托爾公司于2015年5月18日提起行政訴訟，請求判令：1.泰州市政府、海陵區(qū)政府、海陵工業(yè)園管委會立即履行招商引資協(xié)議；2.海陵工業(yè)園管委會支付土地差價款1625萬，并承擔相應(yīng)的違約責任。

一審法院認為，本案招商引資協(xié)議雖然是海陵工業(yè)園管委會為實現(xiàn)招商引資目標與斯托爾公司簽訂，但協(xié)議的核心內(nèi)容系海陵工業(yè)園管委會將土地招拍掛成交價與基數(shù)的差額部分，以借款形式出借給斯托爾公司，由斯托爾公司提供擔保，同時在斯托爾公司滿足一定條件時，由海陵工業(yè)園管委會以獎勵形式?jīng)_抵借款，其實質(zhì)上是借款與贈與的民事法律關(guān)系，不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，不屬于行政訴訟受案范圍。因此，裁定駁回斯托爾公司的起訴。

二審法院認為，2015年5月1日起施行的修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）始將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍。根據(jù)法不溯及既往原則，本案招商引資協(xié)議糾紛不受修改后的《行政訴訟法》調(diào)整，斯托爾公司的起訴不屬于行政訴訟受案范圍。因此，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

斯托爾公司向本院申請再審，請求撤銷一、二審法院裁定，指令再審。其申請再審的主要事實和理由為：1.招商引資協(xié)議系海陵工業(yè)園管委會與再審申請人簽訂，協(xié)議內(nèi)容涉及與招商引資有關(guān)的大量行政管理事項，符合公共利益需要，依法屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議；2.再審申請人就協(xié)議履行問題提起行政訴訟，符合行政訴訟受理條件；3.修改后的《行政訴訟法》第十二條未規(guī)定公民、法人或者其他組織不能在2015年5月1日之后，對2015年5月1日之前簽訂的行政協(xié)議提起行政訴訟。因此，一、二審法院裁定認定事實錯誤，適用法律錯誤。

被申請人泰州市政府提交意見稱：泰州市政府不是招商引資協(xié)議當事人，不是本案的適格被告。請求駁回斯托爾公司的再審申請。

被申請人海陵工業(yè)園管委會提交意見稱：1.根據(jù)雙方約定，招商引資協(xié)議是由平等主體間經(jīng)友好協(xié)商簽訂的民事合同，海陵工業(yè)園管委會不享有單方面變更或者解除合同的行政優(yōu)益權(quán)，該協(xié)議爭議依法不屬于行政訴訟受案范圍；2.因斯托爾公司未完全繳納土地出讓金導致協(xié)議無法正常履行，該有關(guān)責任依法應(yīng)當由斯托爾公司承擔；3.斯托爾公司對于協(xié)議約定的相應(yīng)投資項目并未有實際資金投入，其在香港也沒有其他資產(chǎn)或者投資，事實上不能履行案涉土地出讓金繳納等協(xié)議義務(wù)。請求駁回斯托爾公司的再審申請。

被申請人海陵區(qū)政府提交意見稱：同意被申請人海陵工業(yè)園管委會的意見。

本院另查明：本案招商引資協(xié)議的主要內(nèi)容包括以下方面：

一、海陵工業(yè)園管委會與斯托爾公司根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國合同法》等規(guī)定，本著平等、自愿、有償原則，友好協(xié)商，共同約定由斯托爾公司在擬受讓的國有土地范圍內(nèi)從事投資活動，且該開發(fā)利用土地活動應(yīng)當遵守法律法規(guī)規(guī)定，不得損害公共利益。

