第1章　緒論

1.1　選題背景及問題提出

1.1.1　選題背景

（1）全球生態赤字、環境惡化等矛盾日益嚴重

18世紀工業革命以來，全球城鎮化進程已發展了200多年。聯合國《世界城鎮化展望》報告中指出，全球城市人口從1950年7.46億增加至2014年39億，城市人口占世界總人口比重已達到54%，到2030年，全球將有超過60%人口居住在城市中。城市是人類文明的重要組成部分。

城鎮化是一把雙刃劍。一方面，傳統工業文明加速技術、經濟、社會文化各方面變革，持續推動了社會生產力的高速增長，在世界范圍內創造大量社會財富，導致“四百年繁榮時期”的出現。另一方面，隨著世界經濟步入高度工業化階段，工業文明無序擴張的弊病開始凸顯。在過去一個世紀內，資源枯竭、能源緊張、環境惡化、生態失衡現象頻發，導致了地球整體生態環境質量的持續下降。頻發的重大生態環境事件及全球性生態危機，使得人類與自然的沖突及矛盾頻頻凸顯，如20世紀五六十年代，發達國家相繼發生的震驚世界的“八大環境公害事件”等。生態環境是人類賴以生存的客觀基礎，提供社會經濟持續繁榮的物質源泉。人類一切生產及生活活動，均依賴于生態環境中的物質供給。城市作為人類聚居地及工業、建筑、交通、物流的集聚區，是人類活動最為密集的地區，必然也是高耗能、高排放、高污染的集中地。聯合國調查統計，全球城市建成區面積僅占地表面積的2%，但卻集中了全球一半以上人口，同時城市能源消耗占全球能源消耗總量的75%，城市污染物排放占全球污染物排放的75%。因此，城鎮化進程中日益嚴重的生態環境問題，嚴重制約了經濟社會發展，尤其成為人類福利水平桎梏所在，成為當今國際社會普遍關注的全球性問題，引起了世界各國的深切關注。

（2）中國快速城鎮化發展的隱憂：生態環境困境

在全球范圍城鎮化進程加快的歷史時期，中國自1978年改革開放以來，經濟進入高速發展階段，綜合經濟實力顯著增強，實現了“奇跡式”增長。1978—2015年，中國國內生產總值年均增長率高達9.8%，2016年中國經濟總量突破70萬億元，躍居全球第二。中國城鎮化進程也經歷了一個起點低、速度快的發展過程。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》及相關統計年鑒數據顯示，中國城鎮常住人口從1978年的1.7億人增加至2015年的7.7億人，城鎮化率從17.92%增長至56.1%，年均增長率為1.03%。聯合國人口部門預測，2040年中國城市人口數量將遠超過10億。

然而，伴隨著中國快速城鎮化進程，城市人口數量持續激增、城市建成區面積急劇擴張、城市資源消耗不斷加劇、城市環境污染物大量排放，致使城市空氣質量惡化、水污染嚴重、噪聲污染、垃圾圍城、地面沉降、交通擁堵、住宅短缺、用地緊張等諸多“城市病”現象頻發。多項權威研究報告及統計數據表明，現階段中國正在面臨著極大的生態環境威脅。《中國環境發展報告（2013）》指出，空氣污染、水資源缺乏與污染、重金屬污染致使的食品安全、交通擁堵、垃圾處理困境等已成為中國城市生態環境“不可承受之重”。在《2016年環境績效指數報告》（Environmental Performance Index：2016 Report）中，中國2016年EPI總體得分為65.1分（滿分100分），總排名第109名（180個國家參評）。環境績效指數（EPI，Environmental Performance Index），是由美國耶魯大學環境法律與政策中心（YCELP）、哥倫比亞大學國家地球科學信息網絡中心（CIESIN）、世紀經濟論壇（WEF）共同發布。該指數在2006年首次發布，而后每隔1年發布1次。近年來，中國EPI指數排名雖然呈現上升趨勢（從2010年第121名升至2012年第116名，再升至2014年的第118名，最近2016年升至第109名），但EPI指數仍處于所有參評國家的靠后位置。從EPI指數分項統計數據來看，中國現已成為世界PM2.5超標重災區，“空氣質量”分項指數排名為全球倒數第2位，其中該分項所含子指標，如PM2.5暴露平均值、PM2.5超標率、二氧化氮（NO₂）暴露平均值等，排名分別為第178位、第178位、第176位。《2016年環境統計公報》顯示，2016年中國僅有84個城市環境空氣質量達標，剩余254個城市環境空氣質量超標，⁽¹⁾占338個地級及以上城市的75.1%。

