第一節　赫德來華時的晚清外交體制

清承明治，在處理對外關系時實行的是宗藩體制，屬于賓禮的藩國事務是禮部的職掌范圍。和明代不同的是，清代的禮部只負責關于東南鄰國及海道來華的南洋、西洋各國的事務，西北、西南的“列藩”以及俄羅斯的事務則歸理藩院掌管。在清朝的政務結構中，與周邊國家或部落發生沖突或糾葛，是屬于“邊務”，處理這些事務是總督、巡撫、將軍這些封疆大吏的職責。清朝外交一方面堅持禮儀繁縟、自我尊大的宗藩模式，另一方面又通過軍機處操縱疆吏就地交涉，弭患于無形，這種復合性，體現了中國古代外交那種迂闊與精明交織的傳統。在一個疆域遼闊而又相對與世隔絕的國度里，這套體制很符合封建統治者安邦定國的需要。可是當西方國家挾另一種文明來沖擊它時，便生出了無窮的糾葛⁽¹⁾。

鴉片戰爭后，西方國家開始向中國派駐公使與領事。赫德就是在此時于1854年受英國外交部派遣來華。面對西方國家的沖擊，清政府也開始調整自己的外交體制，設置五口通商大臣來處理中西關系。五口通商大臣由兩廣總督兼任，這樣清政府就可以將中西交涉仍然限定在遠離北京的廣州。但是由于英、法無法與兩廣總督溝通，無法實現自己的要求，所以聯合發動了第二次鴉片戰爭，占領廣州，從而使廣州屏障外交的作用就此完結。有鑒于此前中西交涉在廣州等地方辦理而難于直接與清政府中央交涉的教訓，在第二次鴉片戰爭中列強很重要的目標就是逼迫清政府將外交機構移到北京，外國使節也須駐扎北京，實現與政府清中央而不是地方當局打交道。公使駐京遂成為當時中外交涉的重中之重。此間，清廷還設計中國外交中心由廣州北移江南。1859年1月，上諭授命兩江總督為欽差大臣，辦理各國事務。這是一個折中方案，清政府打算一方面將外交中心北移到列強勢力興盛的江南，希望西方列強能夠接受，另一方面，仍想將外交放在遠離北京的地方進行。但各國使節吸取廣州交涉的教訓，堅決要求外交只能在北京辦理。1860年10月，英法聯軍占領北京。清政府與英、法、美、俄簽訂《北京條約》，其中要點便是“外國使節長期駐節北京”⁽²⁾。

西方國家使節駐京以及列強要求在京交往需要有交涉對象，使清政府不得不考慮設置與西方國家交往的專門機構。1861年1月11日，恭親王奕訢與軍機大臣桂良、文祥聯名上奏《通籌夷務全局折》，正式提出在北京設立總理各國事務衙門，得到咸豐帝的批準⁽³⁾。總理衙門下設英國股、法國股、俄國股、美國股、海防股、司務廳、清檔房、電報處與銀庫，此外還有總稅務司署與同文館⁽⁴⁾。正是因為總稅務司署與總理衙門的這種密切關系，赫德才得以在晚清外交中施展自己的影響。在晚清外交體制中，除了總理衙門，南北洋大臣也是其重要的組成部分。總理衙門雖為全國最高外交洋務機關，但在體制上它與南北洋大臣、各省將軍督撫，基本上是平行的，它可以給后者以建議、指示，但不能命令、指揮，而且建議和指示也都要奏報清廷批準⁽⁵⁾。