三、研究思路、內容與方法

（一）研究思路

本書遵循“提出問題—分析問題—解決問題的政策手段提出—政策手段設計”的科學認識論邏輯思路來展開研究工作，同時將環境科學、環境管理學、環境經濟學的相關理論與知識應用于研究之中。第一，本書以如何建立監督地方政府履行水環境質量標準目標的政策手段為目標，在梳理現有研究文獻的基礎上，提出流域水質達標規劃制度設計的理論框架。第二，在美國流域水質達標規劃制度分析和對我國現行流域水質達標規劃制度政策評估的基礎上，論證我國流域水質達標規劃制度缺位及存在的主要問題。第三，以官廳水庫流域為案例研究對象，分析官廳水庫流域水質達標規劃實施效果以及對編制和實施過程中存在的主要問題進行分析和評估。第四，在參考美國流域水質達標規劃制度經驗、國內相關規劃制度經驗的基礎上，提出我國流域水質達標規劃制度設計，包括管理體制設計和管理機制設計。第五，流域水質達標規劃是流域水質達標規劃制度的運行載體，決定了規劃制度設計應從宏觀管理層面細化到微觀層面的流域水質達標規劃合規編制，即需要進行水質達標規劃編制技術導則設計。第六，提出建立流域水質達標規劃制度的建議和完善我國流域水質達標規劃制度相關政策法規的建議。本書的研究思路如圖1-1所示。

（二）研究內容

1．流域水質達標規劃制度設計的理論框架

以外部性理論、環境公共信托理論、流域綜合管理理論、公共政策理論、污染者付費原則理論、機制設計理論等為本研究的理論基礎。外部性理論是地方政府從流域層面制定和實施流域水質達標規劃制度的必要性依據，外部性內部化理論表明應當優先解決外部關系簡單、環境效應大且容易給公眾帶來較大環境損害的點源污染問題，水污染的代際外部性內部化要求中央政府必須對此負責。環境公共信托理論是中央政府代表全體公民利益而監督地方政府行為的必要性理論依據。流域綜合管理理論為水環境保護管理體制、實施機構、政策整合等方面奠定理論基礎。公共政策理論是流域水質達標規劃制度分析與評估以及制度設計中政策目標確定、政策手段設計、政策的合法性要求的理論依據。污染者付費原則理論是規劃資金機制設計應當遵循的基本原則，也是衡量規劃公平與否的檢驗工具。機制設計理論是流域水質達標規劃制度設計的核心理論依據。

2．美國流域水質達標規劃制度分析

分析美國流域水質達標規劃制度并總結經驗，為我國流域水質達標規劃制度設計提供可借鑒的經驗。包括美國水環境保護目標、水質標準體系、排放標準體系、流域水質達標規劃管理體制、規劃地位和功能、規劃基本內容、具體的規劃編制和實施的一般模式等。

3．我國流域水質達標規劃制度評估

對我國流域水質達標規劃制度的評估并不僅僅局限于回答規劃實施效果問題——內容主要包括水環境質量達標狀況和水污染物排放控制狀況。此外，還要深入規劃整個系統（Planning），具體分析流域水質達標規劃的政策框架體系、規劃現狀、規劃中的主要政策手段、規劃主要內容等方面存在的問題，貫穿規劃編制和實施的全過程。因此，對于我國流域水質達標規劃制度的評估具有政策分析和政策評估雙重屬性。

4．流域水質達標規劃制度設計

論證和提出基于水環境質量的流域水質達標規劃制度管理體制和管理機制設計。首先，參考美國流域水質達標規劃制度和目前我國城市總體規劃制度、土地利用總體規劃制度，建立流域水質達標規劃制度管理體制，重點明確中央政府、省級政府、流域機構和市級政府等各個主要決策者在流域水質達標規劃管理過程中的責任機制及實施程序要求。其次，依據機制設計理論和我國法律規定的要求，設計流域水質達標規劃制度的管理機制，包括信息機制、資金機制、評估機制、問責處罰機制等方面。

5．流域水質達標規劃編制技術導則設計

本書提出流域水質達標規劃編制技術導則主要著眼于水環境質量管理層面，并不具體到規劃的技術層面和模型應用，重點提出流域水環境質量評估模式、流域污染負荷評估模式、流域規劃目標確定模式、規劃管理方案設計與篩選模式以及規劃費用效益分析模式等，用以具體指導地方水質達標規劃編制。