二、斯托爾公司的主要義務(wù)包括：1.通過國有土地使用權(quán)招標、拍賣和掛牌程序，競買位于江蘇泰州海陵工業(yè)園區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)東至縱六路、西至海恒建材東圍墻、南至濟川東路、北至興工路，總面積約123畝國有建設(shè)用地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓年限50年；2.在招商引資協(xié)議生效后，及時完成外資企業(yè)工商注冊登記，繳納相關(guān)稅費，企業(yè)總投資額5000萬美元，注冊資本3000萬美元，主要從事智能電腦針織機械生產(chǎn)、制造和銷售等業(yè)務(wù)；3.保證所使用的土地為擬申報項目的工業(yè)用地性質(zhì)，不擅自改變土地用途，如需改變土地使用用途，應(yīng)征得海陵工業(yè)園管委會同意并報上級有權(quán)部門批準，重新簽訂相應(yīng)土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金并辦理登記；4.進園項目投資強度及容積率等，符合國家有關(guān)工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標要求；5.基建項目符合園區(qū)建筑工程軸線標高控制要求和建筑物退讓規(guī)定，建筑風格、墻面涂料、色彩、主干道主體建筑立面等符合園區(qū)統(tǒng)一要求；6.在收到項目進場開工建設(shè)通知后30日內(nèi)組織開工建設(shè)，建設(shè)周期為24個月；7.及時提供有關(guān)權(quán)證辦理證件資料；8.完成有關(guān)納稅義務(wù)，投產(chǎn)后第一年，開票銷售額達3億元人民幣，第二年開票銷售額達5億元人民幣，第三年開票銷售額達6億元人民幣；9.服從當?shù)卣秃Ａ旯I(yè)園管委會的管理。

三、海陵工業(yè)園管委會的主要義務(wù)包括：1.協(xié)助斯托爾公司參加項目地塊招標、拍賣和掛牌等程序，辦理企業(yè)注冊登記；2.協(xié)助斯托爾公司辦理計劃、測量、規(guī)劃、國土、建設(shè)、消防、財政、人防、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)報批手續(xù)；3.向斯托爾公司提供“七通一平”（通水、通電、通路、通網(wǎng)、通氣、通路燈、通排水和土地平整）的項目用地；4.負責代建5萬平方米廠房，幫助斯托爾公司爭取有關(guān)廠區(qū)建設(shè)規(guī)費的優(yōu)惠政策；5.在斯托爾公司參加土地招拍掛、全額繳清土地出讓金后90日內(nèi)，協(xié)助辦理取得國有建設(shè)用地使用權(quán)證，在項目竣工驗收合格后90日內(nèi)，協(xié)助辦理取得房屋產(chǎn)權(quán)證；6.在斯托爾公司完成相關(guān)納稅義務(wù)的條件下，就近預留100畝土地，用于斯托爾公司二期項目擴產(chǎn)；7.幫助斯托爾公司協(xié)調(diào)用工、培訓問題，為斯托爾公司配套安排25套住宅用房，銷售價為人民幣2200元/平方米，用于斯托爾公司引進高管人才，負責辦理相應(yīng)的房屋產(chǎn)權(quán)證、國有建設(shè)用地使用權(quán)證，并幫助解決其子女入學問題；8.斯托爾公司投產(chǎn)前三年所繳納國稅、地稅、基金等稅費，其中由海陵工業(yè)園管委會留成部分全額獎勵斯托爾公司，后兩年減半獎勵；9.保障斯托爾公司在投資、經(jīng)營管理等方面的合法權(quán)益，幫助解決在項目實施過程中產(chǎn)生的與當?shù)厝罕姷拿芗m紛。

四、雙方還約定以下權(quán)利義務(wù)：1.合同項下國有建設(shè)用地使用權(quán)以人民幣5萬元/畝為基數(shù)，招拍掛成交價與基數(shù)差額部分，由海陵工業(yè)園管委會以借款形式出借給斯托爾公司，期限為5年，以扶持斯托爾公司及其項目公司發(fā)展；2.對上述借款，斯托爾公司以泰州市天圣針織機械實業(yè)有限公司和在江蘇泰州海陵工業(yè)園區(qū)內(nèi)新注冊建成企業(yè)的全部資產(chǎn)作為擔保，并承擔土地招拍掛后各項土地稅費；3.海陵工業(yè)園管委會將項目地塊招拍掛成交價與基數(shù)的差額部分提前支付給斯托爾公司，保障斯托爾公司按時交納土地出讓金；4.斯托爾公司以土地摘牌之日后24個月為起始時間，連續(xù)三年企業(yè)入庫稅收達人民幣10萬元/畝以上，海陵工業(yè)園管委會將以獎勵形式對上述借款予以全部沖抵；5.斯托爾公司以土地摘牌之日后24個月為起始時間，連續(xù)三年企業(yè)入庫稅收達人民幣15萬元/畝以上，海陵工業(yè)園管委會除將上述借款全部沖抵以外，另按國有建設(shè)用地使用權(quán)證載明的土地使用權(quán)面積獎勵斯托爾公司2萬元/畝。

