第二章　行政處罰的種類和設(shè)定

第八條　【處罰的種類】

行政處罰的種類：

（一）警告；

（二）罰款；

（三）沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；

（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；

（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；

（六）行政拘留；

（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

注解

1.警告，是一種影響被處罰人聲譽(yù)的行政處罰形式。它是指行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織對(duì)違法者所實(shí)施的一種書(shū)面形式的譴責(zé)和告誡，既具有教育性質(zhì)又具有制裁性質(zhì)。

2.罰款，屬于財(cái)產(chǎn)罰。它是指行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織強(qiáng)制違法者承擔(dān)一定的金錢(qián)給付義務(wù)，要求違法者在一定期限內(nèi)交納一定數(shù)量貨幣的處罰，既具有經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，又具有強(qiáng)制性。

3.沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物，是指由行政機(jī)關(guān)將行政違法行為人的部分或全部違法收入、物品收歸國(guó)有的處罰方式。

4.責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，是對(duì)工商企業(yè)和工商個(gè)體戶適用的一種處罰方式。它是行政主體強(qiáng)令違法從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人停止生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的處罰，是一種比較嚴(yán)厲的處罰。

5.暫扣、吊銷許可證或執(zhí)照，是禁止從事某種活動(dòng)或取消某種資格的處罰。它是指行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織撤銷或暫扣違法者已獲得的從事某種活動(dòng)的許可證書(shū)，其目的在于取消被處罰人的一定資格和剝奪、限制某種特許的權(quán)利。

6.行政拘留，屬于人身自由罰，它是指公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理的人，在短期內(nèi)剝奪其人身自由的一種處罰形式。行政拘留期限為1-15日，合并執(zhí)行最高不超過(guò)20日。

應(yīng)用

1.金融機(jī)構(gòu)工作人員被處“在一定期限內(nèi)直至終身不得從事某項(xiàng)工作”，是否屬于行政處罰

“金融機(jī)構(gòu)的工作人員依照本辦法受到開(kāi)除的紀(jì)律處分的，終身不得在金融機(jī)構(gòu)工作”，“金融機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員依照本辦法受到撤職的紀(jì)律處分的，由中國(guó)人民銀行決定在一定期限內(nèi)直至終身不得在任何金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任高級(jí)管理職務(wù)或者與原職務(wù)相當(dāng)?shù)穆殑?wù)”，不屬于行政處罰。

2.“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰

根據(jù)《行政處罰法》第23條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，“責(zé)令限期拆除”不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。

3.違法向水體排放或傾倒危險(xiǎn)物質(zhì)的，可否適用行政拘留處罰

根據(jù)《水污染防治法》、《治安管理處罰法》和《對(duì)違法排污行為適用行政拘留處罰問(wèn)題的意見(jiàn)》的規(guī)定，排污單位違反國(guó)家規(guī)定，向水體排放、傾倒毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)，構(gòu)成非法處置危險(xiǎn)物質(zhì)的，可以適用行政拘留處罰。

配套

《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第10條；《國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)中國(guó)人民銀行關(guān)于<金融違法行為處罰辦法>有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示的復(fù)函》；《對(duì)四川省人民政府法制辦公室<關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示>的答復(fù)》；《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)行政處罰辦法》第6條；《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰程序規(guī)定》第2條；《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》第9條；《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》第4條；《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》第8條；《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第5條；《全國(guó)人大法工委<對(duì)違法排污行為適用行政拘留處罰問(wèn)題的意見(jiàn)>》

第九條　【法律的行政處罰設(shè)定權(quán)】

法律可以設(shè)定各種行政處罰。

限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。

注解

1.行政處罰的設(shè)定，是指國(guó)家機(jī)關(guān)依照職權(quán)和實(shí)際需要，在有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章中，自行設(shè)定行政處罰的權(quán)力。

2.法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的含義

（1）法律是全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律規(guī)范性文件，在我國(guó)社會(huì)主義法律體系中，其效力僅次于憲法。

（2）行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院依法制定的法律規(guī)范性文件。

（3）地方性法規(guī)是省、自治區(qū)、直轄市，省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律規(guī)范性文件。

（4）規(guī)章是國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)以及省、自治區(qū)、直轄市，省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定的法律規(guī)范性文件。

