第一節　金融業稅制研究的時代背景與環境

稅收是銜接政府與市場的橋梁。傳統觀點認為稅收應當絕對中性。也有觀點認為不同經濟稟賦下，財政當局施策方向存在差異，稅制安排或許也應當有所考慮。當前我國經濟金融宏觀環境都在發生深刻變化，因此，在研究金融業稅制之前，有必要對其所處的外部環境進行分析。

一、國際環境：國際金融危機后稅收視角的全球性反思

國際金融危機后對金融業稅制的反思與爭鳴，導致一系列新的稅收學術學說爭相涌現，金融行業成為全球稅收改革的焦點領域。

（一）金融治理稅收不能缺席已成國際共識

2008年國際金融危機的爆發給全球經濟造成了巨大的危害，人們在深刻反思危機爆發原因的同時，借助稅收政策和稅收工具調控金融產業進而抑制金融風險的熱情空前高漲（閆肅，2012）。2009年，時任經濟合作與發展組織（OECD）秘書長安吉爾·古里亞（Angel Gurría）在第3屆國際稅收對話機制（ITD）論壇（主題為金融機構和金融工具：來自稅收的挑戰和對策）上表示，為應對國際金融危機和實現全球經濟復蘇，金融業要切實履行引導儲蓄轉入投資的職能，這將有助于支持經濟增長和創造就業機會。稅收政策幾乎影響所有金融和經濟決策，因此全球需要調整金融業的稅收法規和稅收優惠政策，以確保對金融業進行適當監督和風險管理（Angel Gurria，2009）。時任國際貨幣基金組織（IMF）執行副總裁加藤隆俊指出，2008年國際金融危機對世界經濟帶來嚴重沖擊，雖然稅收本身并不是造成危機的原因，但是國際稅制的因素與危機的背景和解決方案有關（Takatoshi Kato，2009）。Bova、Medas和Poghosyan（2018）論證了稅收等公共政策對金融穩定的影響。

經過金融危機的洗禮，對于金融稅收的反思與討論集中在兩個領域。一方面，金融與稅收密不可分。各國普遍認為金融與稅收有著千絲萬縷的關聯。第一，現代金融資源循環的過程中，稅收起到越發關鍵的作用。如，金融資源供給和金融體系結構，實體與金融部門要素配置等。第二，危機后，稅收與金融監管孰輕孰重的問題，也是各方關注的焦點。如，稅收與監管的邊界如何厘清和準確界定，稅收是否替代監管等。第三，稅源侵蝕與稅制競爭的根源之一，是資本的跨境流動。因此，如何規范國際社會的稅收秩序和倫理規則，打擊有害的稅制競爭，也是各國稅收制定者高度關切的問題。

另一方面，防范化解金融風險，稅收不能“缺席”。疏于風險管理是釀成2008年國際金融危機的主要原因。在危機后的反思中，政治家和理論界在金融稅收領域達成了一致共識，即加強金融機構稅收監管有利于防范金融風險，在加大稅收執法力度的同時等于也加強了金融市場的監管。稅收政策對金融穩定將產生何種影響及傳導機制等問題，吸引了各國專家學者的關注。

在這些思潮的影響下，“金融交易稅”“金融穩定貢獻稅”“金融活動稅”“銀行稅”“銀行家紅利稅”等針對金融領域經濟活動的稅收新政被陸續推出。其背后的原因：一是緩解納稅人對危機中“政府救助金融機構行為”的質疑與壓力。既然金融機構在危機中被納稅人所救助，就應當在度過危機后予以償還。二是出于對危機的反思與警戒。2008年國際金融危機后，金融自由化的進程并沒有缺席，而是可能借助影子銀行等渠道，正在以更加隱蔽的方式推進。

