前言

黨的十八大報告明確指出，要堅(jiān)定維護(hù)我國公民、法人在海外的合法權(quán)益。黨的十九屆四中全會提出健全對外開放安全保障體系，構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險預(yù)警防范體系，完善領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制，維護(hù)海外同胞安全和正當(dāng)權(quán)益，保障重大項(xiàng)目和人員機(jī)構(gòu)安全。2017年《政府工作報告》提出，加快完善海外投資權(quán)益保護(hù)機(jī)制和能力建設(shè)。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，研究構(gòu)建我國海外投資權(quán)益保護(hù)體系，中國金融四十人論壇2019年確定開展專題研究，并成立了課題組，經(jīng)過一年時間的努力，撰寫了這個研究報告。

2020年發(fā)生的全球性新冠肺炎疫情，不僅引發(fā)了全球金融市場震蕩和世界經(jīng)濟(jì)衰退，而且對全球治理結(jié)構(gòu)帶來新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，給經(jīng)濟(jì)全球化的走向增添了諸多不確定性，勢必對國際貿(mào)易和國際投資產(chǎn)生重要影響。在當(dāng)今世界處在百年未有之大變局的時刻，黨中央作出加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略抉擇，明確部署了我國“十四五”發(fā)展規(guī)劃。海外投資權(quán)益保護(hù)是促進(jìn)國內(nèi)市場與國際市場有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的重要內(nèi)容，也是充分利用國內(nèi)外兩個市場、兩種資源的有力保障。

世界各國對外直接投資的規(guī)模、范圍與程度，是衡量其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對外開放程度以及國際競爭力的重要標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)80年代，全球?qū)ν庵苯油顿Y經(jīng)歷了快速發(fā)展階段，90年代出現(xiàn)了明顯波動，進(jìn)入21世紀(jì)，發(fā)展中國家對外直接投資迅速興起，對外直接投資流出量逐年提高，到2019年，這個數(shù)字已增至3731億美元，雖然較前幾年有所下降，但占全球?qū)ν庵苯油顿Y流出量已經(jīng)達(dá)到28.39%。

自2001年我國首提“走出去”戰(zhàn)略，特別是“一帶一路”倡議以來，在共商共建共享原則的指導(dǎo)下，我國海外投資規(guī)模迅速擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)變，由全球引進(jìn)外資大國轉(zhuǎn)變成引進(jìn)外資大國和對外投資大國并重。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議2020年發(fā)布的《世界投資報告》數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，我國海外投資存量達(dá)2.19萬億美元，世界排名第三。2019年對外投資流量1369.1億美元，世界排名第二。截至2019年底，我國2.75萬家境內(nèi)投資者在國（境）外共設(shè)立對外直接投資企業(yè)4.4萬家，分布在188個國家和地區(qū)，境外企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)7.2萬億美元。2019年僅中央企業(yè)境外單位就有1.1萬家，總資產(chǎn)達(dá)到7.89萬億元人民幣，實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入5.7萬億元人民幣，外籍員工占比達(dá)85%以上，中方員工超過38萬人。央企在“一帶一路”沿線國家承擔(dān)了3428個重大工程項(xiàng)目，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源資源開發(fā)、國際產(chǎn)能合作等領(lǐng)域承擔(dān)了一大批具有示范性和帶動性的重大工程。截至2019年底，我國對外承包工程累計簽訂合同額2.3萬億美元，完成營業(yè)額1.6萬億美元；2019年完成營業(yè)額1729億美元，新簽合同額2602.5億美元；海外各類勞務(wù)人員總數(shù)為97.2萬人（2018年底）。