配套

《中華人民共和國(guó)立法法》第7-13條

第十條　【行政法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)】

行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。

法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。

配套

《中華人民共和國(guó)立法法》第9、65條

第十一條　【地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)】

地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。

法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。

注解

地方性法規(guī)不得超越法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰行為、種類和幅度規(guī)定行政處罰。這里的“不得超越”實(shí)質(zhì)是“不抵觸”，具體是指法律、行政法規(guī)已經(jīng)對(duì)應(yīng)受行政處罰的行為作出明確規(guī)定的，地方性法規(guī)不得在此之外再增加新的應(yīng)受行政處罰的行為；法律、行政法規(guī)已經(jīng)對(duì)某一應(yīng)受行政處罰行為設(shè)定了兩種處罰種類，地方性法規(guī)不得在此之外增加或者變相增加其他處罰種類，如法律只規(guī)定了警告、責(zé)令拆除，地方性法規(guī)就不能增加罰款；法律、行政法規(guī)對(duì)行政處罰的幅度已有明確規(guī)定，地方性法規(guī)只能在規(guī)定的行政處罰幅度內(nèi)作出規(guī)定，而不能設(shè)定超過(guò)或者以其他方式的規(guī)定改變處罰幅度。比如，法律規(guī)定對(duì)某一行為處以10000元以上20000元以下的罰款，地方性法規(guī)就不得改變這個(gè)幅度，規(guī)定處以5000元以上25000元以下的罰款。

應(yīng)用

4.地方性法規(guī)應(yīng)如何設(shè)置行政處罰的幅度？在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)能否降低法律、行政法規(guī)規(guī)定的處罰下限

地方性法規(guī)規(guī)定行政處罰的幅度時(shí)，可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰的幅度內(nèi)提高下限或者降低上限，但不得突破行政處罰的幅度，降低下限或者提高上限。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第52條規(guī)定：　“當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期繳納。”按照這一規(guī)定，對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人可以延期或者分期繳納罰款。

5.單行條例能否設(shè)定行政處罰

自治區(qū)制定的地方性法規(guī)可以設(shè)定行政處罰，自治區(qū)制定的自治條例、單行條例也可以設(shè)定行政處罰。但自治州、自治縣制定的自治條例、單行條例不能設(shè)定行政處罰。另外需注意的是，自治條例和單行條例一律不能設(shè)定行政許可。

6.地方性法規(guī)對(duì)應(yīng)該安裝防雷裝置而不安裝，無(wú)資質(zhì)從事防雷工程設(shè)計(jì)、施工、檢測(cè)，防雷工程未經(jīng)審查進(jìn)行施工，防雷工程未經(jīng)驗(yàn)收投入使用以及拒不接受防雷裝置檢測(cè)等行為能否設(shè)定罰款

《中華人民共和國(guó)氣象法》第37條只對(duì)安裝不符合使用要求的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置的行為設(shè)置了警告處罰，沒(méi)有設(shè)置罰款，對(duì)上述行為也沒(méi)有作出規(guī)定。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第11條第2款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”根據(jù)這一規(guī)定，地方性法規(guī)在對(duì)法律規(guī)定的行政處罰予以具體化時(shí)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的行為、種類和幅度內(nèi)作出規(guī)定，不能增加新的行為和種類。上述列舉的行為如果是對(duì)《中華人民共和國(guó)氣象法》第37條的具體化，則只能規(guī)定警告的行政處罰；如果有的行為需要行政處罰的，可以依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予處罰。

7.地方性法規(guī)對(duì)于“在施工中發(fā)現(xiàn)古文化遺址、古墓葬等珍貴文物后拒絕文物部門(mén)介入，強(qiáng)行施工造成珍貴文物毀損”的行為，能否設(shè)定行政處罰

《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第64條中規(guī)定，故意或者過(guò)失損毀國(guó)家保護(hù)的珍貴文物，或者盜竊、哄搶、私分或者非法侵占國(guó)有文物，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第63條第2項(xiàng)規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定，在文物保護(hù)單位附近進(jìn)行爆破、挖掘等活動(dòng)，危及文物安全的，可以依法給予治安管理處罰。根據(jù)這些規(guī)定，在施工中發(fā)現(xiàn)古文化遺址、古墓葬等珍貴文物后拒絕文物部門(mén)介入，強(qiáng)行施工造成珍貴文物毀損的，可以依法給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