（二）國際金融稅收改革方興未艾

2008年國際金融危機期間，各國財政動用稅收資金來“救市”，救助大量金融機構，維持金融體系穩定。國際貨幣基金組織的經濟學家Laeven和Valencia（2012）測算出每次金融危機對一個國家造成的平均財政成本為6.8%，其中發達經濟體平均為3.8%，新興市場經濟體為10%。

21世紀初，世界銀行經濟學家對26個經濟體歷史上金融危機案例進行了回顧，提出“稅收買單金融危機”的論斷。這一觀點認為，銀行業危機不僅通過壓低產出影響稅收預算，而且產生的巨大救助成本還需要依賴提高稅收來支付，毫無疑問稅收成了金融危機的“買單者”（Honohan和Klingebiel，2000）。沿著這一邏輯脈絡，以下問題隨即浮出水面：一是納稅人買單的“錢”是否應當償還（Keen，2011）；二是如果需要償還，通過哪種稅收機制最為有效（Walker，2010；Lawson，2012）；三是政府是否需要為預先抑制金融風險建立一個“蓄水池”，以彌補未來可能發生金融危機的潛在損失。國際貨幣基金組織曾建議，可以針對金融業設置一個總額約為2%至3%的資金緩沖器，大致相當于國際金融危機期間各國的平均損失，以平抑危機沖擊（IMF，2013）。

國際金融危機引發了人們將金融部門利潤轉化為金融部門稅收的極大興趣，實現這一目標需要以一個更加簡單透明、高效安全的稅收制度安排為基礎。許多國家也非常明顯地希望從金融部門進一步提高稅收，以便銀行和銀行家分擔公共救助的部分成本。最終，鑒于普遍存在的“金融高薪”“金融稅負轉嫁”等典型特征，對金融部門征稅仍然是一個有待討論的命題。

二、經濟環境：稅收如何促進金融服務實體經濟

（一）中國經濟正處于長期結構性調整期

我國國民經濟運行總體平穩，經濟結構持續優化，高質量發展扎實推進。體現在三個方面：轉向消費為主導、人口及就業趨勢變化、經濟動能明顯轉換。

1. 消費對經濟增長貢獻上升

國民經濟運行結構持續優化，正在從投資出口驅動轉向消費驅動。最終消費支出對經濟增長的貢獻率保持高位，2019年為57.8%，高于資本形成總額26.6個百分點。

2. 中長期看人口面臨老齡化壓力

勞動力數量方面，我國16～59歲勞動年齡人口在2013年至2019年間下降逾2300萬人，未來預計將延續穩中略降態勢。2019年，我國人口自然增長率為3.34%，為20世紀60年代以來的最低值。

人口老齡化變化對就業會產生較大影響。2019年我國勞動參與率68.19%，處于世界較高水平。隨著青少年受教育年限延長、人口老齡化程度加深，我國勞動參與率將持續下行，未來可能趨近于美、日等發達經濟體及全球平均水平。

3. 新興產業動能不斷涌現，經濟創新活力持續增強

2019年，我國全球創新指數排名第十四位，比上年上升三位。2019年，我國發明專利申請量140.1萬件，連續9年居世界首位。2019年，我國實物商品網上零售額比上年增長19.5%，占社會消費品零售總額比重達到20.7%。

（二）稅收如何促進金融服務實體經濟

金融資本的本質屬性、運行特點以及定價機制決定其增值創造具有自行放大的特性，長期的金融資本規模膨脹式發展導致經濟虛擬化。當虛擬經濟的發展規模與實體經濟規模比例不協調而脫離實體經濟的控制時，將嚴重影響實體經濟的穩定健康發展（陸岷峰和張惠，2012）。2008年國際金融危機后，我國金融業發展速度較快，金融與實體經濟脫節的情況引起了各方關注。黨中央、國務院在多份中央重要文件中提出，金融體系要增強服務實體經濟的能力。2017年10月，習近平總書記在全國金融工作會議上強調，金融是實體經濟的血脈，為實體經濟服務是金融的天職，是金融的宗旨，也是防范金融風險的根本舉措。其后，深化金融供給側結構性改革，增強金融服務實體經濟能力成為共識。