總結起來，現階段中國城鎮化進程中生態環境所面臨的新形勢及新挑戰，體現在以下方面：

①資源能源消耗總量大，利用效率低下。中國一直面臨資源和能源人均占有量少，能源品種少，且區域結構不合理等現實問題（鄧偉根和劉萱芝，2012；苗韌等，2013）。隨著中國經濟規模不斷擴大，工業化加速城鎮化進程，資源能源消耗加速，總量持續增長。2007年國務院新聞辦公室發布的《中國的能源狀況與政策》白皮書數據顯示，中國煤炭人均擁有量僅為世界平均水平的50%，石油和天然氣人均擁有量僅為世界平均水平的7.5%和7.2%，清潔能源占比遠低于世界平均水平。同時，資源和能源區域分布不均，地區異質性明顯，呈現“北多南少、西多東少”的特征。現階段，中國能源使用效率雖有一定提升，但單位國內生產總值能源消費量保持下降趨勢。《中國統計年鑒》（2016）數據顯示，按照2010年可比價格計算，中國萬元國內生產總值能源消費量從2010年0.87噸標準煤/萬元，下降至2014年0.75噸標準煤/萬元。但與世界發達國家相比，中國能源利用效率仍然偏低，只有發達國家的1/2左右（金培振等，2011）。2012年，中國1噸標準煤的GDP產值為14000元，遠低于世界平均水平25000元，更無法與美國（50000元）、日本（31000元）等發達國家能效水平相提并論（秦江波等，2015）。世界經濟論壇發布的《2015年全球能源架構績效指數（EAPI）》顯示，中國EAPI指數位列第89名，處于全球被測算125個國家的中下游位置，能源使用效率仍有待提升。資源、能源過度消耗，利用效率不高，直接導致了中國面臨污染物過量排放、空氣污染加劇、生態環境脆弱及生態系統服務退化等現實問題，增加額外經濟負擔。

②生態環境新舊矛盾交織。中國快速城鎮化、工業化進程加劇，導致大氣、水體資源、土地資源等傳統環境污染問題日益嚴重。世界銀行（World Bank）基于支付意愿調查估算，⁽²⁾2003年中國大氣污染所造成的健康損失，已相當于當年國內生產總值的3.8%。潘小川等所著《危險的呼吸：PM2.5的健康危害和經濟損失評估研究》（2012）顯示，2010年北京、上海、廣州、西安4個城市由于PM2.5空氣污染問題帶來的經濟損失高達61.7億元，且這些損失僅包含由于PM2.5污染物導致人類過早死亡所造成的經濟損失。2013年中國由于PM2.5重污染所帶來的過早死亡案例達到65355例，健康損失已達281億元（穆泉和張世秋，2015）。同時，新化學污染物質、揮發性污染物、臭氧、生物激素等新型污染物質所導致的環境影響逐漸顯現，新增生態破壞、環境污染問題更為復雜多變，處理難度不斷加大。

③自然災害、生態環境極端事件頻發。城鎮化進程、城市移民等使得中國區域生態環境面臨巨大挑戰，自然災害頻發，重大公共環境事件屢次出現。例如，2005年松花江硝基苯污染事件、2007年太湖藍藻污染、黃河流域山東濱州段高鹽度廢水污染事件等。酸雨、土地荒漠化、赤潮等環境問題，在全國范圍內頻頻出現，日益嚴重。上述生態環境問題，不僅造成了巨額經濟損失，減緩經濟增長速度，而且加劇了社會貧困及不公平現象，嚴重威脅人類發展及生命安全。

④生態環境成本居高不下。《中國環境經濟核算研究報告2010》中針對中國連續7年綠色GDP核算數據顯示，中國仍處于經濟發展環境成本上升階段。2004—2010年，中國環境退化成本從5118.2億元增長至11032.8億元，年平均增長13.66%；環境虛擬治理成本⁽³⁾從2874.4億元增長至5589.3億元，年平均增長11.72%。《中國需要工業精神》（汪中求，2012）一書中指出，根據世界銀行測算，中國每年大約需要為生態環境退化和環境污染支付8%～12%GDP成本，其中水體污染成本達到358億美元，空氣污染成本達到275億美元。

⑤生態環境污染所引發的社會矛盾、沖突加劇。隨著生態環境重度污染對公眾健康和生活質量產生巨大影響，加之公眾環保意識不斷增強，近年來中國涌現出多起因環境污染問題引發的大規模民眾抗議群體性事件，例如，2007年廈門海滄半島PX項目、2009年廣東番禺垃圾焚燒廠選址事件、2010年福建上杭紫金礦業銅酸水滲漏事故、2010年大連新港中石油輸油管泄漏事故等。生態環境問題衍生出諸多社會問題，引發大規模的公眾恐慌，出現廣泛的社會不安定現象。