8.地方性法規(guī)能否對(duì)上路行駛的機(jī)動(dòng)車排氣污染超標(biāo)設(shè)定行政處罰

考慮到引起機(jī)動(dòng)車排放超標(biāo)的情況比較復(fù)雜，并非都是因車主的違法、過(guò)錯(cuò)行為所致，不宜規(guī)定對(duì)車主給予罰款等行政處罰；罰款等處罰也不能有效解決機(jī)動(dòng)車排放超標(biāo)問(wèn)題。關(guān)鍵是為防治機(jī)動(dòng)車超標(biāo)排放對(duì)環(huán)境的污染，應(yīng)當(dāng)禁止超標(biāo)排放的機(jī)動(dòng)車上路行駛。為此，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第53條第1款規(guī)定：“在用機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家或者地方的有關(guān)規(guī)定，由機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)定期對(duì)其進(jìn)行排放檢驗(yàn)。經(jīng)檢驗(yàn)合格的，方可上道路行駛。未經(jīng)檢驗(yàn)合格的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)不得核發(fā)安全技術(shù)檢驗(yàn)合格標(biāo)志。”對(duì)于禁止超標(biāo)排放的機(jī)動(dòng)車上路行駛的措施，地方性法規(guī)可以作出具體規(guī)定（如可以規(guī)定由公安交通管理部門(mén)暫扣車輛行駛證）。

此外，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第53條第2款明確規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以在機(jī)動(dòng)車集中停放地、維修地對(duì)在用機(jī)動(dòng)車的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督抽測(cè)；在不影響正常通行的情況下，可以通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段對(duì)在道路上行駛的機(jī)動(dòng)車的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督抽測(cè)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)予以配合。”

配套

《中華人民共和國(guó)立法法》第73條；《國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)<關(guān)于請(qǐng)明確對(duì)未取得出租車客運(yùn)經(jīng)營(yíng)許可擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施行政處罰法律依據(jù)的函>的復(fù)函》

第十二條　【國(guó)務(wù)院部委規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)】

國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

國(guó)務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。

應(yīng)用

9.部門(mén)規(guī)章設(shè)定罰款的限額是多少

國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定的規(guī)章對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為設(shè)定罰款不得超過(guò)1000元；對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為，有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過(guò)違法所得的3倍，但是最高不得超過(guò)3萬(wàn)元，沒(méi)有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過(guò)1萬(wàn)元；超過(guò)上述限額的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。地方政府規(guī)章設(shè)定罰款的限額，由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)規(guī)定，可以不受上述規(guī)定的限制。

10.部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)規(guī)定的處罰幅度不一致的，如何適用

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第63條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。《中華人民共和國(guó)立法法》第95條第1款第2項(xiàng)規(guī)定：“地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。”

根據(jù)上述規(guī)定，地方性法規(guī)與國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致，人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，可以適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為不能確定如何適用時(shí)，可以依照《中華人民共和國(guó)立法法》第95條第1款第2項(xiàng)的規(guī)定辦理。

11.對(duì)用人單位無(wú)理阻撓勞動(dòng)保障行政部門(mén)及其工作人員行使監(jiān)督檢查權(quán)應(yīng)按什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行罰款

《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政處罰法>的通知》所稱的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是指以營(yíng)利為目的、從事提供商品和服務(wù)的活動(dòng)。因此，用人單位無(wú)理阻撓勞動(dòng)監(jiān)督檢查的行為不屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政處罰法>的通知》中關(guān)于“國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定的規(guī)章對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為設(shè)定罰款不得超過(guò)1000元”，規(guī)章設(shè)定罰款的數(shù)額“超過(guò)上述限額的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”的規(guī)定執(zhí)行。

配套

《中華人民共和國(guó)立法法》第80條；《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政處罰法>的通知》二

第十三條　【地方政府規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)】

省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

尚未制定法律、法規(guī)的，前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。

應(yīng)用

12.較大的市能否對(duì)違反道路交通安全法的行為制定罰款的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》對(duì)違反該法的行為規(guī)定了罰款幅度，對(duì)于各地具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，在制定《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》時(shí)，考慮到各省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡等實(shí)際情況，在該法第123條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，在本法規(guī)定的罰款幅度內(nèi)，規(guī)定具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。”在一個(gè)省、自治區(qū)的范圍內(nèi)，以制定統(tǒng)一的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為宜，較大的市不應(yīng)單獨(dú)制定罰款的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

13.地方政府規(guī)章能否就鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)設(shè)定行政處罰

（1）鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)沒(méi)有設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的行政許可，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章不能設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證這一新的行政許可。（2）鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒(méi)有設(shè)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對(duì)該行為設(shè)定行政處罰。（3）地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用。（2014年4月9日最高人民法院發(fā)布的第二批指導(dǎo)性案例：魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案）

配套

《中華人民共和國(guó)立法法》第82條

第十四條　【其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰】

除本法第九條、第十條、第十一條、第十二條以及第十三條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。

注解

本條所指的其他規(guī)范性文件，主要包括：無(wú)法律或者地方性法規(guī)制定權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，無(wú)行政法規(guī)或者規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的決定、命令，軍事機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織章程，政黨的文件等。上述規(guī)范性文件因其性質(zhì)不能設(shè)定公民、組織的義務(wù)，因此，不得設(shè)定行政處罰。