2　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否具有處理承包土地界線爭議的法定職責(zé)——李志明訴北京市平谷區(qū)黃松峪鄉(xiāng)人民政府不履行法定職責(zé)案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

北京市第三中級人民法院（2014）三中行終字第1044號行政判決書

2.案由：不履行法定職責(zé)

3.當(dāng)事人

原告（被上訴人）：李志明

被告（上訴人）：北京市平谷區(qū)黃松峪鄉(xiāng)人民政府（以下簡稱黃松峪鄉(xiāng)政府）

【基本案情】

李志明系北京市平谷區(qū)黃松峪鄉(xiāng)黃松峪村村民。2001年李志明與同村村民朱某元分別與北京市平谷區(qū)黃松峪鄉(xiāng)黃松峪村村民委員會（以下簡稱黃松峪村委會）簽訂了果樹承包合同。雙方承包地東西相鄰，李志明承包地在西側(cè)，朱某元承包地在東側(cè)。2010年，雙方因承包土地界線發(fā)生爭議。2011年李志明到北京市平谷區(qū)人民法院（以下簡稱平谷區(qū)法院）起訴朱某元、黃松峪村委會，要求確認(rèn)朱某元與黃松峪村委會簽訂的果樹承包合同涵蓋李志明承包面積部分為無效合同。平谷區(qū)法院按照農(nóng)村土地承包合同糾紛案由受理后，于2011年9月9日作出（2011）平民初字第1735號民事裁定，認(rèn)為此糾紛屬于承包地使用權(quán)不明確，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條之規(guī)定處理，裁定駁回李志明的起訴。李志明上訴后，北京市第二中級人民法院于2011年11月18日作出（2011）二中民終字第20175號民事裁定，駁回其上訴，維持一審裁定。2011年12月李志明向黃松峪鄉(xiāng)政府申請確認(rèn)承包土地界線。黃松峪鄉(xiāng)政府于2011年12月21日按照來訪事項進(jìn)行登記。此后，黃松峪鄉(xiāng)政府工作人員向黃松峪村村民進(jìn)行調(diào)查，組織李志明與朱某元進(jìn)行調(diào)解，李志明與朱某元均不同意調(diào)解。黃松峪鄉(xiāng)政府作出《關(guān)于黃松峪村李志明與朱某元果樹承包合同糾紛的答復(fù)》，建議李志明根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五十一條之規(guī)定，到人民法院起訴解決。李志明認(rèn)為黃松峪鄉(xiāng)政府未履行對其與朱某元承包地界線進(jìn)行確權(quán)的法定職責(zé)，向平谷區(qū)法院提起行政訴訟，要求法院判令其履行上述法定職責(zé)。黃松峪鄉(xiāng)政府則堅持認(rèn)為，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五十一條第二款明確規(guī)定解決土地承包經(jīng)營糾紛的途徑為仲裁或訴訟，而非政府部門確權(quán)，《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十四條亦明確將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件排除在土地權(quán)屬爭議受理范圍之外，故其無權(quán)處理農(nóng)村土地承包爭議。

【案件焦點】

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是否具有處理農(nóng)村土地承包人之間因承包土地界線爭議的法定職責(zé)。

【法院裁判要旨】

北京市平谷區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：《中華人民共和國土地管理法》第十六條第二款規(guī)定，個人之間、個人與單位之間的土地使用權(quán)爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。本案中，在法院就李志明與朱某元、黃松峪村委會果樹承包合同糾紛已進(jìn)行裁定的情況下，黃松峪鄉(xiāng)政府作為基層政府應(yīng)當(dāng)積極履行職責(zé)，就李志明與朱某元之間的承包土地界線爭議問題進(jìn)行處理，避免雙方因承包土地界線不清導(dǎo)致矛盾激化。根據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》的規(guī)定，對申請人提出的土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理的申請，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，提出是否受理的意見，但黃松峪鄉(xiāng)政府在收到李志明提出的申請后，僅以來訪事項進(jìn)行登記和答復(fù)，不符合相關(guān)規(guī)定。

北京市平谷區(qū)人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》[2]第五十四條第（三）項之規(guī)定，作出如下判決：

被告北京市平谷區(qū)黃松峪鄉(xiāng)人民政府于本判決生效后六十日內(nèi)就原告李志明要求確定其和朱某元之間土地承包界線的申請履行法定職責(zé)，依法作出相應(yīng)處理。

黃松峪鄉(xiāng)政府持一審答辯意見提起上訴。北京市第三中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：本案的爭議焦點在于黃松峪鄉(xiāng)政府是否具有處理村民間承包土地界線爭議的法定職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)性質(zhì)，屬于土地使用權(quán)。李志明、朱某元通過與黃松峪村委會簽訂果樹承包合同，取得了果樹及相應(yīng)土地的承包經(jīng)營權(quán)，雙方因承包土地界線不清發(fā)生的爭議屬于土地使用權(quán)爭議。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條第二款的規(guī)定，黃松峪鄉(xiāng)政府應(yīng)該按照相關(guān)規(guī)定，對李志明的申請進(jìn)行審查并作出相應(yīng)處理。平谷區(qū)法院判決黃松峪鄉(xiāng)政府履行法定職責(zé)并無不當(dāng)，應(yīng)予支持。黃松峪鄉(xiāng)政府根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五十一條，《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十四條等規(guī)定，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)處理該類糾紛。在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》施行后頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條明確規(guī)定了能夠適用調(diào)解和仲裁的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的類型，并不包含本案涉及的因承包土地界線不清而產(chǎn)生的土地使用權(quán)爭議；《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》系根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》制定，不能與《中華人民共和國土地管理法》相抵觸，其第十四條第（四）項規(guī)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件不應(yīng)包含承包土地使用權(quán)爭議的案件。黃松峪鄉(xiāng)政府的上訴理由不成立。