在金融服務實體經濟的過程中，一個繞不過去的話題是利息費用能否納入抵扣鏈條的問題。在金融“營改增”中，金融業感受最為直接的是——貸款利息支出及貸款業務直接相關的手續費等支出所產生的進項稅額均不可抵扣。如對工業企業、房地產等需要大量貸款的企業而言，允許利息費用進項抵扣就相當于是減稅政策，也是促進金融服務實體的重要體現。

企業利息費用產生的進項稅額不允許抵扣，原因主要體現在兩方面：一是在確定金融業適用稅率時，為實現稅負只減不增，分別用11%和6%的稅率做了測算，最終確定稅率為6%；二是由于金融業增值稅率較低，如果下一個環節貸款人的利息費用允許抵扣的話，會對財政收入產生較大影響?？紤]到財政可承受能力，規定了利息費用產生的進項稅額不可抵扣。與營業稅相比，增值稅是一個更為先進合理的稅制，優點之一就是通過環環相扣的抵扣鏈條，避免重復征稅。由于企業貸款利息費用不能抵扣，一些重復征稅的問題仍然存在。如集團內部統借統還符合一定條件的話可以免增值稅，但如果不滿足統借統還的條件，企業集團內部就可能會出現增值稅的重復征稅。

（三）稅收如何促進社會長期資本形成

經濟活動的結果是形成存量財富。稅收不僅對流量的經濟活動具有影響，而且也能影響到存量財富的分配。立足稅收視角看，如何在分配環節促進社會財富的更優化分配，應當被政策者所重視。在這個領域，結合我國實踐，主要挑戰包括：

1. 傳統稅收工具滯后于新經濟活動。隨著經濟轉型的不斷深入，新經濟在我國經濟體系中的占比和貢獻程度有所提升，其中相當一部分體現在金融領域。如何為金融領域這些新增加的財富設計合理的稅制，無疑是值得深慮的課題。如快速發展的互聯網金融征稅問題，一度引發各方關注（李伯僑和王存軍，2014）。

2. 現行稅務安排可能導致“負向”激勵。普遍觀點認為，對財富征稅的目的，是為了平衡社會財富差距，鼓勵富人將財富重新投入到生產環節，形成國民經濟循環的同時，完成財富再分配。因此，各國普遍對于私營部門持有的財富，進行疏導式的稅務安排。如通過低稅率，鼓勵引導富人捐獻財富，多行慈善之舉，以及允許靈活進行抵扣等。在境外慈善信托的發展歷程中，稅收工具起到關鍵性作用。通過稅制優化與安排，加速國民財富結構的調整進程，促進國民存量財富向社會再生產領域回流，助力社會長期資本形成，從而實現對社會經濟大循環的助推效應。

隨著中國人均GDP持續的高增長，社會上已形成了較大規模的存量財富，如何鼓勵這些財富重新進入國民經濟循環，在稅務設計方面依然值得探索。有專家指出，稅法支撐不足、公益性捐贈的稅前扣除標準差異較大等問題不僅導致慈善信托的優勢難以充分發揮，而且催生了兩種冗繁架構（郝琳琳，2019）。

三、金融環境：金融創新環境下的金融復雜性提升

經濟是金融的基礎。經濟外部環境和內部結構變遷，也催生了金融體系的深刻變化，金融創新快速涌現，金融復雜程度也明顯提升。主要體現在三個維度：一是以“影子”銀行為主的產品維度創新；二是在科技維度的金融業態創新；三是在機構維度上，監管機構和金融機構的組織形式和框架也有變化。