五、違約責任：1.斯托爾公司未經(jīng)海陵工業(yè)園管委會同意放棄競買案涉土地使用權(quán)的，應(yīng)當承擔違約金200萬元人民幣；2.因海陵工業(yè)園管委會違約導致斯托爾公司不能履行招商引資協(xié)議的，海陵工業(yè)園管委會應(yīng)當承擔違約金200萬元人民幣，違約金不足以彌補斯托爾公司損失的（包括但不限于主債務(wù)本息、違約金、為實現(xiàn)債權(quán)而產(chǎn)生的訴訟費律師費等費用以及其他負擔），海陵工業(yè)園管委會仍應(yīng)承擔相應(yīng)的賠償責任；3.協(xié)議一方不能履行其他協(xié)議約定義務(wù)的，違約方應(yīng)當承擔違約金40萬元人民幣，相對方則有權(quán)解除協(xié)議；4.因海陵工業(yè)園管委會的原因影響斯托爾公司及其項目公司開工建設(shè)的，海陵工業(yè)園管委會應(yīng)當順延斯托爾公司及其項目公司的開工、建設(shè)和竣工時間，并承擔相應(yīng)責任；5.斯托爾公司擅自改變土地用途的，應(yīng)當承擔相應(yīng)責任，同時，海陵工業(yè)園管委會有權(quán)解除協(xié)議；6.斯托爾公司自項目公司注冊之日起兩年內(nèi)，注冊資本3000萬美元不能全部到資，或者不能實現(xiàn)招商引資協(xié)議確立的目標的，海陵工業(yè)園管委會有權(quán)追回相關(guān)借款及獎勵。

六、爭議解決：對發(fā)生的協(xié)議糾紛，由海陵工業(yè)園管委會、斯托爾公司協(xié)商解決；協(xié)商不成的，向海陵工業(yè)園管委會所在地有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟。

本院認為：本案的爭議焦點包括三個方面：一、本案招商引資協(xié)議是否為行政協(xié)議；二、本案糾紛解決應(yīng)當適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序；三、本案應(yīng)否適用《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定處理。

一、關(guān)于本案招商引資協(xié)議是否為行政協(xié)議的問題

協(xié)議是經(jīng)過談判、協(xié)商而制定的共同承認、共同遵守的文件。利用協(xié)議來約定權(quán)利義務(wù)是各種社會主體普遍采用的手段。平等的民事主體間簽訂的協(xié)議，屬民事協(xié)議；引發(fā)的糾紛，按照民事救濟程序解決。隨著行政管理方式的多樣化和行政管理理念從高權(quán)命令向協(xié)商、合作的轉(zhuǎn)變，行政機關(guān)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，通過協(xié)商一致的方式約定其與行政管理相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，此種協(xié)議也被統(tǒng)稱為行政協(xié)議（行政契約、行政合同）；由此引發(fā)的糾紛，一般通過行政救濟程序解決。《行政訴訟法》第十二條第一款規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的。”《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[18]（以下簡稱《適用解釋》）第十一條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。”因此，行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當事人必須是行政主體；二是該行政主體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實現(xiàn)社會公共利益或者行政管理目標；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于行政管理的復雜性以及雙方當事人協(xié)議約定內(nèi)容的多樣性，判斷一項協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是屬于民事協(xié)議，不能僅看其名稱，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個別條文來判定，而應(yīng)當結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。

