適用導引

1986年9月5日經第六屆全國人大常委會第十七次會議通過了《中華人民共和國治安管理處罰條例》(以下簡稱《條例》), 自1987年1月1日起實施以來,《條例》在維護社會治安秩序,保障公共安全,保護公民合法權益,預防和減少犯罪等方面發揮了重要作用。但是隨著經濟和社會的不斷發展,社會治安出現了新情況、新問題,《條例》已經不能適應社會治安管理的需要。1994年5月12日,第八屆全國人大常委會第七次會議曾經對《條例》做了個別內容的修改。

《治安管理處罰法》是在總結《條例》實施經驗的基礎上,對治安管理處罰制度的進一步完善。與《條例》相比,《治安管理處罰法》在維護社會治安秩序和公共安全、保護公民合法權益的基礎上,增加了保護法人和其他組織合法權益、規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責的規定,賦予了公安機關更多的權限和手段。如將吊銷公安機關發放的許可證和限期出境、驅逐出境新增為處罰種類,將違反治安管理行為由原來的73種增加到現在的238種,還賦予了公安機關辦理治安案件必需的扣押、檢查、追繳、收繳、取締等強制措施。

(一)《治安管理處罰法》新增加的違反治安管理行為

《治安管理處罰法》新增加的違反治安管理行為主要有:擾亂大型活動秩序的行為；揚言實施放火、爆炸、投放危險物質擾亂公共秩序的行為；投放虛假的危險物質擾亂公共秩序的行為；違法舉辦大型活動的行為；以滋擾他人的方式乞討的行為；發送信息干擾他人正常生活的行為；強迫交易的行為；拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的行為；違法承接典當物品的行為；非法收購國家禁止收購的物品的行為；擅自經營需要由公安機關許可的行業的行為；飼養動物干擾他人正常生活的行為等等。這些行為大都是新形勢下出現的新問題,有的還比較突出,危害性大,因此,新法規定對這些行為應當給予治安管理處罰。

(二)《治安管理處罰法》對處罰程序所作的主要修改

根據《行政處罰法》的規定和法治原則的要求,《治安管理處罰法》對違反治安管理行為的調查、決定、執行和救濟都規定了具體、細致的程序。主要是:規范了檢查、扣押等行政強制措施的適用程序；規定了公安機關作出治安管理處罰決定前的告知程序；明確了非法證據排除規則,以非法手段收集的證據不得作為處罰的根據；對2000元以上罰款、吊銷許可證等處罰規定了聽證程序；修改了治安管理處罰簡易程序的適用條件,明確人民警察對于違反治安管理行為事實清楚,證據確鑿,處警告或者200元以下罰款的,可以當場作出治安管理處罰決定；規定派出所可以作出警告或者500元以下罰款的決定；取消了行政復議前置的程序,明確當事人對治安管理處罰決定不服的,既可以依法申請行政復議,也可以直接提起行政訴訟；規定縣級以上人民政府公安機關可以作出治安管理處罰決定；修改了行政拘留暫緩執行的規定等。

(三)治安管理中的調解

《治安管理處罰法》首次將化解社會矛盾、增進社會和諧寫入了法律。對因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為,情節較輕的,公安機關可以根據《治安管理處罰法》的規定,本著化解矛盾糾紛、維護社會穩定、構建和諧社會的要求,盡量予以調解處理。對因家庭、鄰里、同事之間糾紛引起的其他違反治安管理行為,情節較輕,雙方當事人愿意調解的,如制造噪聲、飼養動物干擾他人正常生活等治安案件,公安機關也可以調解處理。為確保調解取得良好效果,調解前要及時依法做深入細致的調查取證工作,以便查明事實、收集證據、分清責任。調解要堅持合法、公正、自愿、及時的原則,除涉及個人隱私或者違反治安管理行為人和被侵害人都要求不公開調解的外,公安機關對治安案件進行調解時,要公開進行。

在《治安管理處罰法》出臺后,公安部發布了《公安部關于規范違反治安管理行為名稱的意見》(公通字〔2005〕95號),明確治安案件的案由共151種。同時,根據實踐中出現的新問題公安部先后頒布了《公安機關執行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關問題的解釋》(公通字〔2006〕12號)和《公安機關執行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關問題的解釋(二)》(公通字〔2007〕1號)兩個解釋。此外,對于一些特殊行業和活動的治安管理,國務院和公安部有一些專門的規定,例如《保安服務管理條例》、《旅館業治安管理辦法》、《廢舊金屬收購業治安管理辦法》、《大型群眾性活動安全管理條例》、《企業事業單位內部治安保衛條例》、《公安機關實施保安服務管理條例辦法》、《公安機關監督檢查企業事業單位內部治安保衛工作規定》、《租賃房屋治安管理規定》、《港口治安管理規定》、《機動車修理業、報廢機動車回收業治安管理辦法》、《沿海船舶邊防治安管理規定》、《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》等,但是這些規定都不能與《治安管理處罰法》的規定相沖突。根據2004年公安部印發的《關于保留修改廢止部門規章及規范性文件的通知》,上述法律文件中的《租賃房屋治安管理規定》、《機動車修理業、報廢機動車回收業治安管理辦法》、《沿海船舶邊防治安管理規定》、《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》等屬于決定修改的部門規章。

在此需要說明的有六點:一是,《群眾性文化體育活動治安管理辦法》(公安部令第44號)已經被2010年公安部令第114號予以廢止,主要內容已由《大型群眾性活動安全管理條例》進行調整。二是,《典當業治安管理辦法》(公安部令第26號)已經被2005年商務部、公安部令第8號予以廢止,相關內容由新的《典當管理辦法》進行調整；三是,《廢舊金屬收購業治安管理辦法》頒布后,國務院發布了《國務院關于取消第一批行政審批項目的決定》(2002年)和《國務院關于取消第二批行政審批項目和改變一批行政審批項目管理方式的決定》(2003年),生產性廢舊金屬收購業的特種行業許可制度、非生產性廢舊金屬收購主體的事前備案制度被先后取消。《廢舊金屬收購業治安管理辦法》中的相應內容因此失效,但其他內容仍然有效。如關于個體工商戶不得收購生產性廢舊金屬的規定、禁止收購的金屬物品的有關規定等。2007年3月27日改革委、公安部、建設部、工商總局、環保總局令第8號公布的《再生資源回收管理辦法》對《廢舊金屬收購業治安管理辦法》中的登記制度作出進一步規定。需要注意的是,《再生資源回收管理辦法》的施行并不影響此類規定的效力。四是,關于交通安全方面的處罰,統一由《道路交通安全法》作出規定。五是,《旅館業治安管理辦法》已經由2011年1 月8日公布的《國務院關于廢止和修改部分行政法規的決定》(國務院令第588號)作出修改。六是,2011年2月25日全國人大常委會通過的《刑法修正案(八)》對強迫勞動罪、敲詐勒索罪等犯罪構成要件作出修改,并將酒駕、惡意欠薪等行為入罪,這些都直接影響違反治安管理行為與犯罪行為的區分,務請讀者注意。