隨著我國對外投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，海外投資權(quán)益保護(hù)的重要性與緊迫性日益凸顯。近幾年黨中央、國務(wù)院高度重視，采取了一系列有力措施，切實(shí)加強(qiáng)了海外投資權(quán)益保護(hù)，取得了歷史性成就。同時，應(yīng)當(dāng)看到，我國海外投資權(quán)益保護(hù)面臨的外部環(huán)境復(fù)雜多變，保護(hù)能力不足，保護(hù)工具受限，保護(hù)制度缺乏整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，還遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前和未來的新形勢，面臨的挑戰(zhàn)仍然較多。海外投資權(quán)益保護(hù)本質(zhì)上是國家綜合實(shí)力的體現(xiàn)，是一個國家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中的必然要求，因此，構(gòu)建海外投資權(quán)益保護(hù)體系是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，對于推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)，同時，促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)增長，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，具有重要意義和長遠(yuǎn)影響。

盡管當(dāng)今世界逆全球化勢頭明顯，民粹主義、保護(hù)主義抬頭，但全球?qū)ν馔顿Y的發(fā)展趨勢并未改變。投資自由化、待遇平等化、保障透明化仍然是各國對外投資的共識。發(fā)達(dá)國家既是外國投資主要流入地又是資本輸出大國，從某種意義上來說，全球?qū)ν馔顿Y權(quán)益保護(hù)反映了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家各自的利益訴求，平衡好、協(xié)調(diào)好它們之間的矛盾，對于促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，縮小貧富差距、維護(hù)公平合理的國際新秩序具有積極作用。

本書在分析我國海外投資歷史演變、存在問題和發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，研究提出了我國海外投資權(quán)益保護(hù)框架，即以法律規(guī)則為基礎(chǔ)，以“三支力量”為支撐，多種權(quán)益保護(hù)工具協(xié)調(diào)運(yùn)用。本國和投資東道國的法律法規(guī)、國際公約和區(qū)域多邊規(guī)則共同構(gòu)成了海外投資權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)則體系，這是保護(hù)框架的依據(jù)與準(zhǔn)繩。在政府力量、多邊組織力量、民間力量三支力量中，政府力量為主導(dǎo)，多邊組織力量為依托，民間力量為補(bǔ)充。多種權(quán)益保護(hù)工具是指雙邊投資保護(hù)協(xié)定、多邊公約協(xié)定、政策性保險等工具協(xié)調(diào)應(yīng)用。

本書提出，海外投資權(quán)益保護(hù)不僅關(guān)系到我國企業(yè)開拓國際市場問題，而且事關(guān)我國改革開放大局、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和國際競爭力提升的綜合性、長期性、機(jī)制性問題。為此從宏觀與微觀層面明確了我國海外投資權(quán)益保護(hù)的主要目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)遵循機(jī)制性、長期性、有效性和適度性的基本原則。在宏觀目標(biāo)上，要加強(qiáng)國家層面對海外投資權(quán)益保護(hù)的頂層設(shè)計，著力提升綜合國力和國際競爭力、影響力，構(gòu)建高水平對外開放新格局，推動“一帶一路”建設(shè)，推動構(gòu)建公平合理的國際經(jīng)濟(jì)政治新秩序。在微觀目標(biāo)上要助力中國企業(yè)更好“走出去”，幫助我國企業(yè)獲得與東道國企業(yè)相同的待遇，完善海外投資權(quán)益保護(hù)組織架構(gòu)，出臺海外投資權(quán)益保護(hù)實(shí)施意見，建立標(biāo)準(zhǔn)化流程，構(gòu)建統(tǒng)一、共享的保護(hù)平臺，形成微觀政策動態(tài)調(diào)整的長效機(jī)制。

海外投資權(quán)益保護(hù)手段包括經(jīng)濟(jì)金融手段、政治外交手段、法律仲裁手段、文化輿論手段和軍事安保手段。考慮到諸多手段涉及面廣，本研究沒有全面展開，主要在經(jīng)濟(jì)金融與法律規(guī)則方面做了較多分析，重點(diǎn)就雙邊投資保護(hù)協(xié)定、經(jīng)濟(jì)制裁與安全審查、領(lǐng)事保護(hù)、政策性海外投資保險、國際多邊組織作用以及海外民間安保體系等問題提出了意見建議，對政府決策部門、跨國經(jīng)營企業(yè)和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)等具有參考價值。