（3）從“可持續發展”到“綠色經濟”：反思與行動

全球范圍內的生態危機漸現，嚴重威脅世界各國經濟增長與社會發展。因此，強調經濟、社會、環境協調共生的可持續發展理念應運而生。1962年，蕾切爾·卡森（Rachel Carson）通過《寂靜的春天》一書，反思傳統工業文明的弊病，呼吁生態文明。1972年羅馬俱樂部（Clud of Rome）出版的《增長的極限》中首次出現“持續增長”理念。1987年聯合國世界環境與發展委員會（World Commission on Environment and Development，WCED）發表的《我們共同的未來》首次對“可持續發展”這一概念進行界定，提倡人地關系協調發展，探討超越單純環境保護的新型發展道路。1992年，聯合國環境與發展大會（United Nations Conference on Environmental and Development，UNCED）通過《里約環境與發展宣言》《21世紀議程》，“可持續發展”理念被世界各國廣泛接受并采納。隨著可持續發展理念受到熱議，人類開始從工業文明模式審視生態環境問題，充分認識到工業文明必將耗竭地球生態承載能力，生態環境保護關系人類共同命運和未來發展（Gidden. A, 1990）。自從《布蘭特報告》以來，多數發達國家相繼提出了“循環經濟”“生態經濟”“低碳經濟”“綠色經濟”等發展模式。環境可持續性，作為可持續發展的重要組成部分，對促進社會繁榮發展和提升人類福祉水平，起到至關重要的作用。

學術界對于生態效率（Ecological efficiency）的關注由來已久。從20世紀90年代第二次綠色浪潮開始，生態經濟效率理念備受學界推崇。傳統生態效率思維，是基于生態資源消耗與經濟增長二者關系的單一分析框架，建立“經濟效益產出/生態資源投入”的生態效率評價模型。生態效率的高低，以生態資源投入所產出的經濟績效進行衡量。雖然此時的生態效率觀點，相比過去環境主義，具有一定進步，但仍囿于古典經濟學范式，強調經濟增長的綠色化改進，重點關注資源環境的生產效率，單純追求GDP增長、過分強調經濟效益產出，存在一定局限。大量歷史數據及文獻研究發現，資源環境投入帶來的經濟效率提升、社會財富增長，并未如期待所想，進一步促進了居民福利水平的大幅提升。可持續發展經濟學家Max-Neef驗證經濟增長與居民福利增加之間的“倒U形”曲線關系，提出“福利門檻”假說（Max-Neef, 1992；Max-Neef, 1995；Cruz et al.，2009），該假說也得到了大量國內外學者的研究驗證（Vemuri et al.，2006；Moran, 2008；Lawn & Clarke, 2010；Mazur, 2011；Kubiszewski et al.，2013；趙鑫鋮和史紅亮，2012）。學界逐漸嘗試把生態資源消耗與居民福利結合起來，從嶄新角度對生態環境利用效率內涵、特征及發展程度進行深入探討。Few（1993）和Moran等（2008）從生態福利角度詮釋了可持續發展定義，即：“生態環境可承載能力內實現較高的福利水平”，這一定義可拆解成“可持續”及“發展”兩個層面。其中，“可持續”關注資源消耗、環境污染等問題，要求人類經濟社會活動不能超越地球生態環境承載能力；“發展”則關注人類自由發展、居民福利等問題，要求實現人類福利水平的不斷提升。前者是必要前提與物質保障，后者是最終目標和終極意義。2012年“里約+20”峰會最終成果文件《我們憧憬的未來》中提出的“綠色經濟”理念，強調經濟發展應具有生態環境“增長邊界”，并把社會公平、包容性發展等與經濟效率放在同等重要的位置，體現出對傳統以“經濟效率優先”的生態經濟發展模式的突破，并且強可持續理論代替了過去的弱可持續理論，強調關注“關鍵自然資本非減發展”（諸大建，2012）。現階段，人類社會已經從自然資本相對富裕的“空的世界”，過渡到受制于生態環境約束的“滿的世界”（Daly, 1990）。在自然資本日益稀缺的“滿的世界”中，如何在增長邊界內實現人類福利水平的不斷提升，促進經濟、社會、環境三大系統協調發展，是實現可持續發展的要義所在。

（4）生態文明建設已成為中國經濟社會發展的重大戰略部署

中國政府一直致力于生態保護和環境改善工作，重視經濟社會與生態環境之間協調發展。1994年發布的《中國21世紀議程：中國21世紀人口環境與發展白皮書》，是中國政府在聯合國《21世紀議程》基礎上做出的政治承諾。1996年，“可持續發展”理念在《國民經濟和社會發展第九個五年計劃和2010年遠景目標綱要》中被確立為國家基本戰略。黨的十七大政府工作報告中，首次提出涵蓋生態文明的建設發展內容，指出生態文明不能以犧牲環境為代價，要從根本角度上合理改善整體生態環境，控制污染物排放總量。黨的十八大政府工作報告中，再次論述“生態文明”，明確指出，面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出位置。生態文明建設已經被提升至新的歷史高度，是“關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”，是“建設美麗中國，實現中華民族永續發展”的必要途徑，是“國家強盛、民族復興的中國夢”的重要載體。同時，要在提高城鎮化質量上下功夫，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

