一、基層治理的痛點與難點

（一）基層治理的痛點

1．任務多、責任重。由于不同層級的政府在縱向職能、職責和機構設置上的高度一致，中央和地方各級政府之間又普遍推行目標管理責任制度，從而形成了職責同構、行政發包、壓力傳導的運行體制，導致了街道、鄉鎮（以下簡稱街鎮）成了各項治理任務的最后承接者、最終落實者，這被形象地稱為“上面千條線，下面一根針”。治理任務連帶著的是治理的責任，這樣繁重的任務與責任就像兩座大山，壓在了基層政府和基層干部的肩上，而像基層的信訪、環保等工作，任務完成得不好，或者沒有按時完成，還可能面臨著“一票否決”，因而基層又面臨“上面千把錘，下面一根釘”的無奈。

為了保障各項任務得到有效貫徹落實，地方各級政府需要根據中央的相關精神和政策文件要求，一層層地展開政策學習、任務部署動員、工作協調督導等會議，并出臺各種細化的紅頭文件，形成所謂的“文山會海”。同時，為了保質保量完成任務，還要開展不同層次、不同層面的檢查、評比、考核等，要求基層嚴格按照考核指標開展工作，并保證目標責任不折不扣地得到落實。

由此可見，基層政府和基層干部在工作中不得不做到兩頭兼顧：一方面，要投入大量的時間和精力參加會議、學習文件、撰寫報告、統計數據，迎接上級的督導檢查、考核評比等；另一方面，要深入基層群眾，組織動員基層治理力量，保障公共服務供給，化解社會矛盾糾紛，落實各方面的行政事務，努力實現基層穩定和基層治理工作創新。這樣，在基層，“5+2”“白+黑”“星期六保證不休息，星期天不保證休息”等，成了基層干部的工作常態……云南楚雄州大姚縣的“80后白發書記”李忠凱就是無數辛勤工作的基層干部的典型代表。

街鎮任務多、責任重、壓力大、被動性強，自然會積極尋求自身免責、降壓的渠道和辦法，這樣，城鄉社區或居村“兩委”也就順勢被基層政府吸納到整個行政體系和行政工作中來，任務指標、考核評比、掛牌蓋章、工作臺賬等一系列繁雜事務紛至沓來，結果就是“社區是個筐，啥都往里裝”……盡管村委會、居委會是群眾性自治組織，主要職責是開展自我管理、自我教育、自我服務、自我監督等自治活動，但實際上承擔了大量的行政性事務，甚至在行政事務上花費的時間、精力遠遠超過了自治工作，自治反而被有意無意地邊緣化了。一項對15個社區的調查研究表明，居委會承擔了286項行政任務，遠遠超過了社區的自治工作，其中，每個社區的蓋章每年累計超過100項，有的社區一年出具的蓋章證明就超過1000項。社區工作人員每年還要填報各類表格，既有年報、季報、月報類表格，也有周報、日報類表格，涉及黨群工作、社區建設、綜治安全、城市管理、民生保障等多個方面。社區居委會承擔的工作事項越來越多，堪稱“萬能居委會”。

2．資源少、權力小。基層任務多、責任重，客觀上必然要求充分的財力、人力、物力等投入。畢竟“巧婦難為無米之炊”，沒有相應的資源投入，公共服務便會停擺，群眾需要解決的各種問題也會被懸置……進而可能導致基層公共生活失序、基層社會失穩。一句話，資源投入是基礎，是基層治理達成善治目標的根本保障。但現在的問題恰恰在于基層的資源少、權力小。