本書主要提出以下政策措施建議：

第一，充分利用雙邊投資協(xié)定。

一是補(bǔ)充完善與重點(diǎn)國家的雙邊投資協(xié)定。鑒于我國與投資東道國的雙邊投資協(xié)定大都是多年前簽訂的，現(xiàn)在情況發(fā)生了很大的變化，亟須更新升級，補(bǔ)充和完善準(zhǔn)入前國民待遇條款，為我國投資者爭取準(zhǔn)入前的國民待遇。補(bǔ)充和完善資金轉(zhuǎn)移條款，為我國投資者自由轉(zhuǎn)移投資利益提供保障。完善間接征收情形的認(rèn)定，以及東道國政府應(yīng)給予的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。明確“投資者—東道國”糾紛的爭端解決機(jī)制，為我國投資者尋求國際救濟(jì)提供暢通的渠道。完善代位追償條款，維護(hù)我國海外投資保險機(jī)構(gòu)的代位權(quán)益。考慮增加透明度要求和磋商機(jī)制，更好保障投資者的立法知情權(quán)，提高雙方的了解和互信。

二是積極利用第三國間的雙邊投資協(xié)定。考慮到雙邊投資協(xié)定升級需要較長的談判時間，針對部分目前尚未與我國簽訂雙邊投資協(xié)定的國家，或需要升級協(xié)定的國家，可考慮通過國籍籌劃設(shè)置中間架構(gòu)，充分利用東道國與其他國家簽訂的雙邊投資協(xié)定來實(shí)現(xiàn)對自身權(quán)益的保護(hù)。

第二，妥善應(yīng)對經(jīng)濟(jì)制裁與安全審查。

一是強(qiáng)化法律工具運(yùn)用。制定專門的阻斷法令，不接受外國域外管轄權(quán)。制定嚴(yán)謹(jǐn)透明的執(zhí)法程序，落實(shí)“程序正當(dāng)”以及“不方便管轄”等審慎原則，規(guī)定中國企業(yè)不必遵守外國單邊制裁，如遭損失可到中國法院起訴，中國政府將提供必要的援助與索賠。授權(quán)遭受損害的中國企業(yè)或自然人起訴外國制裁法適用的相關(guān)公司或自然人，以減少制裁的威脅。

二是采取反制裁措施。健全我國反制裁領(lǐng)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高審查機(jī)構(gòu)的地位和效率。做好相關(guān)協(xié)調(diào)，對侵害我國企業(yè)利益的外國制裁進(jìn)行對等報復(fù)。

三是重視巧妙化解壓力。全面梳理外國相關(guān)法律細(xì)節(jié)，細(xì)分交易環(huán)節(jié)，甄別潛在風(fēng)險，善于利用微量規(guī)則、門檻、例外和許可等機(jī)制與條款，積極規(guī)避，爭取豁免。對于涉及面較廣的事件，盡量尋求外部專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見，必要時可請它們主導(dǎo)調(diào)查，增強(qiáng)調(diào)查的獨(dú)立性。為及時定紛止?fàn)帲筛鶕?jù)實(shí)際情況達(dá)成庭外和解。有的案件可采取反向訴訟，以法治法。

第三，加強(qiáng)外交保護(hù)與領(lǐng)事保護(hù)。

一是加快我國領(lǐng)事保護(hù)立法工作，盡快實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作條例，同時制定外交保護(hù)條例，增強(qiáng)對我國境外公民和海外投資的保護(hù)力度。

二是加強(qiáng)預(yù)警機(jī)制建設(shè)，建立政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制，提高咨詢服務(wù)效率，成立民營企業(yè)法律服務(wù)中心，搭建服務(wù)平臺，健全突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。

