第一章　緒論

一、研究背景

（一）我國水污染形勢依然嚴峻

1984年，我國第一部有關水污染防治方面的法律《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）經全國人民代表大會常務委員會審議正式通過，拉開了我國水環境保護制度建設的序幕；隨后全國人大常委會又分別于1996年、2008年、2017年對這部法律進行了修訂，標志著我國對水環境保護的不斷重視。“八五”計劃伊始，我國即確定對“三河”和“三湖”水域的重點治理；對污染嚴重水域進行專項整治行動，成立調查小組嚴查違法排污，將污染嚴重企業關停甚至取締；大力推進城鎮污水處理廠及處理設施建設，截至2018年底全國累計建設城鎮污水處理廠4436座，污水日處理能力達到1.7億立方米，全國城鎮污水處理能力提高顯著；此外，國家各部委還在重點流域成立了大量水污染防治的示范工程和多項水污染控制的重大專項。

近三十年來，我國在水環境保護和水污染防治領域做出了大量努力。雖然污染物排放在一定程度上得到了遏制，水環境質量有所改善，但水污染形勢依然十分嚴峻。相關研究指出，我國目前污水排放總量遠超過環境容量。⁽¹⁾以化學需氧量排放為例，2015年我國化學需氧量實際排放量大約2223.5萬噸，而其承載力僅為740.9萬噸，僅為實際排放量的33%左右?！?018中國生態環境狀況公報》顯示，全國十大水系中仍有25.8%被污染，國控的重點湖泊中近33.3%水系被污染；9個重要海灣中，渤海灣、遼東灣和閩江口3個海灣水質差，杭州灣、長江口、黃河口、珠江口4個海灣水質極差。

我國水環境問題如果不能得到有效解決，水污染問題持續加劇，影響廣泛且持久。首先，水污染直接威脅人類飲用水安全。目前，我國約有3億人飲用的水仍未能達到飲用水標準，很多城市飲用水消毒仍采取較為落后的消毒方式，有機物質監測落后甚至缺失，水中部分有機物被人體吸收后可能導致長期的健康損傷。其次，我國很多地區農業用水已被污染，污水灌溉導致水中超標重金屬等進一步污染農業用地，導致農作物減產或質量下降，甚至危害人體健康。據公開數據顯示，我國有1/5的耕地已被鉻、砷、鎘、鉛等重金屬污染，受污染的糧食高達約1200萬噸。⁽²⁾目前我國約有癌癥村200多個，主要集中在中東部地區。有關文獻和研究已經證實癌癥高發與水污染或有直接關系。⁽³⁾嚴重的水污染問題必然削弱改革發展的成果，降低公眾對政府的信任，影響人民生活質量水平的提升。

（二）監督地方政府實現水環境質量標準目標的政策手段缺位

水環境質量作為典型的公共物品，其污染的外部性和消費上的非排他性決定了市場在水環境資源配置中的低效甚至無效。法治是市場經濟正常運行的內在要求，市場經濟的資源配置機制在解決水污染外部性問題過程中存在典型的市場失靈，客觀上要求政府必須通過法律、制度等手段進行干預。李克強總理在第七次全國環境保護大會上明確指出“基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務”，水環境質量的公共物品特征決定了政府負主要責任。

水環境質量標準是水環境質量管理的法定目標和依據，政策目標的實現有賴于合適的政策手段設計與執行。流域水質達標規劃是地方政府履行實現水環境質量標準目標要求的基本政策手段，也是中央政府監管地方政府的執法依據，更是社會公眾參與水污染治理的重要方式。《水污染防治法》（2017）明確規定：“地方各級人民政府對本行政區域的水環境質量負責，有關市、縣級人民政府應當按照水污染防治規劃確定的水環境質量改善目標的要求，制定限期達標規劃，采取措施按期達標?！弊鳛橐环N典型的命令控制型政策手段，除規定規范性的規劃編制技術要求之外，流域水質達標規劃的核心內容是在確保規劃目標有效實現的基礎上，確定不同利益相關者在規劃執行中的職能劃分和實施機制，并予以法定權威化和長效化。

但是，由于在政策認識上存在偏差，我國執行的“水污染防治規劃”和“水污染防治行動計劃”并不是真正意義上的水質達標規劃。水污染形勢依然嚴峻，如何通過水質達標規劃實現水環境質量要求仍未有效解決。目前法律法規對此并沒有做更多的規定，未將流域水質達標規劃制度上升到制度化、規范化和常態化的目標，規劃目標和達標判定機制的設定缺乏科學性和長遠性考慮。作為對規劃執行的事前控制，規劃審批決策權并沒有上升到最高的管理決策層，而事后缺乏相應有效的、規范性的評估、問責和處罰的規定，無法保障規劃應有的權威性和確定性條件?，F有流域水質達標規劃的制度缺位，直接導致地方政府未能正確、有效地履行其自身作為中央政府的代理人所應盡的環境保護責任；同時現有法律法規也沒有賦予中央政府監管地方政府的責任和職能，包括事前審批和事后評估、問責與懲罰等規定，中央政府也缺乏規范性的流域水質達標規劃編制技術導則，用以指導地方政府編制水質達標規劃，解決規劃內容不規范的問題。

