推薦序

經(jīng)過40多年的努力，不論從什么角度看，中國的發(fā)展都堪稱奇跡，已經(jīng)接近高收入國家的門檻。另外，經(jīng)濟增長也經(jīng)歷著關(guān)鍵性轉(zhuǎn)型。從表面上看，增長速度由高速轉(zhuǎn)向中速，背后則是增長動能、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則的全方位轉(zhuǎn)換。在國際上，一些經(jīng)濟體在大體相同的增長節(jié)點上，經(jīng)受了增長動力下降、收入和財產(chǎn)分配差距拉大、資源環(huán)境壓力加大、社會共識減少乃至撕裂等沖擊，增長減緩、停滯或后退，陷入被稱為中等收入陷阱的困境。事實上，這些挑戰(zhàn)在中國或多或少都出現(xiàn)了。

中國在這個階段發(fā)展的特殊性在于，作為一個超大型經(jīng)濟體，如果中國能夠成功進入高收入國家行列，全球高收入人口總數(shù)將會擴大一倍。如果發(fā)展正常，今后5~10年，按現(xiàn)價美元計算的中國經(jīng)濟總量規(guī)模超過美國將是大概率事件。大國經(jīng)濟規(guī)模排序和相應(yīng)的經(jīng)濟版圖的改變，無可避免地會引起利益相關(guān)者的種種不適、疑慮乃至驚恐。近年來中美關(guān)系的困難局面就是在這種背景下出現(xiàn)的。

忽略人均和結(jié)構(gòu)水平的總量規(guī)模易于使人產(chǎn)生幻覺、誤解或誤判。即使中國的經(jīng)濟總量規(guī)模超過美國，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）水平也只大概相當(dāng)于美國的1/4。盡管中國創(chuàng)新能力增強，但與發(fā)達國家在科技、高水平教育、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等領(lǐng)域的差距依然不小，有些可能還會延續(xù)相當(dāng)長的時間。歷史上的大國爭霸曾帶來嚴重沖突，有的演變?yōu)閼?zhàn)爭。但與幾十年或一二百年前相比，當(dāng)今世界結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化。一方面，全球化的大幅推進已經(jīng)使包括大國在內(nèi)的國家間利益連接空前密切，脫鉤往往是損人又害己，相互均無好處。另一方面，核武器使大國的正面沖突不可能有贏家，實際上畫出了大國沖突的底線。傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)全球性問題清單不斷加長，一個超級大國已經(jīng)無力主宰或主導(dǎo)全球事務(wù)，更不可能公正有效地提供全球公共產(chǎn)品。特朗普政府的不斷“退群”與此直接有關(guān)。即使中國經(jīng)濟總量規(guī)模超過美國，中國也不會、不能更無必要成為另一個美國。出路在于形成一個各國普遍參與且高效的全球治理結(jié)構(gòu)。這樣的治理結(jié)構(gòu)的形成和運轉(zhuǎn)，包括G20成員國在內(nèi)的大國，特別是中、美、歐等主要經(jīng)濟體，負有特殊的責(zé)任。然而，這種看起來比較理想的格局并不容易形成，有些勢力借助全球化進程中的結(jié)構(gòu)性矛盾背道而馳，人類社會或許將不得不為此付出大的代價。中國的國際影響力日趨增加，但似乎很難再回到過去幾十年相對寬松和緩的國際發(fā)展環(huán)境。

在這種背景下，中國將面臨雙重挑戰(zhàn)，一方面要解決好由中等收入階段跨越到高收入階段特有的問題，另一方面要在“百年未有之大變局”中找到自身合適的位置?！笆奈濉睍r期的改革開放發(fā)展，簡單地說，就是要從這些挑戰(zhàn)的壓力下突圍，踏上高收入階段的臺階。

中國經(jīng)濟首先受到新冠肺炎疫情沖擊，由于應(yīng)對得當(dāng)，率先開始恢復(fù)，并成為當(dāng)年唯一實現(xiàn)經(jīng)濟正增長的主要經(jīng)濟體。隨著經(jīng)濟恢復(fù)到正常增長軌道，宏觀政策也要相應(yīng)回歸正常狀態(tài)。中國與發(fā)達經(jīng)濟體的重要區(qū)別是，還有相當(dāng)大的結(jié)構(gòu)性潛能驅(qū)動增長，而非主要依賴于宏觀刺激政策。在房地產(chǎn)、基建、出口等高速增長期結(jié)構(gòu)性潛能逐步消退后，“十四五”期間要著力發(fā)掘與中速增長期相配套的結(jié)構(gòu)性潛能。