隨著人民群眾對環境質量、生存健康的關注越來越高，人民訴求從“求溫飽”轉變為“盼環保”，從“謀生計”到“要生態”。十八大報告中首次提出建設“美麗中國”，正是對人民群眾日益增長的生態環境訴求的積極回應。2016年1月，在中央黨校舉辦的“貫徹落實十八屆五中全會精神專題研討會”中，習近平總書記明確指出“要堅定推進綠色發展，推動自然資本大量增值，讓良好生態環境成為人們生活的增長點，成為展現中國良好形象的發力點”。同時，他還強調需要關注人居環境福祉，“讓老百姓呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的食物、生活在宜居的環境中、切實感受到經濟發展帶來的實實在在的環境效益，讓中華大地天更藍、山更綠、水更清、環境更優美，走向生態文明的新時代”。

現階段，生態文明建設已成為中國經濟社會發展的重大戰略部署，城市已成為可持續發展的主戰場，良好的生態環境成為最為公平的公共產品。2016年3月，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議中做政府工作報告，該報告指出，“治理污染、保護環境，事關人民群眾健康和可持續發展，必須強力推進，下決心走出一條經濟發展與環境改善雙贏之路”。中國政府已經充分意識到“保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力”，應突破落后思想觀念，改變傳統既有管理制度，不能再走“先污染后治理”“邊污染邊治理”的老路，需要樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念，以生態文明代替工業文明，改變既有工業文明的生產生活方式，既穩定經濟增長，又破解資源環境約束，明白“綠水青山就是金山銀山”，做到“既要綠水青山，也要金山銀山”，把單位GDP能耗降下來，讓老百姓的幸福感升上去。

1.1.2　問題提出

自然資源的稀缺性、關鍵自然資本的不可替代性日益顯現，要求我們必須承認經濟增長存在客觀的自然邊界。如何以合理的生態環境投入獲取更多的人類福利產出？生態福利績效，作為近年來研究區域可持續發展的嶄新視角和分析工具，正是對上述這一問題的闡述與探討。生態福利績效，是指生態環境轉化為人類福利的效率，反映生態環境消耗與人類福利產出之間的相對變化趨勢，它是對生態單一經濟效率的反思與突破，綜合反映了某一國家或地區可持續發展程度。

改善生態環境，提升生態福利績效，是中國新型城鎮化建設和生態文明建設過程中所面臨的一個重要課題。近年來，中國生態福利績效的基本狀況到底表現為怎樣的狀態？《Living Planet Report 2012》報告中數據顯示，2007年中國生態環境消耗與人類福利之間仍處于“高消耗—低福利”的狀態，生態福利水平遠低于世界平均水平，而日本、德國、美國、意大利、韓國、英國、法國、加拿大等主要發達國家，均已進入“低消耗—高福利”的發展模式（諸大建和張帥，2014）。臧漫丹等（2013）對二十國集團（G20）各國1996—2007年生態福利績效變化趨勢測算顯示（如圖1-1所示），僅有中國、墨西哥、巴西3個國家生態福利績效呈現下降趨勢，中國績效水平下降速度最快，達到14.01%。

劉國平（2017）針對二十國集團（G20）各國能源福利績效的測算結果顯示（如圖1-2所示），2013年中國能源福利績效值為1.312，低于平均值（1.284），排在第11位，處于中等靠后的位置。《2014年人類綠色發展報告》中展示了2014年123個國家人類綠色發展指數（HGDI）測算結果，中國HGDI指數位列第86名。該指數可以簡明反映各國人類福祉水平高低與環境風險大小（李曉西等，2014）。通過上述國際間數據對比，可以發現，中國現階段生態福利績效、能源福利績效均低于世界平均水平，福利效應并未顯現，綠色可持續發展之路仍任重而道遠。要解決中國當前經濟社會發展中所存在的嚴峻生態環境問題，需要切實提高生態福利績效水平，實現經濟增長、社會進步與生態環境優化等協調發展。

因此，本研究以研究城鎮化進程中生態福利績效這一現實問題為出發點，評價分析中國不同省份生態福利績效演進歷程，分析城鎮化對生態福利績效影響作用，剖析現有政府治理手段產生的生態福利效應，探討城鎮化進程中政府治理對生態福利績效的作用機制，從而有針對性地提出促進生態福利績效提升相關政策建議。