對本案的招商引資協(xié)議而言：

（一）協(xié)議的一方當事人海陵工業(yè)園管委會是行政機關(guān)。海陵工業(yè)園管委會是經(jīng)江蘇省人民政府批準設(shè)立，作為海陵區(qū)政府派出機構(gòu)，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導和管理的行政機構(gòu)；協(xié)議權(quán)利義務(wù)的最終承擔者系海陵區(qū)政府，因此具備協(xié)議訂立一方必須是行政主體的形式特征。

（二）海陵工業(yè)園管委會在協(xié)議中處分的雖有民事機關(guān)法人的職權(quán)但主要是行政職權(quán)。根據(jù)《江蘇省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》第八條、第九條規(guī)定，以及江蘇省人民政府蘇政復〔2006〕35號《省政府關(guān)于同意設(shè)立南京棲霞經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等34家省級開發(fā)區(qū)的批復》，海陵工業(yè)園管委會屬于海陵區(qū)政府派出機構(gòu)，具有“制定開發(fā)區(qū)的總體規(guī)劃和發(fā)展計劃，按規(guī)定負責審批或者審核開發(fā)區(qū)內(nèi)的投資建設(shè)項目，負責開發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)公用設(shè)施的建設(shè)和管理，對市屬各有關(guān)部門設(shè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)的分支機構(gòu)的工作進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，依法行使海陵區(qū)政府授予的其他職權(quán)，代表海陵區(qū)政府對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導和管理”等法定職責。招商引資協(xié)議約定海陵工業(yè)園管委會行使的職權(quán)和義務(wù)，如有關(guān)土地出讓金價格的確定、二期項目開發(fā)用地的預留、配套平整土地、給予政策補貼、幫助減免相應(yīng)稅費、對開發(fā)、利用土地及未來改變土地用途時的同意并逐級上報審批、對斯托爾公司可能存在的違法用地行為的監(jiān)督管理和行政處罰等，均屬《江蘇省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》規(guī)定以及海陵區(qū)政府所授予的行政管理職權(quán)。

（三）協(xié)議的目的是為了公共利益。《江蘇省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》第三條第二款規(guī)定：“開發(fā)區(qū)旨在發(fā)展對外經(jīng)濟技術(shù)合作，引進外資、先進技術(shù)、先進設(shè)備、人才和科學管理方式，以興辦外商投資、出口創(chuàng)匯、高新技術(shù)項目為主，相應(yīng)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加強與省內(nèi)外的經(jīng)濟技術(shù)合作，促進對外開放和經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展。”招商引資協(xié)議正是為了實現(xiàn)上述目的，為了實現(xiàn)公共利益需要而簽訂。協(xié)議約定，斯托爾公司將主要從事智能電腦針織機械的生產(chǎn)、制造和銷售業(yè)務(wù)，企業(yè)總投資5000萬美元，注冊資本3000萬美元；斯托爾公司將從當?shù)貙W校招錄職業(yè)技工300名，解決部分就業(yè)問題；條件成熟時，斯托爾公司還將二期項目擴產(chǎn)，海陵工業(yè)園管委會同時預留100畝土地用于保障投資。協(xié)議的如約履行，將相應(yīng)提高當?shù)亟?jīng)濟生產(chǎn)總量，提高政府財稅收入，部分解決就業(yè)問題，有助于對外開放、經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于地方的長遠發(fā)展。這些顯然是為了促進社會公共利益，而非海陵工業(yè)園管委會以及海陵區(qū)政府自身的法人利益。

