第2章 財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型平臺(tái)的背景分析

2.1 財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型平臺(tái)背景分析

目前，我國(guó)的財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅涉及各級(jí)相關(guān)財(cái)政部門，同時(shí)也包括與財(cái)政業(yè)務(wù)相關(guān)的企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位。在2014年之前，由于我國(guó)的會(huì)計(jì)核算始終是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)的，所以對(duì)于政府負(fù)債以及相應(yīng)的成本核算都欠缺一定的準(zhǔn)確性。而在當(dāng)年年底，財(cái)政部制定的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》則標(biāo)示著由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制逐步過(guò)渡的改變。

從統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的角度出發(fā)，《2019年政府收支分類科目》主要由收入分類、支出功能分類、支出經(jīng)濟(jì)分類3大部分組成，同時(shí)各級(jí)政府部門能夠結(jié)合具體的改革現(xiàn)狀、預(yù)算要求，對(duì)各類目進(jìn)行各自的調(diào)整。這一調(diào)整主要體現(xiàn)在3方面，一是結(jié)合各級(jí)改革主體狀況與進(jìn)程調(diào)整收支類目，二是結(jié)合政策具體要求調(diào)整收支類目，三是依據(jù)預(yù)算管理要求調(diào)整收支類目。相比于之前的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，這一統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系在整合支出結(jié)構(gòu)體系、改善財(cái)政預(yù)算透明度方面做出了較大改進(jìn)，但是關(guān)于財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域的工作仍然有待提高，我國(guó)財(cái)政框架的主體依舊為資金來(lái)源與運(yùn)用表的情形并沒有得到根本性變革。資金來(lái)源與運(yùn)用表只是對(duì)政府運(yùn)用情況的流量統(tǒng)計(jì)，沒有涉及對(duì)存量（資產(chǎn)、負(fù)債）的核算。當(dāng)前，除了社科院等科研機(jī)構(gòu)會(huì)針對(duì)政府的資產(chǎn)負(fù)債制訂相應(yīng)報(bào)表外，我國(guó)仍舊缺乏官方權(quán)威性的資產(chǎn)負(fù)債表體系。

總體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前財(cái)政數(shù)字化體系主要有5方面的問(wèn)題，即統(tǒng)計(jì)工作指向性不強(qiáng)、相關(guān)制度有待提高、收支統(tǒng)計(jì)范圍有待完善、數(shù)據(jù)分析框架不夠健全、數(shù)字化體系水平低下。

首先，統(tǒng)計(jì)工作指向性不強(qiáng)。財(cái)政數(shù)字化并不僅僅是為政府的宏觀決策提供基礎(chǔ)信息支持，對(duì)于居民、企業(yè)等主體同樣具有十分重要的意義。然而，目前我國(guó)財(cái)政數(shù)字化的目標(biāo)基本上是為政府部門服務(wù)，對(duì)非政府部門的重視程度不足，不利于政府從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，也不利于社會(huì)各界開展監(jiān)督工作，所以財(cái)政數(shù)字化的目標(biāo)需要進(jìn)一步明確。

其次，相關(guān)制度有待提高。由于各級(jí)政府部門業(yè)務(wù)對(duì)數(shù)字化需求不斷加強(qiáng)以及信息化意識(shí)不斷提高，財(cái)政數(shù)字化過(guò)程中數(shù)據(jù)量高速增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)流動(dòng)性獲得了高效提升，業(yè)務(wù)相關(guān)部門涉及范圍也越來(lái)越廣，但需要注意的是，政府財(cái)政業(yè)務(wù)的數(shù)字化程度在各級(jí)財(cái)政相關(guān)部門尤其是基層機(jī)構(gòu)仍然較低，急需改進(jìn)完善。就基層政府機(jī)構(gòu)而言，現(xiàn)有的業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)人員數(shù)量仍舊不足以滿足大量數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)工作的需求，統(tǒng)計(jì)人員往往受限于日常的手工報(bào)表數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)中，而對(duì)企業(yè)、社區(qū)等各類主體的數(shù)據(jù)查實(shí)無(wú)暇顧及。另外，由于手工操作業(yè)務(wù)效率較低、報(bào)送渠道不暢等因素，降低了財(cái)政數(shù)字化的質(zhì)量與效率，而且缺乏財(cái)政數(shù)據(jù)交換的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，系統(tǒng)相對(duì)孤立，業(yè)務(wù)集成度較低，不足以支撐決策分析。財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作需要遍布整個(gè)業(yè)務(wù)改革進(jìn)程，對(duì)各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)的數(shù)字化研發(fā)，但是由于各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致后期數(shù)據(jù)共享困難，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)有待整合，這就造成了大量多頭操作、分別維護(hù)的情況，對(duì)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)辦公效率造成了消極影響。