這里我們提出一個“1+3+2”結(jié)構(gòu)性潛能框架?！?”指以都市圈、城市群發(fā)展為龍頭，通過更高的集聚效應(yīng)為下一步中國的中速高質(zhì)量發(fā)展打開空間，今后5~10年，中國經(jīng)濟百分之七八十的新增長動能將處在這個范圍之內(nèi)?！?”指實體經(jīng)濟方面，補上我國經(jīng)濟循環(huán)過程中新的三大短板：一是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)效率不高，主要是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域仍然不同程度存在著行政性壟斷，競爭不足。補這個短板將有利于全社會降成本。二是中等收入群體規(guī)模不大，今后10~15年時間，中等收入群體應(yīng)力爭實現(xiàn)倍增，由4億人增加到8億~9億人。補這個短板將有利于擴大需求特別是消費需求，同時擴大人力資本。三是基礎(chǔ)研發(fā)能力不強，這是我們內(nèi)循環(huán)中的“卡脖子”環(huán)節(jié)，補上這個短板才能有效應(yīng)對外部“卡脖子”問題，為建設(shè)創(chuàng)新型國家打牢基礎(chǔ)。“2”指數(shù)字經(jīng)濟和綠色發(fā)展，這是全球性的且中國具備一定優(yōu)勢的新增長潛能。簡單地說，“1+3+2”結(jié)構(gòu)性潛能就是一個龍頭引領(lǐng)、補足三大短板、兩個翅膀賦能。

在以上結(jié)構(gòu)性潛能框架中，都市圈、城市群的發(fā)展尤為重要。近幾年城市化進程的突出特點是人口特別是年輕人口向一線城市、幾大經(jīng)濟圈和內(nèi)地若干中心城市集聚，包括農(nóng)村人口進城，更多地則是其他城市人口轉(zhuǎn)向中心城市。農(nóng)村結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和城市結(jié)構(gòu)都在經(jīng)歷著未曾有過的歷史性變遷。有關(guān)研究顯示，數(shù)萬個村莊正在消失，上百個城市人口減少，農(nóng)村和小城市正處在收縮狀態(tài)。

集聚效應(yīng)加強、生產(chǎn)率提升，是城市化進程的一幅畫面，另一幅畫面則是已有的大型、超大型城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾加劇，甚至到了不可持續(xù)的地步。如房價飆升，一些城市的房價進入全球高房價排行榜的前列；制造業(yè)和部分服務(wù)業(yè)由于成本壓力不得不從城市核心區(qū)退出，面臨著既要降低成本又不能遠離供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的兩難選擇；城市人口老齡化問題嚴峻，很多人想到郊區(qū)找一個面積大一點、成本低一點、環(huán)境好一點的生活居所，但難以如愿；隨著城市核心區(qū)人口密度增加，除了高房價外，擁堵、污染、生活環(huán)境惡化等城市負外部性因素增加，居民的實際生活質(zhì)量感受與收入和消費水平的提高并不對應(yīng)。更重要的是，中國的城市化率還有大約20個百分點的上升空間。如果上述結(jié)構(gòu)性矛盾無法解決或有效緩解，集聚效率最高的大型、超大型城市，對于將要進城的農(nóng)村人口和其他城市人口，已經(jīng)騰不出多少空間了。事實上，近些年來這樣的空間正在被壓縮。