三是中資企業(yè)自身不斷提升風(fēng)險管理與控制能力，與其他國家企業(yè)、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、非政府組織等開展第三方市場合作，強(qiáng)調(diào)合作共贏，避免單打獨(dú)斗或惡性競爭，提升中國政府和中國企業(yè)的海外形象和影響力。

第四，推進(jìn)政策性海外投資保險制度建設(shè)，更好發(fā)揮商業(yè)保險作用。

一是加快海外投資保險立法，提高我國追償能力。

二是加大產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。增強(qiáng)保障能力，恢復(fù)承保經(jīng)營中斷風(fēng)險。適當(dāng)擴(kuò)展承保商業(yè)風(fēng)險，開發(fā)資本市場保險產(chǎn)品，優(yōu)化承保政策與客戶服務(wù)，加大支持中小企業(yè)對外投資、跨境并購、專利與商標(biāo)特許經(jīng)營，從更廣闊的范圍維護(hù)我國海外投資權(quán)益。

三是充分發(fā)揮風(fēng)險干預(yù)和制裁功能。有效降低海外投資項(xiàng)目風(fēng)險，增加談判籌碼，營造良好外部環(huán)境。

四是深化與國內(nèi)外同業(yè)合作，充分利用共保再保分散承保風(fēng)險。增加承保能力，將投資基金、股權(quán)投資與投資保險有機(jī)結(jié)合，提高業(yè)務(wù)限額，發(fā)揮各類政策性金融工具的協(xié)同效應(yīng)。

五是建立環(huán)境保護(hù)、勞工權(quán)益保護(hù)、反商業(yè)賄賂等評估審查制度，強(qiáng)化社會責(zé)任，加大懲戒力度。

六是在頂層設(shè)計、扶持政策、自身能力、國際合作等多個方面入手，更好發(fā)揮商業(yè)保險服務(wù)海外投資權(quán)益保護(hù)的作用。

第五，運(yùn)用國際多邊組織力量。

一是增強(qiáng)我國在多邊組織的話語權(quán)，加強(qiáng)與國際多邊組織合作。

二是學(xué)習(xí)借鑒多邊組織經(jīng)驗(yàn)，充分利用多邊組織如多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）提供的保險產(chǎn)品和各開發(fā)銀行提供的PCG、PRG等政治風(fēng)險或信用風(fēng)險保險產(chǎn)品，積極參與多邊開發(fā)銀行的A/B貸款產(chǎn)品，提升保護(hù)我國海外投資權(quán)益的能力。

三是充分利用國際仲裁機(jī)制。更好地利用國際投資爭端解決中心（ICSID）仲裁機(jī)制和聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會（UNCITRAL）仲裁規(guī)則為我國海外投資權(quán)益提供保護(hù)，支持我國仲裁機(jī)構(gòu)與ICSID以及各國仲裁機(jī)構(gòu)合作，鼓勵我國律師被聘為國際仲裁機(jī)構(gòu)的專家委員或仲裁員、調(diào)解員。研究共同發(fā)起設(shè)立“一帶一路”國際投資爭端解決中心。

第六，健全海外民間安保體系。

一是加強(qiáng)政策引導(dǎo)和支持。加強(qiáng)頂層設(shè)計與海外安保立法工作。完善跨部委會商工作機(jī)制，支持和規(guī)范中國安保企業(yè)有序參與國際競爭，提高市場化、國際化水平。

二是完善風(fēng)險信息采集和共享機(jī)制，政府部門、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)要建立風(fēng)險信息發(fā)布與共享機(jī)制，安保企業(yè)要依靠現(xiàn)代科技手段開展安全防范，整合優(yōu)化與海外安保服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈合作伙伴間的資源，形成各海外企業(yè)間的信息和業(yè)務(wù)聯(lián)動。