（四）協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)。協(xié)議雖有海陵工業(yè)園管委會借款給斯托爾公司，支付國有建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛成交價與5萬元/畝基數(shù)差額部分的約定，但協(xié)議的主要內(nèi)容仍然為行政法上的權(quán)利義務(wù)。協(xié)議約定，斯托爾公司負擔保證所使用土地為擬申報項目的工業(yè)用地性質(zhì)，不擅自改變土地用途，如需改變土地使用用途，應(yīng)征得海陵工業(yè)園管委會同意并報上級有權(quán)部門批準，重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金并辦理登記等義務(wù)；海陵工業(yè)園管委會則相應(yīng)負擔對斯托爾公司申請變更土地使用用途進行審核上報的義務(wù)；協(xié)議還約定，斯托爾公司待協(xié)議生效后，負擔及時申請外資企業(yè)工商注冊登記，辦理計劃、測量、規(guī)劃、國土、建設(shè)、交通、消防、財政、人防、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)行政審批、繳納相關(guān)配套費用的義務(wù)；海陵工業(yè)園管委會則相應(yīng)負擔協(xié)助斯托爾公司辦理完成其申請的行政審批和登記手續(xù)，爭取政策補貼，幫助減免建設(shè)規(guī)費等義務(wù)；協(xié)議并約定，斯托爾公司需服從海陵工業(yè)園管委會及當?shù)卣芾恚皶r向海陵工業(yè)園管委會主管稅務(wù)機關(guān)納稅，以及以土地摘牌之日后24個月為起始時間，連續(xù)三年企業(yè)入庫稅收分別達到人民幣10萬元/畝、15萬元/畝時，申請相應(yīng)稅費減免獎勵等；海陵工業(yè)園管委會則需對斯托爾公司依法納稅進行監(jiān)管，積極爭取和利用有關(guān)招商引資政策，將斯托爾公司投產(chǎn)后五年內(nèi)所繳納國稅、地稅、基金等稅費，視情形對斯托爾公司進行獎勵，以及在斯托爾公司設(shè)立新企業(yè)注冊后一個月內(nèi)配套安排25套住宅房屋，用于斯托爾公司引進高管人才，并幫助解決相關(guān)高管人才子女就學問題，幫助協(xié)調(diào)泰州地區(qū)有關(guān)職業(yè)技術(shù)學校與斯托爾公司簽訂就業(yè)安置協(xié)議等。這些權(quán)利義務(wù)雖有部分民事權(quán)利義務(wù)性質(zhì)，但更多約定涉及地方政府不同職能部門的行政職權(quán)，分別受多部行政法律規(guī)范調(diào)整，具有明顯的行政法上的權(quán)利義務(wù)特征。而事實上，此類約定也系海陵工業(yè)園管委會代表海陵區(qū)政府進行的行政允諾。

總之，本案招商引資協(xié)議一方為行政主體，協(xié)議目的符合公共利益需要，海陵工業(yè)園管委會行使的主要是《江蘇省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》規(guī)定的行政職權(quán)，協(xié)議內(nèi)容除包括相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)約定外，還包括大量難以與協(xié)議相分離的行政權(quán)利義務(wù)約定，依法屬于《適用解釋》第十一條第一款[19]規(guī)定的行政協(xié)議范疇。一審法院僅以雙方約定的部分內(nèi)容，即認定招商引資協(xié)議僅系形成借款與贈與的民事法律關(guān)系，而不具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，屬于認定事實錯誤。

二、關(guān)于本案糾紛解決應(yīng)當適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序的問題

我國實行國家統(tǒng)一的法院制度，不存在普通法院與行政法院的管轄區(qū)分，人民法院內(nèi)部僅系分庭管理，民事和行政審判庭也非以自己名義獨立對外行使審判權(quán)，而是統(tǒng)一以人民法院名義行使審判權(quán)。因而，民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協(xié)議案件既要適用行政法律規(guī)范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。實踐中，民事協(xié)議可能交由行政審判庭審理，行政協(xié)議也可能交由民事審判庭審理。區(qū)分民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，更多應(yīng)考慮審判的便利性、糾紛解決的有效性、裁判結(jié)果的權(quán)威性以及上下級法院間裁判標準的一致性，也應(yīng)考慮何種訴訟更有利于對行政權(quán)力的監(jiān)督和公共利益的維護。