（三）市場經濟體制下的流域水質達標規劃模式需要改變

2001年我國加入了世界貿易組織（WTO），我國的經濟體制迅速地從計劃經濟向市場經濟轉軌。2017年，黨的十九大報告著重強調了“完善社會主義市場經濟體制”的方向和路徑。由此可見，我國的社會主義市場經濟體制已經確定并處在不斷完善的過程中。市場經濟更多地強調效率與公平，強調“看不見的手”的作用，強調“經濟人”的理性，強調市場規則。市場經濟體制下流域水質達標規劃制定和實施的目標是在保證規劃效果的前提下盡量體現效率和公平。效率表現為環境外部成本內部化的成本，公平體現在規劃制定、執行和評估過程中，公眾的廣泛參與和信息的充分公開。

我國雖然已經進入市場經濟體制，但不可否認的是目前我國流域水質達標規劃和管理思路、模式仍存在很多不符合市場經濟體制的地方，現有的水環境保護相關法律中也有諸多條款不符合市場經濟的要求。計劃經濟體制下，政府是單一的水環境保護主體，表現為對水環境保護工作中存在的問題大包大攬。市場經濟體制下“市場發揮決定性作用”的原則要求政府作為流域水質達標規劃的制定者和實施者，主要職責是制定水環境保護法律法規，提供標準、規范等來約束政府、企業和公眾的行為，減少交易成本，盡量利用市場，發揮市場機制的作用，減少政府的直接干預，提高規劃的實施效率，降低規劃的實施成本。企業作為市場競爭的主體，其追求自身利益最大化的行為動機十分明確，對于水環境公共物品的提供往往喪失積極性，同時對于水污染造成的外部性也不會自發內部化到私人成本中。市場經濟體制下企業的水環境保護職責表現為遵守水環境保護法律法規的要求，如實提供自身的各類排放信息并遵循“污染者付費原則”實現自身污染行為的外部性內部化。公眾作為流域水質達標規劃的重要利益相關者，在規劃制定、實施和評估過程中越來越顯示出重要作用?，F代環境治理體系更強調公眾的廣泛參與，一方面可以實現自身環境權益，另一方面也是市場經濟體制下強化生態環境監管能力的重要補充。

如今，我國已是世界第二大經濟體，水污染形勢依然嚴峻，水污染控制更加復雜，迫切需要改變流域水質達標規劃管理模式，轉向更加專業的管理。我國水環境保護工程和技術進展很快，可是流域水質達標規劃與管理進展顯然落后于科學技術的進展，因此，本書試圖探索市場經濟體制下流域水質達標規劃的新模式。

（四）概念界定

流域水質達標規劃即為達到地表水環境質量標準，針對已經污染、尚未滿足水環境質量標準的水體制定單獨的控制措施，綜合社會、經濟影響，以及各利益相關者共同參與，依法依規制定以點源和非點源排放控制方案為主的行動方案。水環境質量未達標是指針對某一項水污染物而言的，哪一項水污染物不達標，就基于流域層面制定該水污染物的流域水質達標規劃，其余已經達標的水污染物不需要制定達標規劃。因此，流域水質達標規劃制度設計主要針對未達標的水污染物。

流域水質達標規劃的基本框架包括：流域特征描述，識別受損水體；確定流域水質達標規劃目標，識別現有及潛在水污染源；建立污染物負荷和水質之間的邏輯關系；分析、評估、計算最大污染負荷容量（盡可能精確到日時間尺度）；分配點源和非點源污染負荷，制定污染物減排方案，并選擇合適和可行的分配方案；編制流域水質達標規劃報告；規劃實施和評估；等等。流域水質達標規劃編制、實施、評估過程中，各利益相關者應全程參與，并給予意見、反饋和補充。

目前，我國有關流域水質達標規劃的政策法規不健全，尚未建立正式的流域水質達標規劃制度。我國自“九五”以來，相繼制定和出臺了“九五”“十五”“十一五”“十二五”“十三五”等重點流域水污染防治計劃與規劃。自2015年“水污染防治行動計劃”頒布之后，各地方省、市政府相繼展開如何落實“水污染防治行動計劃”的具體要求，制定了相應的實施細則和方案，各地方政府制定的規劃或計劃時間和名稱各不相同，包括“水污染防治規劃”“水污染防治行動計劃實施方案／細則”“碧水工程行動計劃”“清潔水體行動計劃”“流域水體達標方案”等，雖然名稱各異，但內容基本相同。以上“規劃”“計劃”“方案”僅僅是應急性情況下的行政命令政策，并不是常規化的水環境質量標準執行的政策手段，也并未上升到一定高度的法律效力，因此并不是真正意義上的基于水環境質量的流域水質達標規劃，但為了全書統一起見，對上述名稱各異的“規劃”“計劃”“方案”，本書都用“流域水質達標規劃”來表示。