顯然，我們正面臨著持續(xù)推進城市化進程、提高全社會資源配置效率與既有城市結(jié)構(gòu)性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中，加快建設(shè)都市圈、城市群是一個必然選項，準確地說，是一個逼出來的、不得不采取的選項。概而言之，都市圈發(fā)展通過疏解核心城市的結(jié)構(gòu)性矛盾擴展城市化空間，小分散、大集中，實現(xiàn)大城市、超大城市的轉(zhuǎn)型升級。都市圈的發(fā)展，重點是“圈”的發(fā)展，通過“圈”與核心城區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和再平衡，提升城市發(fā)展的空間、質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。具體說，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是制造業(yè)在降成本的基礎(chǔ)上提高專業(yè)化水平；有利于人口結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅度改善居住環(huán)境和生活品質(zhì)；有利于職住平衡，減緩擁堵、污染和通勤壓力問題；有利于進城農(nóng)民工和其他外來人口改進居住條件，獲取應(yīng)有的基本公共服務(wù)；有利于擴大投資和消費需求，提高已有產(chǎn)能利用率，形成重要的經(jīng)濟增長新動能；有利于帶動創(chuàng)新和綠色發(fā)展，促進生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)、有韌性的新發(fā)展方式。

回到現(xiàn)實，都市圈建設(shè)面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束，這就是下一步深化改革要解決的問題，包括：加快大城市城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地制度改革，重點是農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同價同權(quán)、同等入市，同時創(chuàng)造條件推動宅基地向集體組織外部流轉(zhuǎn)；農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，應(yīng)優(yōu)先用于完善相應(yīng)地區(qū)農(nóng)村人口的社保體系，使他們與城里人一樣，生活不再依賴于土地，而是由更為有效和穩(wěn)定的社會安全網(wǎng)托底，這同時也提高了土地利用效率、增加了農(nóng)民的收入；以強有力的制度政策防范以權(quán)謀私的腐敗行為，增強透明度和社會監(jiān)督；推動農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)型，集體經(jīng)濟組織管理和行政管理職能適當(dāng)分開；改革、創(chuàng)新、完善國土空間和城市規(guī)劃的形成機制，市場在這個領(lǐng)域也要發(fā)揮決定性作用，依據(jù)人口流動的市場信號適時調(diào)整規(guī)劃、配置公共服務(wù)資源；創(chuàng)新都市圈建設(shè)的體制機制，立足于調(diào)動市場力量，同時以正確方式發(fā)揮政府作用。

以上幾方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長期以來未能啃下的硬骨頭。深化改革的機制也很重要，應(yīng)堅持頂層設(shè)計、基層試驗。頂層設(shè)計，主要是指方向、畫底線。所謂指方向，應(yīng)當(dāng)是明確改革要有利于推動城市化進程，有利于提高全要素生產(chǎn)率，有利于滿足人民日益增長的美好生活需要。所謂畫底線，是指堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。在此前提下，應(yīng)當(dāng)給地方、基層、企業(yè)和個人更大的自主選擇的空間，允許、鼓勵、保護擔(dān)當(dāng)精神和創(chuàng)新精神，因為究竟什么樣的做法適合國情、省情、市情，事先并不清楚，需要通過大量試錯糾錯才能找到對的辦法。這是中國改革開放中被事實證明行之有效、應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持的一條基本經(jīng)驗。

張明博士及其團隊撰寫的這本《五大增長極——雙循環(huán)格局下的城市群與一體化》，描繪了上面說到的中國都市圈和城市群各具特色、相關(guān)競爭、依次發(fā)展的圖景。本書選取了五個最具代表性和發(fā)展前景的區(qū)域，分別是粵港澳大灣區(qū)、長三角、京津冀、中部六省與西三角。這五大區(qū)域擁有各自不同的資源、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)和制度文化等優(yōu)勢。就產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級而言，長三角和粵港澳大灣區(qū)在前拉動結(jié)構(gòu)升級與技術(shù)創(chuàng)新，京津冀居中推動結(jié)構(gòu)重組，中部六省和西三角在后承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并積累后發(fā)優(yōu)勢，五大區(qū)域的都市圈、城市群形成階梯發(fā)展的雁陣模式。通過深化要素市場化配置改革，高水平的區(qū)域經(jīng)濟一體化將為“十四五”和更長一個時期的中國經(jīng)濟發(fā)展提供強勁而持續(xù)的增長動能。本書對中國都市圈、城市群發(fā)展內(nèi)在規(guī)律和相關(guān)改革開放發(fā)展政策進行了積極探索，期待這些研究成果能對社會各界讀者有所啟發(fā)，令大家共同發(fā)掘和分享新時期都市圈、城市群與區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展帶來的重要機遇。

劉世錦
全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任
中國發(fā)展研究基金會副理事長