（三）研究方法

1．文獻研究法

理論部分主要采用文獻研究的方法，通過查閱國內外相關文獻，識別外部性理論、環境公共信托理論、流域綜合管理理論、公共政策理論、污染者付費原則理論、機制設計理論等。

2．比較研究法

流域水質達標規劃作為水環境管理的基礎手段，在歐盟和美國已經有了一定的理論基礎和實踐經驗。盡管美國水環境污染控制現在仍然存在很多很嚴重的問題，但美國環境保護界迅速、有效地控制住水污染的經驗還是可以為我國水環境治理所借鑒。通過收集美國《聯邦水污染控制法》⁽⁴⁾、《安全飲用水法》、專業書籍、國內外學術期刊、研究報告等文獻資料，對美國流域水質達標規劃制度進行分析并總結經驗，為本書提供研究背景和依據。

3．政策分析與評估

政策評估是政策科學領域一個常用術語，很多時候與政策分析混為一談，政策評估被認為更傾向于用確定性的標準做出判斷，而政策分析的方法和目的更為廣泛和靈活。本書對我國流域水質達標規劃的研究，實際上具有政策分析和政策評估的雙重屬性。首先要回答規劃的實施效果如何，帶有明顯的價值判斷，屬于政策評估范疇。同時，又深入討論流域水質達標規劃編制與實施過程中存在的主要問題，回答我國流域水質達標規劃是怎樣的，具有什么樣的目標和定位，采用什么樣的實施手段，存在什么樣的問題，等等。因此，對于我國流域水質達標規劃制度的評估實際上綜合了政策分析和政策評估兩種范式。

4．經濟分析

經濟分析在協助流域管理決策方面的作用是不言而喻的。為了以最有效的方式實現環境目標，歐盟和美國都將經濟原則納入水環境保護的相關法律法規，并在流域管理和規劃制定、實施過程中廣泛使用，其中就包括污染者付費原則。污染者付費原則是流域水質達標規劃資金機制得以合理實施的主要原則，但在我國水環境保護工作中這一原則并沒有得到很好的貫徹，因此本書對污染者付費原則進行了詳細闡述，并分析了污染者付費原則在我國規劃資金機制中的具體應用。

5．專家咨詢和利益相關者訪談

專家包括國內外流域管理、環境管理和環境經濟學方面的學者或專業人員。筆者利用課題研究機會，和國內該領域內的多位專家進行過討論，并對美國加州環保局的幾位專家關于美國水環境保護的相關經驗進行了咨詢。同時筆者利用項目調研機會，對北京、安徽、江蘇、河北、河南等多個省市生態環境部門的管理人員、重點排污企業工作人員、城鎮污水處理廠工作人員、公眾等進行了訪談，并獲取了大量一手和二手調研數據，這些成為本書重要的實證基礎。通過專家咨詢和利益相關者訪談，初步了解不同利益相關者在流域水質達標規劃過程中的地位和作用，分析不同利益相關者的行為動機與利益，為流域水質達標規劃制度的評估、管理機制設計和規劃編制技術導則設計提供現實依據。

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(1)　新浪財經網．中國污染到底有多重：污水總量超環境容量三倍［EB/OL］．2014-05-22．http://finance.sina.com.cn/china/20140522/015419184986.shtml.

(2)　新浪新聞中心．全國1/6耕地重金屬污染，修復資金需求超數萬億［EB/OL］．http://news.sina.com.cn/o/2013-06-17/085227418058.shtml.

(3)　騰訊網．研究首次證實癌癥高發與水污染直接相關［EB/OL］．http://news.qq.com/a/20130702/001811.html.

(4)　Federal Water Pollution Control Act Amendments of 1972或Federal Water Pollution Control Act of 1972．美國國會1972年通過和頒布《聯邦水污染控制法》后，該法就被俗稱為《清潔水法》（Clean Water Act），1977年該法的修正案也使用這種稱呼（The Clean Water Act of 1977），并在修正案開頭提到《聯邦水污染控制法》也稱作《清潔水法》（Commonly referred to as Clean Water Act），賦予其作為正式名稱使用的法律地位。