從城鄉發展看，在農村，稅費改革取消農業稅后，國家實現了從對農村、農業、農民的資源汲取到對“三農”資源輸入的轉變。這雖然是巨大的歷史性成就，但也令基層治理出現了一些隱患。一方面，稅費改革使鄉鎮政府、村委會失去了通過稅費汲取基層治理資源的空間；另一方面，國家的資源輸入往往通過項目制方式投入到基層，造成了鄉鎮、村委會的工作由過去的向下“要錢”“要糧”變為向上“跑錢”和借債。同時，在城市，近年來各地陸續進行了街道辦職能歸位改革，把經濟發展、招商引資、工商稅收的職能從街道辦剝離出去，讓街道辦聚焦黨建、治理、服務的主責主業上來，這也同樣導致街道辦失去了自下汲取資源的空間。特別是城市社區居委會，相較村委會而言，雖然同樣是自治組織，但由于缺乏集體經濟的支撐，而又身居城市，面臨更復雜的治理環境和治理任務，其所能獲得的治理資源的支撐就更為稀薄了。

從基層治理所需的人力資源來看，城鎮化使大量青壯年流入城市、縣城，鄉村多是留守的老人、婦女和兒童，鄉村治理只能依靠“富人治村”“能人治村”“強人治村”，普遍缺乏具有現代治理理念和治理能力的精英。同時，在城市，社區專職工作人員本來就少，現代化的治理理念和治理能力也欠缺，而青年人往往又不愿意長期留在社區工作，導致社區工作者隊伍不穩定、流動性大。

從自由裁量權的賦權空間來看，基層干部缺乏充分的自由裁量權，即缺乏相應的組織動員協調的權力、財權和人事權。與承擔的責任相比，其擁有的權力小于承擔的責任。同時，問責壓力又大。這些因素的疊加，自然引發基層干部不能作為、不愿作為、不敢作為，這就導致避責行為成為普遍選擇。長此以往，基層治理最后恐怕真正成了“既難治又難理”，或“沒法治不敢理”。

事實上，無論是基層政府還是基層群眾自治組織，由于缺乏與其職責相當的自由裁量權以及自治組織應有的自治空間，從而導致了積極行政、消極治理的基層治理過度偏向行政化的問題，即基層工作過多聚焦自上而下行政事務的完成，忽視公共服務供給、基層自治等，造成基層活力不足，同時還弱化了基層干部的工作積極性、主動性和創造性，也容易出現一刀切的被動執行局面。

3．成本高、難理解。毫無疑問，基層治理的成與敗、好與壞，取決于治理的活力和創造力，而這在很大程度上又取決于每一名基層干部的日常工作，可以說基層干部的日常工作狀態決定了基層治理的狀態。如果他們能夠積極主動、認真負責，積極工作、主動工作、創造性工作，那么基層治理就會有活力和創造力。然而，如前所述，“5+2”“白+黑”等導致基層干部投入的時間、精力等成本過高，收獲與投入不平衡。經年累月，一些人就漸漸消磨掉了為民服務的激情、愛崗敬業的熱情以及不忘初心、牢記使命的責任擔當。這種過高成本付出與較低收獲主要體現在三個方面。

一是晉升、工資福利待遇等激勵不足。一方面，基層干部職務職級低，自然晉升空間相對較小，工資福利激勵也有限；另一方面，基層干部又面臨著繁重的治理任務和多樣化的指標考核，不得不付出更多的時間和精力。兩者疊加，導致基層干部的收獲與投入不匹配，大大降低了他們工作的積極性。

二是精神壓力大。由于基層政府和基層群眾自治組織是國家治理的最終承接者，無法再將治理工作轉給其他主體，只能自己承擔，面臨著較大的精神壓力。

三是情感付出多。基層干部的工作更多的是面向街頭巷尾，為基層群眾提供管理服務，而基層群眾的需求是多元的、復雜的、零碎的、隨機的，時常需要“磨破嘴、跑斷腿”，管理服務無止境，并且要保持微笑、耐心、貼心……情感付出大，對情緒要求高。更難的是，有些時候，盡管整日忙碌，但眾口難調，有時還是不能獲得一些群眾的理解和支持，乃至出現對基層干部和基層黨員的污名化。這更引發基層干部對自身工作的認同危機和對認真負責工作行為的懷疑，也就可能產生更多避責行為和投機心理。