再次，收支統(tǒng)計(jì)范圍有待完善。對(duì)于財(cái)政統(tǒng)計(jì)工作而言，應(yīng)當(dāng)秉承著“應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)”的原則，對(duì)政府收支活動(dòng)進(jìn)行全面反映。IMF（International Monetary Fund，國(guó)際貨幣基金組織）的政府財(cái)政數(shù)字化體系雖然包括社會(huì)保障基金內(nèi)容，但由于財(cái)政收支預(yù)決算的因素，社會(huì)保障資金以及預(yù)算外資金依然是總額統(tǒng)計(jì)的范疇，并未根據(jù)資金的具體性質(zhì)確定統(tǒng)計(jì)類型。此外，目前對(duì)于一些行政事業(yè)單位和社會(huì)公共團(tuán)體的準(zhǔn)財(cái)政性收支，沒有進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)。這在一定程度上造成了政府的財(cái)政收支不夠規(guī)范、缺乏完整性，也為隱性債務(wù)積聚提供了土壤。同時(shí)，缺少統(tǒng)一的對(duì)外對(duì)內(nèi)的財(cái)政信息系統(tǒng)集成平臺(tái)，與上下級(jí)財(cái)政、代理銀行等的信息共享程度較低，從而造成了信息無(wú)法及時(shí)互通的現(xiàn)狀。另外，預(yù)決算活動(dòng)中重預(yù)算、輕決算的問(wèn)題依然存在，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)通常會(huì)出現(xiàn)較大的不一致，進(jìn)而降低了政府預(yù)算體系的準(zhǔn)確性，核算范圍仍舊有待提高。

同時(shí)，數(shù)據(jù)分析框架不夠健全，不能充分反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，特別是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)目前財(cái)政數(shù)字化體系主要是財(cái)政收支預(yù)決算表，并未建立嚴(yán)格意義上的財(cái)政數(shù)據(jù)分析框架，不能全面如實(shí)反映財(cái)政運(yùn)行情況。同時(shí)，沒有建立統(tǒng)一的財(cái)政集成庫(kù)，資源配置決策效率較低。人員信息庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)、資產(chǎn)庫(kù)等組成的財(cái)政集成庫(kù)是政府“家底”，需要及時(shí)準(zhǔn)確地反映，否則會(huì)直接或者間接影響政府的決策分析水平。另外，缺少專門針對(duì)財(cái)政行業(yè)轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)量大和計(jì)算公式多等問(wèn)題的數(shù)據(jù)處理服務(wù)，財(cái)政行業(yè)的上級(jí)需對(duì)下級(jí)上報(bào)數(shù)據(jù)匯總計(jì)算，同級(jí)財(cái)政的工資數(shù)據(jù)需要進(jìn)行映射、拆分、計(jì)算、匯總等一系列操作后，才是系統(tǒng)需要的數(shù)據(jù)。

最后，數(shù)字化體系與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)間仍然存在較大差距。國(guó)際范圍內(nèi)公認(rèn)的財(cái)政數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)主要是由IMF制定的《政府財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》（Government Finance Statistics Manual，GFSM）確定的，截至目前共有3個(gè)版本，分別為GFSM1986、GFSM2001和GFSM2014，我國(guó)目前處在GFSM1986和GFSM2001之間，與最新的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)差距較大。就3個(gè)版本的演進(jìn)看，GFSM2014的發(fā)布有其深刻的社會(huì)背景，一方面，GFSM2001無(wú)法應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)等重大事件帶來(lái)的挑戰(zhàn)；另一方面，國(guó)民賬戶核算體系、公共部門債務(wù)統(tǒng)計(jì)、貨幣金融統(tǒng)計(jì)、國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（International Public Sector Accounting Standards，IPSAS）等陸續(xù)有了新的發(fā)展。從內(nèi)容上看，GFSM2014的更新內(nèi)容主要包括核算方法原則、概念分類體系、核心指標(biāo)統(tǒng)計(jì)、基本分析框架、存量流量處理5部分?？傮w來(lái)看，此次更新有助于應(yīng)對(duì)各國(guó)在實(shí)踐發(fā)展中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)信息缺口和歐債危機(jī)中所暴露出的不足，更好地評(píng)估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