（一）產品維度：“影子銀行”迅速膨脹

傳統的貨幣創造從表內轉移到表外。如通道、信托、委托等各類表外業務，發揮了相當于銀行貸款的功能，且形式種類眾多，操作流程也千差萬別。這樣的結果導致表外業務迅速增長，“影子銀行”規模不斷膨脹。值得說明的是，按照金融穩定理事會（FSB）的定義，“影子銀行”（Shadow Banking）是指游離于銀行監管體系之外、可能引發系統性風險和監管套利等問題的信用中介體系（包括各類相關機構和業務活動）；自2019年起，金融穩定理事會開始使用新的術語“非銀行金融中介”（Non-Bank Financial Intermediation，NBFI）來替代“影子銀行”，但人們依然習慣于使用“影子銀行”這個更加生動形象的稱呼。根據金融穩定理事會的報告：截至2018年末，我國的其他金融機構（OFIs）資產規模占GDP的比重為86.88%；2012年至2017年我國的其他金融機構（OFIs）資產規模年復合增長率為33.4%，在有統計的29個經濟體中，僅位居阿根廷之后列第二位。

同時，在“影子銀行”擴張的過程中，原有涇渭分明、各司其職的金融產品邊界線日趨模糊。同一種金融產品，可以由不同類型的金融機構來實現，形成“殊途同歸”的效果。根據中國人民銀行等四部門2018年4月27日發布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》，銀行理財產品和公募基金之間，雖然分別由存款類金融機構和公募基金公司來發行，但本質上的差異已經很小，形成了實際的同質化產品。

（二）技術維度：金融科技創新迅速涌現

近年來，大數據、分布式記賬、云計算和人工智能等高科技推動我國金融創新迅猛發展，催生了互聯網支付、網絡借貸、股權眾籌融資、智能投顧等新業態。

1. 傳統金融機構和科技結合，運用科技來給金融賦能。一是調整優化經營戰略和架構，摒棄依靠傳統網點的“人海戰術”，在鞏固傳統渠道的同時，探索手機應用、微信公眾號、網絡直銷等多元化渠道，拓展線上金融服務。二是提升服務效率，通過互聯網渠道不斷創新產品服務，開展供應鏈金融，刷臉存取款，小微企業網絡融資等業務。三是提高經營效率，開發運用人工智能等新技術，開展智能投顧業務，在支付清算、信用管理、資產托管等方面引入區塊鏈技術，借助智能合約，簡化風險管理，增加透明度。

2. 科技“獨角獸”布局金融，探索科技改變金融。一是牌照獲取方面，2015年阿里巴巴和騰訊各自作為主發起人成立了浙江網商銀行和前海微眾銀行，將“服務場所”轉到線上，打破傳統金融服務的時間和空間限制。一些依托互聯網平臺的科技公司，開始在傳統金融領域占有相當的市場份額。阿里巴巴集團旗下的“余額寶”在2016年8月管理資金規模近1.7萬億元，一度成為全球規模最大的貨幣市場基金（MMF）。二是優化金融服務方面，互聯網企業提供的手機支付業務，在零售支付領域占據重要地位，螞蟻金服還通過芝麻信用、螞蟻金融云、網金社等業務，提供征信、云計算、資產交易平臺等金融服務。三是業務合作方面，主要體現為科技企業為傳統金融機構打造線上運營平臺，向金融機構開放最新的人工智能技術，并為金融產品銷售提供線上渠道。

（三）機構維度：監管機構和金融機構組織結構有所變化

一方面，金融監管機構的組織形式發生變化。我國一直奉行較為明確的“分業監管”，金融機構的組織形式涇渭分明，分別歸專門的監管機構對口監管。

2003年之前，我國金融行業由中國人民銀行實施“大一統”的監管模式，全面負責對金融機構的監管，監管對象主要以專業銀行為主。隨著21世紀初我國金融改革加速推進，2003年，我國確立了“一行三會”的分業監管格局，即中國人民銀行負責貨幣政策，由新成立的中國銀監會、中國證監會和中國保監會各司其職，對銀行、證券、保險行業實施對口監管。隨著金融機構綜合化進程的不斷推進，金融行業跨市場、跨區域、跨行業的風險傳遞路徑越發清晰，需要監管機制和框架進一步完善。2018年3月，國務院發布金融監管改革方案，合并銀監會和保監會為銀保監會。加上2017年新成立的國務院金融穩定發展委員會，“一行三會”成為歷史，“一委一行兩會”的格局就此形成。