（二）基層治理的難點

1．內卷化與懸浮化。所謂內卷化，原是指一種社會或文化模式在發展到某一階段、達到某種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象。此說法最早出自美國人類學家吉爾茨（C.Geertz）的《農業內卷化——印度尼西亞的生態變化過程》。近年來，這一概念被用來解釋我國基層治理面臨的困境，如居委會組織變革存在內卷化的問題。還有研究者提出了基層政府面臨政權懸浮或懸浮型政權的困境，即基層政府對基層群眾的公共服務廢弛、漠視基層群眾的利益關切、基層政府的工作不是圍繞基層居民需求展開、基層政府和官員與基層群眾的關系松散等。在這里，我們可從更寬泛的內涵理解和使用上述兩個概念，并統稱為內卷化和懸浮化，用以對當前基層治理的困境做更為綜合、全面的解釋。從整體上看，無論是鄉村還是城市，內卷化和懸浮化問題都是當前基層治理的難點之一。

基層治理的內卷化可以理解為：基于職責同構、行政發包、目標管理責任制等行政運行機制，基層政府不得不積極行政，并通過對社區的行政任務轉包，將基層群眾自治組織也吸納進了基層行政事務中來，導致行政功能強化，基層群眾自治組織的自治功能弱化，多元治理主體難以實現高度的協同，共治活動基礎薄弱。換言之，基層治理的內卷化可以歸結為基層政府和基層群眾自治組織的積極行政。之所以說是內卷化，是因為現代化的治理不僅強調現代化的行政體制和行政技術方法，更強調政府不再是公共事務的唯一權威主體，只要能夠有效解決公共問題，改善公共服務提供的質量和效率，公私的主體、資源、工具、技術、方法都應當被納入公共治理活動中，形成多元主體協同參與、資源高度整合的治理格局，以達成善治的目標。

基層治理的懸浮化可以理解為：基層政府和基層群眾自治組織越來越趨向于行政事務的落實，忽視了“以人民為中心”的價值取向，把基層治理變成了完成自上而下的行政任務，基層治理出現了與基層群眾實際需求錯位、脫節的現象，基層干部與基層群眾的關系面臨愈發疏遠的風險，這更造成了基層群眾對公共事務的漠不關心；反過來，基層群眾的漠不關心，又加劇了行政強化，如此反復便容易形成惡性循環。

因此，基層治理的內卷化和懸浮化是互相關聯、互相影響的，內卷化越嚴重，就越強化行政功能，其他治理主體就越難以參與治理，自然更加劇了基層治理的懸浮化；反過來，基層治理的懸浮化越嚴重，基層群眾對公共事務就愈加漠視，也就愈加強化了內卷化，最終帶來的是對行政功能的愈加強化。

2．弱參與性與碎片化。基層治理要達成善治的目標是以廣泛的社會參與為基礎的，也只有群眾的廣泛參與，才可能實現黨委領導、政府負責、社會協同、居民參與的多元主體共同治理；反過來，如果沒有群眾的廣泛參與，基層治理就是一句空話。

盡管當前的基層治理出現了多元主體參與的格局，有些地方發展良好，但這主要還是依靠社區構建的剛性組織網絡硬性動員起來的，比如依靠社區網格化管理與服務機制形成的網格員，依托小區樓宇組建的樓長群體，基于社區大黨建被吸納進入社區參與社區治理的社區黨員、業主委員會骨干、物業公司工作人員、駐區機關企事業單位負責人以及其他社區積極分子等，共同構成了社區的多元參與主體。但實際上在很多社區，絕大多數居民則被自覺不自覺地隔離在基層治理事務之外。根據張平等對全國20個城市1794名居民樣本的研究發現，我國城市約五成居民在一年中根本不參與社區自治活動，約七成居民在一年中參與社區自治活動的次數為三次以下。按照參與次數高低，社區自治活動內容排序為民主管理、民主監督、民主選舉、民主決策。而在很多鄉村，由于青壯年大都流向城市，治理只能依靠村中的富人、強人、能人勉強維持，留守的老人、婦女缺乏積極參與的動力和能力。這些都是弱參與性的具體表現，而弱參與性是基層治理面臨的一大難題。