北京市第三中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》[3]第六十一條第（一）項之規(guī)定，作出如下判決：

駁回上訴，維持一審判決。

【法官后語】

本案爭議的焦點在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是否具有處理農(nóng)村土地承包人之間因承包土地界線爭議的法定職責(zé)。最終法院生效判決從以下邏輯得出肯定的結(jié)論，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具有處理農(nóng)村土地承包人之間因承包土地界線爭議的法定職責(zé)。

首先，厘清土地權(quán)屬爭議與土地承包經(jīng)營糾紛兩個概念，確定承包土地界線爭議屬于土地權(quán)屬爭議。

土地權(quán)屬爭議指因土地所有權(quán)或土地使用權(quán)的歸屬問題而發(fā)生的爭議。產(chǎn)生土地權(quán)屬爭議的前提是權(quán)利主體依法取得了土地所有權(quán)或使用權(quán)，只是由于相關(guān)權(quán)屬憑證的記載不明確，使權(quán)利主體在主張土地所有權(quán)或使用權(quán)時出現(xiàn)爭議。土地承包經(jīng)營糾紛則指土地承包方與發(fā)包方之間在履行土地承包合同、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或繼承以及侵犯承包經(jīng)營權(quán)等方面發(fā)生的民事糾紛。本案中，李志明與朱某元均取得土地承包經(jīng)營權(quán)，但由于雙方對各自所持的承包合同中關(guān)于四至的約定理解不一，導(dǎo)致雙方對承包土地相鄰部分的界線產(chǎn)生爭議，該爭議其實就是對雙方承包土地相鄰部分的承包經(jīng)營權(quán)屬的爭議。而根據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，土地承包人通過土地承包經(jīng)營合同從作為土地所有權(quán)人的發(fā)包人處取得土地承包經(jīng)營權(quán)，該權(quán)利雖然建立在土地所有權(quán)基礎(chǔ)上，但獨立于土地所有權(quán)，土地承包人可以獨立的享有承包土地的使用和收益權(quán)利，可以對抗第三人，甚至所有權(quán)人對其權(quán)利的行使，土地承包人也可以轉(zhuǎn)讓該權(quán)利，因此土地承包經(jīng)營權(quán)具有明顯的用益物權(quán)的性質(zhì)，屬于土地使用權(quán)，由土地承包經(jīng)營權(quán)屬引發(fā)的爭議應(yīng)該屬于土地權(quán)屬爭議，故承包土地界線爭議屬于土地權(quán)屬爭議。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具有對轄區(qū)農(nóng)村土地承包及承包合同管理的職責(zé)，其處理土地承包經(jīng)營權(quán)屬爭議有現(xiàn)實可行性。實踐中，如本案中發(fā)生的承包土地界線爭議往往就是因土地承包合同四至、面積等約定不明確所致，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十一條的規(guī)定，以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第七條、第十二條之規(guī)定，具有管理轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地承包和承包合同的職責(zé)，在辦理土地承包經(jīng)營權(quán)證過程中亦要對土地承包合同等材料進(jìn)行查驗，甚至進(jìn)行實地查看。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理與此相關(guān)的土地承包經(jīng)營權(quán)屬爭議亦有可行性，亦可以此督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府切實履行上述，避免因土地承包合同約定不明或農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證記載不明而導(dǎo)致的土地承包經(jīng)營權(quán)屬爭議，從源頭上減少該類爭議，切實維護(hù)廣大農(nóng)村土地承包經(jīng)營者的合法權(quán)益。

最后，相關(guān)法律規(guī)定及司法解釋中適用調(diào)解、仲裁和訴訟解決的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛并不包含土地承包經(jīng)營權(quán)屬爭議。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條以及最高人民法院2005年頒布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條之規(guī)定，適用調(diào)解、仲裁或訴訟解決的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛主要體現(xiàn)為土地承包合同、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或繼承以及侵犯承包經(jīng)營權(quán)等方面發(fā)生的民事糾紛，并不包含因承包土地界線不清而產(chǎn)生的土地使用權(quán)爭議。

綜合上述分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具有處理承包土地界線爭議的法定職責(zé)，其在收到要求解決涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛的申請后，要具體情況具體對待，認(rèn)真分析糾紛的實質(zhì)，結(jié)合職權(quán)范圍，作出正確的認(rèn)定，及時有效的化解糾紛，切實維護(hù)廣大土地承包經(jīng)營者的合法權(quán)益。

編寫人：北京市第三中級人民法院　胡蘭芳