三是建立海外安保預(yù)警機(jī)制，準(zhǔn)確研判高風(fēng)險地區(qū)政治、社會風(fēng)險形勢，建立統(tǒng)一的海外安保信息發(fā)布平臺，根據(jù)風(fēng)險識別與評估結(jié)果，適時啟動風(fēng)險管控措施。

四是建立行業(yè)協(xié)會，完善監(jiān)督管理服務(wù)體系，規(guī)范行業(yè)規(guī)則，避免無序競爭。

五是加強(qiáng)安保企業(yè)能力建設(shè)，針對不同客戶群體的需求，量身定制服務(wù)方案，不僅當(dāng)“身手”，更要當(dāng)“參謀”與“助手”。堅(jiān)持本地化經(jīng)營，建立分支機(jī)構(gòu)，雇用當(dāng)?shù)貑T工拓展海外市場。廣泛開展國際合作，有效降低海外運(yùn)營成本。建立和推廣海外安保服務(wù)規(guī)范，培育品牌形象，擴(kuò)大影響力。重視人才培養(yǎng)，拓寬人才來源渠道，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。

第七，加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)。

一是筑牢合規(guī)底線。合規(guī)底線是企業(yè)國際化經(jīng)營的生命線，要從理念、制度、機(jī)制、人才建設(shè)等方向全面加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)，對可能涉及海外經(jīng)濟(jì)制裁和安全審查風(fēng)險的項(xiàng)目，應(yīng)加強(qiáng)外部專業(yè)機(jī)構(gòu)支持，進(jìn)行積極有效防范和規(guī)避。熟悉外國法規(guī)細(xì)節(jié)，避免授人以柄。

二是完善涉外經(jīng)濟(jì)合同管理制度，防范合同簽訂、履行、救濟(jì)中的法律風(fēng)險，特別重視訂立好違約、索賠、不可抗力、仲裁等重要條款。加強(qiáng)保密意識，妥善保存交易記錄，建立完善與出口管制相關(guān)的預(yù)防、咨詢、報告、調(diào)查、處理等程序。

三是嚴(yán)格排查敏感國家、地區(qū)以及政治敏感人物，建立起自身的制裁名單。做好客戶背景調(diào)查，嚴(yán)格審查貨物原產(chǎn)地、目的地、制造商及最終用戶等信息，有效識別、攔截、上報涉嫌違法行為。

四是提升中國企業(yè)海外形象，主動對接?xùn)|道國發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)長期承諾與合作共贏。重視與發(fā)達(dá)國家企業(yè)構(gòu)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，共同開發(fā)第三方市場，改變單打獨(dú)斗的現(xiàn)象，學(xué)會與非政府組織打交道的本領(lǐng)，密切與它們的合作。

五是加強(qiáng)企業(yè)海外知識產(chǎn)權(quán)管理，建立知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)預(yù)警機(jī)制，發(fā)現(xiàn)侵犯本企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的行為應(yīng)及時取證維權(quán)。

值得一提的是，構(gòu)建我國海外投資權(quán)益保護(hù)體系，不僅要處理好與東道國的關(guān)系，而且必須改善國內(nèi)引進(jìn)外資政策，推進(jìn)制度型開放，營造高水平、國際化營商環(huán)境。因此，海外投資權(quán)益保護(hù)是深化改革開放的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)對外經(jīng)濟(jì)合作、改善我國投資環(huán)境、增強(qiáng)我國國際競爭力的題中應(yīng)有之義。要從制度層面將海外投資權(quán)益保護(hù)與我國高水平開放緊密結(jié)合，與我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展緊密聯(lián)系，把海外投資權(quán)益保護(hù)與我國對外商投資保護(hù)作為一個問題的兩個方面，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對等，要將海外投資權(quán)益保護(hù)立法與保護(hù)外商投資立法統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)推進(jìn)，優(yōu)化外國企業(yè)在我國投資的法治環(huán)境，為中外資企業(yè)一視同仁、平等競爭創(chuàng)造有利條件。