本案協(xié)議有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的約定與行政權(quán)利義務(wù)的約定互相交織、難以完全分離。海陵工業(yè)園管委會代表海陵區(qū)政府所作的權(quán)利義務(wù)的約定，涉及多個行政管理領(lǐng)域，多項行政管理職能，人民法院對此類約定的合法性、有效性進行審查，既要考慮是否確屬當事人之間真實自愿和協(xié)商一致，還應(yīng)考慮行政管理領(lǐng)域的具體法律規(guī)定，約定對地方政府及其職能部門的約束力，以及合同的相對性原則的適用等。與民事訴訟程序相比，行政訴訟程序更有利于全面審查協(xié)議中有關(guān)稅收承諾、土地出讓價款承諾、行政許可承諾等諸項涉及行政法律規(guī)范之適用條款的合法性與合約性；而協(xié)議包含的工商、質(zhì)監(jiān)、房管、建設(shè)、交通等多個行政許可審批事項的約定，適用行政訴訟程序?qū)徖硪哺鼮檫m宜。尤其重要的是，本案斯托爾公司作為一審原告，在訴訟請求、訴訟類型及訴訟標的等問題上依法具有選擇權(quán)，其有權(quán)就招商引資協(xié)議的全部或部分內(nèi)容提起訴訟。如果斯托爾公司在一審訴訟期間或者根據(jù)一審法院的指引，選擇通過民事訴訟解決本案糾紛，亦無不可。在此情形下，上級法院應(yīng)當尊重當事人選擇權(quán)，而不宜僅因協(xié)議定性問題推翻下級法院生效裁判。但鑒于斯托爾公司因訴訟管轄等方面考慮，堅持選擇行政訴訟程序?qū)で缶葷瑒t人民法院應(yīng)同樣予以尊重，并作為行政案件立案和審理。

三、關(guān)于本案應(yīng)否適用《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定處理的問題

2015年5月1日前的法律規(guī)范未明確規(guī)定招商引資協(xié)議屬于民事協(xié)議，本案招商引資協(xié)議也未約定選擇民事訴訟程序解決糾紛。二審法院雖未否定招商引資協(xié)議的行政協(xié)議屬性，也未否定本案可以作為行政案件受理，但其以本案的招商引資協(xié)議簽訂在2015年5月1日之前、而自2015年5月1日起實施的修改后的《行政訴訟法》始將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍為由，駁回斯托爾公司的上訴，維持一審裁定。對于二審法院上述裁定理由是否適當，需要對《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定是否具有溯及力，加以準確地判斷和把握。對此，《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要〉的通知》（法〔2004〕96號）對有關(guān)新舊法律適用以及法不溯及既往問題作了明確規(guī)定。根據(jù)該紀要第三條規(guī)定，在存在新舊法律銜接問題的情況下，人民法院審查行政行為的合法性，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：（一）法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；（二）適用新法對保護行政相對人的合法權(quán)益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當適用新法的實體規(guī)定的。《行政訴訟法》是我國行政訴訟程序的基本法，根據(jù)上述適用法律規(guī)范標準，對《行政訴訟法》修改后的條款，除非明確規(guī)定不溯及既往或者因條款性質(zhì)不適宜溯及既往的，原則上對有關(guān)受案范圍、審理程序、裁判種類等屬于法院裁判職權(quán)專屬事項的規(guī)定，人民法院均應(yīng)當適用新的規(guī)定進行裁判。由于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項是有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，屬于人民法院行使裁判職權(quán)專屬事項，依法即具有溯及力。因此，二審法院認為《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項規(guī)定不溯及既往的理由不能成立。申言之，對形成于2015年5月1日之前的行政協(xié)議，如果協(xié)議雙方未明確約定爭議解決適用仲裁或者民事訴訟途徑的，作為協(xié)議一方的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，人民法院依法應(yīng)當立案受理。

綜上，一、二審法院以本案招商引資協(xié)議不屬于行政訴訟受案范圍為由，裁定駁回斯托爾公司的起訴及上訴不當，依法應(yīng)予撤銷。江蘇省泰州市中級人民法院應(yīng)當就本案招商引資協(xié)議是否合法繼續(xù)進行審理。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[20]第七十八條、第七十九條第三項之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷江蘇省泰州市中級人民法院（2015）泰中行初字第00063號行政裁定；

二、撤銷江蘇省高級人民法院（2015）蘇行終字第00736號行政裁定；

三、指令江蘇省泰州市中級人民法院繼續(xù)審理本案。

審判長：耿寶建；審判員：白雅麗、馬東旭；法官助理：殷勤；書記員：于露

二○一七年十二月二十八日