另一方面，金融機構自身的組織形式也在發生變化。一是新的金融機構形式不斷涌現。近年來，我國網貸平臺（Peer to Peer，P2P）保持高速增長。雖然在金融嚴監管后，網貸平臺數量和交易額有所下滑，但仍然保持了相當的規模。截至2019年末，我國存續的網貸平臺有343個，當年累計交易額近萬億元。關于網絡借貸非法集資和放高利貸的質疑一直存在，但隨著社會現實需求的增加和國家關于互聯網金融政策的出臺，網絡借貸平臺進一步規范，不少企業甚至金融巨頭開始進入互聯網金融領域，網絡借貸平臺又獲得復蘇的動力。

二是傳統金融機構變得越發復雜，分業經營的邊界逐漸模糊。我國自2004年以來開始逐步穩妥地推進綜合經營試點工作。2005年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出“穩步推進金融業綜合經營試點”，大型金融機構開始綜合經營的嘗試。2008年，《金融業發展與改革“十一五”規劃》提出，穩步推進金融業綜合經營試點，鼓勵金融機構以金融控股公司模式開展跨產品、跨市場和跨機構等創新活動后，各類金融企業紛紛熱衷于成立“金控”，逐漸打破金融產業的分工邊界。參與主體也日漸多元化，從最初的“銀行系金控”，發展到后來的“AMC系金控”，乃至一些中央非金融企業也成立了金控平臺。隨后，民營資本開始向金融業滲透，一批民營金融控股公司相繼成立，其通過收購兼并子公司等方式不斷拓展資產及業務規模。2013年以來，隨著互聯網金融的迅速發展，一批互聯網巨頭亦涉足金融領域，取得多個金融牌照，形成螞蟻金服等互聯網金融集團。

四、發展環境：金融稅制如何與財稅改革相適配

財政是國家治理能力的重要體現和制度安排。黨的十八大以來，我國財稅體制改革取得重要進展，符合國家治理體系和治理能力現代化內在要求、基本要素完備、“四梁八柱”成型的現代財政制度框架已基本確立（劉昆，2018）。貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須持續深化財稅改革，加快建立現代財政制度。金融業稅收從屬于財稅制度體系，完善金融業稅制是推進財稅體制改革的重要內容。主要有兩方面背景。

（一）全球最大規模的金融業“營業稅改增值稅”

“營改增”的目標是減少重復征稅，可以促使社會形成更好的良性循環，有利于企業降低稅負。2011年11月17日，財政部、國家稅務總局正式公布營業稅改征增值稅試點方案，啟動中國營業稅改增值稅的稅收制度改革（簡稱“營改增”）。2012年1月1日起，在上海交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改增值稅試點。2012年8月1日至2012年底，國務院將擴大營改增試點至8省市。2013年8月1日，“營改增”范圍推廣到全國試行，將廣播影視服務業納入試點范圍。2014年1月1日起，將鐵路運輸和郵政服務業納入營業稅改征增值稅試點。

2016年5月1日起，中國全面推開“營改增”試點，將建筑業、房地產業、金融業、生活服務業全部納入“營改增”試點，這是自1994年分稅制改革以來，我國財稅體制的又一次深刻變革，也是全球最大規模的營業稅改增值稅的變革。中國成為世界上第一個對金融業征收增值稅的大國。我國金融業“營改增”在稅制上將金融業務分為四類：貸款服務、直接收費、保險服務和金融商品轉讓，金融機構需要將每項業務歸類來繳稅。