基層治理碎片化包括多元主體治理價值觀念的碎片化和主體間協同的碎片化。前者是指基層政府、社區“兩委”、社會組織、企業、居民等不同治理主體的價值追求存在差異乃至沖突，未能統一到實現基層治理現代化的思想認識上來，影響了各主體的參與，制約了治理共同目標的達成。后者主要表現為三個方面：一是政府內部部門分割、各自為政、“疊床架屋”、多頭執法等長期制約了基層治理的效率。二是盡管基層治理中已經形成了多元主體參與格局，但是過度專注于行政化導致不同部門、不同主體的協同治理難以拓展。三是基層干部的時間、精力被大量的重復填報表格數據等無效勞動、層層加碼或下派的臨時性工作、突發性任務所肢解，導致工作行為的碎片化……對此有一種可惜且無可奈何的說法——基層治理“一地雞毛”。

當然，上述弱參與性與碎片化也是相互關聯的，特別是弱參與性加劇了碎片化。因為基層治理還沒有形成廣泛的社區居民參與基礎，被基層政府、社區調動起來參與治理的群眾，多處于被動員的狀態，缺乏參與的內在自覺性、主動性，因而其參與活動就像潮汐一般，時起時落，只是一次次的等待著被動員、被激活而已，難以實現參與的常態化，這就加劇了基層治理活動的碎片化——治理活動不完整，缺乏連貫性、穩定性，時斷時續。

3．復雜化與不確定性。基層治理涉及治理的主體、對象、問題、需求、資源等多個方面，隨著人們需求動機、社會風尚、通信與交通技術等的發展變化，基層治理的復雜性和不確定性愈來愈明顯。

一是居民需求的多樣性和差異化，抬高了基層治理的復雜性與不確定性。從某種意義上說，基層治理活動是圍繞基層治理需求展開的，當居民需求普遍停留在溫飽甚至小康等層面時，通過一刀切的治理政策和規模化的公共產品供給基本能滿足居民的需求。但隨著經濟社會發展，特別是中國特色社會主義進入新時代，居民需求層次將更多地躍遷到自我實現層面，這個層面的需求將呈現出很大的差異性；同時，隨著基層協商民主制度的不斷完善以及通信技術的不斷進步，民眾差異化的需求偏好將得到更全面、清晰、準確的表達和聚合，這就相應地要求基層治理要有更精準的需求識別、供給以及其他反饋機制，更加迅速敏捷地回應居民需求，進而提供精準且優質的公共服務；否則，居民不滿的情緒會借助網絡和現代化通信手段被進一步聚合放大，增加基層治理的壓力。

二是人員流動性增強，增加了基層治理的復雜化和不確定性。由于互聯網技術、交通技術、智能技術的迅猛發展，不同國家、地區之間人員的聯系更緊密、流動性更強，可謂進入“大流動時代”。隨之而來的是圍繞人與人之間的需求、利益、機會、資源等而引發的矛盾乃至沖突急劇增加，帶來的是基層治理的進一步復雜化和不確定性。

三是治理環境中的空間拓展以及空間正義訴求，增加了基層治理的復雜性和不確定性。隨著網絡技術、智能技術等的快速發展，人們的生活空間實現了從物理空間到網絡虛擬空間的極大拓展，而且網絡虛擬空間正在進一步深化對于物理空間的影響，這既方便了人們利益伸張、訴求表達，還導致各種借助網絡虛擬技術手段違背公序良俗、違法犯罪的活動更加隱蔽、危害波及面更加廣泛。同時，近年來，隨著空間正義的價值主張逐漸興起，也讓人們看到了空間對于基層治理的重要意義，比如各地出現的鄰避事件，抗擊新冠肺炎疫情中的封堵社區、馬路，就是居民對自己居住環境追求空間正義的價值覺醒事例。因此，保障公共空間規劃、管理和服務供給的正義極大地增加了基層治理的復雜性和不確定性。