我國(guó)財(cái)政體系可以追溯到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)蘇聯(lián)財(cái)政統(tǒng)計(jì)模式的學(xué)習(xí)上，之后由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)開始朝著GFSM1986體系轉(zhuǎn)變，此后為適應(yīng)財(cái)政管理理論和實(shí)踐中的新情況又經(jīng)過(guò)了多次改進(jìn)，例如，2007年開始實(shí)行政府收支分類的全面改革。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政收支分類體系仍舊是根據(jù)收入以及支出兩大部分進(jìn)行劃分，自2014年起，預(yù)算收支科目開始根據(jù)預(yù)算管理的需求進(jìn)行具體分類，分成了政府性基金預(yù)算收支科目、公共財(cái)政預(yù)算收支科目、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收支科目、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支科目4類。但是這項(xiàng)改動(dòng)依然沒有使國(guó)內(nèi)與國(guó)際的財(cái)政收支體系差距得到較好的改善。首要原因是關(guān)于財(cái)政收入與支出的具體定義存在分歧，IMF認(rèn)為兩者應(yīng)當(dāng)是改變政府權(quán)益大小的交易行為，因此從定義出發(fā)的財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)口徑出現(xiàn)了明顯的不一致。例如，政府資產(chǎn)的變現(xiàn)收入在IMF口徑下不屬于收入的范圍，只是資產(chǎn)形式的轉(zhuǎn)變，而在我國(guó)的統(tǒng)計(jì)中卻屬于財(cái)政收入；同理，IMF口徑不包含政府購(gòu)買設(shè)備的活動(dòng)，但在我國(guó)的統(tǒng)計(jì)中卻屬于財(cái)政支出范疇。其次，基于定義的兩類不同財(cái)政收支體系之間的規(guī)范性和一致性有待提高，不能時(shí)而根據(jù)預(yù)算功能（外事外交費(fèi)等）劃分，時(shí)而又根據(jù)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)（債券付息支出）分類。綜上，現(xiàn)有政府財(cái)政數(shù)字化體系不夠規(guī)范，無(wú)法充分滿足宏觀調(diào)控的需要，也不利于我國(guó)財(cái)政收支數(shù)據(jù)與其他國(guó)家數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。

作為國(guó)家治理活動(dòng)的基礎(chǔ)以及重要支柱，財(cái)政活動(dòng)的重要性不言而喻，而高效合理的財(cái)稅體制作為財(cái)政的主要內(nèi)容之一，對(duì)資源配置的優(yōu)化，市場(chǎng)環(huán)境的建設(shè)，社會(huì)公平的保障以及國(guó)家的和諧穩(wěn)定具有積極的影響。財(cái)政數(shù)字化體系作為財(cái)稅體制基礎(chǔ)的一部分，其不規(guī)范和不完整帶來(lái)的危害十分巨大，將直接影響到國(guó)家治理能力的建設(shè)。

第一，冗雜的財(cái)政數(shù)字化體系會(huì)消耗大量的人力、物力、財(cái)力，效率低下；第二，統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)，特別是基層的統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)不夠健全，統(tǒng)計(jì)人員專業(yè)素養(yǎng)不足導(dǎo)致上報(bào)的數(shù)據(jù)缺乏翔實(shí)的依據(jù)，影響財(cái)政數(shù)字化結(jié)果的質(zhì)量，最終會(huì)影響決策的科學(xué)性，也不利于疏導(dǎo)輿論；第三，不規(guī)范、不完整的財(cái)政數(shù)字化體系無(wú)法全面監(jiān)測(cè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)阻礙財(cái)政職能的發(fā)揮。根據(jù)2012年IMF的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，大約23%的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)來(lái)源于對(duì)本國(guó)或者本地區(qū)基本財(cái)政情況的不了解。實(shí)際上，不論是2008年美國(guó)準(zhǔn)公共企業(yè)——房利美和房地美的債務(wù)問(wèn)題，2009年之后的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，還是前段時(shí)期廣受關(guān)注的土耳其和阿根廷匯率大幅度貶值和債務(wù)問(wèn)題，背后都折射出財(cái)政統(tǒng)計(jì)信息的透明度和質(zhì)量存在缺陷。