（二）金融業征收增值稅中懸而未決的命題

金融業如何適用并征收增值稅是國際公認的難題。中國作為第一個對金融業征收增值稅的大國，營改增落地相對平穩。2017年4月21日，時任國家稅務總局局長王軍在OECD第四屆增值稅全球論壇上表示，中國在缺乏國際成功經驗可以借鑒的情形下，大膽嘗試并平穩實施了對銀行、保險、證券等金融業務全面征收增值稅，這在國際上具有開創性意義。隨著實踐的推進，在最初的試點方案的基礎上，又出臺了若干補充文件，金融機構也從開始時對增值稅的擔憂，不斷消化、理解營改增政策，改造內部系統和流程，逐漸由營業稅思維向增值稅思維轉變。

隨著金融營改增平穩落地后，一些爭議性問題開始浮出水面。政策層面：增值稅的立法進程引人關注；在金融供給側改革的背景下，如何避免稅負轉嫁，影響到實體部門，也是各方普遍關注的焦點話題。技術層面：如何將貸款利息合理地納入抵扣鏈條；如何優化在征管環節的技術障礙等，各界也都給予了關注。

五、開放環境：金融對外開放過程中的稅收挑戰

（一）我國金融業對外開放步伐不斷提速

黨中央高度重視金融業開放工作，高瞻遠矚，早在2017年就已經做出了重要部署，強調擴大金融業對外開放是我國對外開放的重要方面，要合理安排開放順序，對有利于消費者權益、有利于增強金融有序競爭、有利于防范金融風險的領域要加快推進。金融系統據此制定了金融業開放的時間表和路線圖。

2018年4月，習近平總書記在博鰲亞洲論壇上宣布，中國將大幅放寬市場準入，落實各項開放措施宜早不宜遲，宜快不宜慢。首屆和第二屆中國國際進口博覽會上，習近平總書記明確對外宣布，中國正穩步擴大金融業開放。2019年11月，國務院印發《關于進一步做好利用外資工作的意見》，明確要加快金融業開放進程，全面取消在華外資銀行、證券公司、基金管理公司等金融機構業務范圍限制。兩年來，金融領域貫徹落實黨中央指示精神，陸續推出超過40條具體開放措施。2020年1月，中美雙方簽署《關于中美第一階段經貿協議》，反映了我國近年來主動有序擴大金融業開放的進展。2020年初，全球新冠疫情暴發后，中美經貿關系一度出現波折。我國金融業對外開放，實現“兩個大循環”的方向是確定的，總體上是有利于促進國內長期資本形成，增強我國金融體系的競爭力和韌性。

（二）金融對外開放中的稅收沖突

中國金融市場處于擴大開放過程中，金融業態和產品發生變化，股市、債市、匯市資金流動運轉過程中也存在諸多的稅收挑戰。

1. 稅收如何助力金融出口，提升我國的金融服務業競爭力？國際上出口金融服務主要是兩種情況：絕大部分是零稅率，即銷項稅率是零，進項可以抵扣；少部分是免稅，即銷項是零，進項不可以抵扣的。各個國家和經濟體都在為刺激金融服務出口，而推出優惠性的稅收安排。相對而言，如果我國要在國際金融服務業競爭中占據一席之地，實現高水平雙向開放，應當在這些領域的稅制設計上做更多考慮，避免稅制差異成為影響金融服務出口的壁壘和梗阻。

2. 跨境交易環節的稅制設計，避免“雙重課稅”，影響交易主體的積極性。隨著中國金融擴大開放力度不斷加強，金融服務的國際間貿易活動增長迅猛。這使得同一項金融服務可能會被“雙重征收”，即某類金融服務在出口端被征稅之后，還有可能在國外被當作進口金融服務遭到“逆向征收”。此外，由于債券交易等金融活動還存在內外稅率安排不同的情況，也有可能會激勵金融機構進行“跨境稅負套利”的逆向安排，等等。